列强在华权利与利益

一导论

从国际法和外交的角度看，中国的局势复杂到了极点。世界上恐怕再没有别的地方，像这里这样把领土权利同外国的特权和默契交织在一起，把纯政治性的约定同经济、财政上的让与混杂在一起，让各国在华利益彼此冲突，又同名义上享有主权的国家的利益相冲突。一国政府如果在处理本国内政方面完全不受掣肘，并且亲自掌握在本国领土之内执行法律的权力，那么，它的国际权利和国际责任，只要援用公法上业已确立的原则，便不难确定。然而，像中国这样一个国家，允许外国在其境内行使各种各样的治外权利或特权；其领土之内存在着势力范围、“特殊利益”、交战区域、租借地、通商口岸、租界、居留地和使馆界；对外国承担着大量涉及商业和实业权利、铁路和矿山、借款和币制的特别约定；两项主要的税收机构，即海关和盐税，处于外国的上层行政控制或指导之下；这些以及其他税收的收入，已明确抵押，用以支付外债的固定本息；境内各处驻扎着相当数量、归外国指挥的外国军队。凡此种种现象，都使中央政府在正常行使其行政权力方面，或在按照自己认为最妥当的方式对待各个缔约国方面，受到限制。在这种情况下，所形成的局面不仅为研究国际法学的人提供了大量理论上或学术上讨论的材料，也为有关各国之间的严重冲突和争端提供了大量根源。由此可见，一个人如果希望了解远东的政治局势，并且有资格对各国应当采取怎样的对华政策作出明智的判断，就必须至少掌握以下几方面的基本事实：外国人在中国享有哪些权利，某些缔约国在中国主张了哪些“特殊利益”、“势力范围”或其他优先要求。本书作者力图提供的，正是这方面的资料。

作者既没有自欺，也不愿让读者误以为，他已经对这一局势作了完整的陈述。但他希望，本书的叙述即使不够完备，也能对读者有所帮助；对于那些想要更深入地探究中国外交的复杂情形及其目前国际地位的人来说，至少可以作为一部入门之作。

确定中国国际承诺之困难

说到本书并不求全，这里应当提到一个事实：无论在什么情况下，要把中国同外国或外国国民订立的约定完整地列举出来，实际上都是不可能的。首先，研究任何国家的外交和国际关系时都会遇到这样一个困难：世界各国的外交部，没有一个愿意把它们同驻外外交代表之间的往来函件全部公布，而且即便其中一部分最终公之于众，也往往要在函件所载日期之后多年才得面世。再说条约本身，众所周知，有许多协定只有签字各方或其盟国才知道。也许总有一天，一切盟约都将公开，都将以公开的方式达成，但这个时代至今尚未到来。

而就中国的国际关系而言，研究者还面临一个特殊的困难：在许多情况下，中国以极不正式的书面文字，甚至口头谈话，作出了承诺，这些承诺既未记录在案，也未公开发表，只有当主张据此享有利益的一方认为时机合适时，才把它们拿出来。更进一步说，在许多甚至大多数这类情形中，中国国家被认为须受某些诺言的约束，而这些诺言是个别中国官员以其个人责任作出的，或者据称是他们作出的。

作为例证，我们可以引用美国西姆斯—凯里公司负责人凯里先生在报纸上发表的一段谈话。他在谈话中叙述了他的公司从中国政府取得铁路修筑权之后，在勘定路线时不得不克服的若干困难。他先讲到如何克服了各国“势力范围”所造成的障碍，随后发现，前面还有一道难关要过。他说：

我们取得这条铁路的修筑权并开始积极进行勘测之后不久，英国人便向中国政府提出抗议，理由是：一九一〇年，河南、湖北两省的一位约翰总督曾致函一名英国领事，声称为了答谢该领事在取得一笔借款方面所给予的协助，总督特此准许某些英国利益集团享有一项特权，即今后上述两省境内修筑铁路所需的一切资金，均由其提供。“我虽然对促成这项交易的细节并无亲身了解，但我确信，这项所谓的让与，正是英国方面在此事上给予协助的交换条件。”凯里先生接着说：“按照中国法律，这份文件要生效，本应得到朝廷的批准，因为当时中国还是一个帝国。得到批准之后，文件应当归入交通总长的档案，交通总长掌管中国所有的国有铁路。据我所知，从来没有人清楚地证明过这项协定曾得到朝廷批准；而且就我所知，交通总长的档案里也并没有这份文件。事实上，当英国人拿出这份文件的时候，中国人和我们一样大吃一惊。”

注：这里或许值得一提的是，中国的总督或各省巡抚对中央政府的命令并不十分重视。在此之前，北京政府曾颁布命令，宣布凡地方当局未经其同意而订立的合同或其他约定，中央政府概不负责；但这并没有阻止地方当局同外国企业订立此类协定。凯里先生所说的约翰总督，大概是指总督张之洞。

另一个同类的例证，见于普特南·威尔先生新近出版的《中国共和之争》一书。他举出一九一七年法国对美国人在广西修筑一条由美国资金提供经费的铁路所提出的抗议。这项抗议所依据的，是一九一四年中国外交总长就一桩边界争端致法国公使馆的一封信。信中有这样一段话：

为表明两国之间特别友好的关系，民国政府向贵公使保证：将来广西省如举办铁路建设或矿业企业而需要外国资本时，所需资本的借款将首先同法国商洽。届时，广西省长将直接与法国银团谈判，并呈报政府。

注：见前引书，第三〇六页注。

许多协定未经中国国会批准

自一九一一年以来，中国至少在理论上是依照一部成文宪法来治理的。这部宪法规定设立国会，并规定国会有权“议决公债之募集及国库有负担之契约”。此外，总统缔结条约，须经国会同意。然而实际上，这些规定很少受到重视。大量外国借款已经订立，中国国家被认为对之负有责任，却没有一笔提交国会批准。在某些情况下，甚至总统或全体内阁都没有被征询，借款合同的文本也没有公布。这些借款几乎全部是由日本银行或其他日本金融势力提供的，而且大多不是通过驻北京的日本公使馆或驻东京的中国公使馆谈判的，而是由一个貌似非官方的日本代理人经手。一九一八年三月中日两国之间订立的重要的陆军和海军协定，也不是由两国外交部谈判的，而是由两国的军事代表谈判的；协定文本直到在巴黎和会上几乎是被迫之下才公布出来。

无论从伦理上还是从国际法上来说，都可以提出这样一个问题：一些下级官员，甚至内阁总长，按照宪法并无权力代表本国政府作出某种诺言，而且在许多情况下，他们的行为事实上根本没有得到总统或内阁的授权，那么，他们所作的诺言，对中国国家究竟具有怎样的约束力？即使在款项已经交付并已由这些官员花用的情况下，也可以设想提出这样的论点：垫付款项的一方明知他们据以垫款的协定按照中国法律是无效的，因此，中国政府将来是否承担偿还义务，其风险应由他们自己承担。尤其是日本人向中国各地当局提供的许多借款，按照衡平原则，更可以提出这一论点，因为日本人完全清楚，这样垫付的款项将被中国北方的军人派系用来继续进行内战，对付当时不承认北京政府为合法政府的南方和西南各省的力量，因而这些借款对中国的福祉只会有害而不会有益。无论如何，事实是：目前，单靠审查经北京政府正式批准的条约或其他协定，是不可能确定中国对外国或外国国民所负的全部义务的。甚至北京政府本身也不知道它自己的全部承诺。

谈到中国的国际承诺问题，值得记住的是，一九一九年中国出席巴黎和会代表团的全部行动，以及当时中国国内的舆论，都是以这样一个主张为依据的：一九一五年至一九一八年期间同日本订立的条约和其他协定，中国国家不应受其约束。这些条约和协定都缺少国会的批准，其中有些还是在对方发出最后通牒、以不签字即立即施加军事压力相威胁的情况下订立的。就中国的公众舆论所能明确判断的而言，中国人似乎一向主张：凡是通过借款实际收到的款项，都应当偿还，而不论这些借款是以何种方式订立的，也不论其款项是如何花用的。但是，中国的舆论并不赞成继续承认由这些借款或其他协定所产生的特殊权利及其附带义务。

最惠国条款在中国的适用

要了解中国同其他列强之间的条约关系，首先有必要就最惠国原则的作用说几句话，因为正是这一原则，把中国不时被诱使或被迫给予个别国家的特殊权利，自动地扩展到所有缔约国。然而实际上，对于外国及其国民在中国享有的许多较为重要的权利，中国是分别同有关各缔约国订立单独条约的。由此产生的一个重要后果是：中国现在处于这样一种境地，要摆脱这些对其行动自由的限制，就必须取得她分别受其约束的所有列强的一致同意，而经验表明，这种同意几乎是不可能得到的。

按照国际法上已经确立的原则，最惠国原则的适用范围似乎并没有严格确定，但一般说来，可以说它包括航运和商业方面的事项，即：

“关于进口、出口、过境、转运、存栈、海关、关税的各项规定；航行权利（灯塔费、停泊费、引水费、浮标费等）；检疫；江河运道的过境费；船舶在港口和船坞内的停泊；货物在保税仓库内的存储；渔业；动产或不动产的占有和转移权利；捐税的缴纳或豁免；特别捐献和强制征课；陆军或民兵服役；国籍条件；领事馆的设立；等等。”

注：见希罗德著《最惠国待遇》，第二页。

希罗德先生谈到最惠国条款时说：

最惠国条款的使用并不限于航海通商条约，也见于领事条约、商标条约以及其他协约；它的范围与使用它的条约的基础同样宽广，意在包括一切正当地属于该正式协定总的标题或名称之下的事项。但是，不言而喻，就其性质而言，它不能适用于政治性质的协定。

亨培克教授对最惠国条款作了最新近、也最令人满意的论述，他对该条款的限度作了如下说明：

注：见亨培克发表于《美国国际法杂志》第三卷第三九五、六九一及七九七页的三篇文章。

该条款并不意在影响国家的内部政策；它仅适用于对外国的待遇，也就是对各外国公民及其商业的相对待遇。一般认为，它不包括国与国之间的特别安排和互惠，即由于地理邻近或特殊情况，有理由存在一种不能由全世界共享的关系。殖民地与宗主国之间的特殊关系，一般认为不受该条款的约束。

对于该条款的作用，各国作出了两种截然不同的解释。按照后来被称为美国观点的解释，其他国家若不提供缔约双方彼此之间所提供的同样对价，或不作出同样的互惠让步，便无权享受缔约双方相互给予的特权。

美国在长达十四年的往来函件中阐述并论证了这一主张。这些函件涉及法国根据一八〇三年法美两国关于将路易斯安那地区割让给美国的条约中所载的最惠国条款而提出的一项要求。

与这一主张相对立的，是奉行自由贸易政策的国家尤其赞成的另一种主张。这种主张认为：一国给予另一国的任何商业性或非政治性的特权，凡是曾经得到给予特权之国允诺给予最惠国待遇的其他国家，都可以要求享受；而且不论主张享受该特权的国家是否提供，或是否有能力提供，与原先给予该项特权时所依据的对价相当的报偿。

注：关于美国条约中的最惠国条款，见穆尔著《国际法汇纂》第五卷第七六五节。另见沃什伯恩的文章《美国对最惠国原则的解释》，载《弗吉尼亚法律评论》一九一四年一月号（第一卷第二五七页）。

对于最惠国待遇究竟应当适用上述两种主张中的哪一种，可以通过在允诺给予最惠国待遇时明确规定该待遇应解释为有条件的还是无条件的，来避免争议，而现在也常常是这样做的。

最惠国条款几乎是在中国同西方列强建立条约关系之初就出现在中国了。一八四三年同英国订立的所谓善后条款，即虎门条约，第八条规定：

中国大皇帝已恩准凡以往在广州贸易的各外国的臣民或公民，均得按照与英国人相同的条件，前往福州、厦门、宁波、上海其他四港贸易；兹再议定：嗣后大皇帝如因任何缘故，恩准给予此等外国任何臣民或公民以额外的特权或豁免，英国臣民亦将一体推及享受同样的特权和豁免；但须了解，不得借此理由无端提出要求或请求。

注：见《海关条约汇编》第一卷，第三九三页。

与此相类似，甚至比此更为宽泛的条款，不久便载入中国同其他列强订立的条约之中。

注：例如，一八五八年的各项天津条约规定，有关各国应享有“已经给予或今后可能给予的”特权或豁免。

其结果自然是：要确定某一国家在中国享有哪些条约权利，就必须查明中国已经给予其他任何一个缔约国哪些商业性或经济性的特权或豁免。

注：关于最惠国条款在中国的适用，尤其参见刁敏谦所著《中国国际条约义务论》第四章；以及郭云观的文章《最惠国待遇在中国的正当界限》，载《中国社会及政治学报》第一卷第四十页（一九一六年四月）。

一八七八年的中国照会

一八七八年，中国总理衙门致驻外公使的照会中提出了如下的不满：

最惠国条款见于所有条约之中，这样做是好的；因为中国很难区别外国人，很难说清谁属于哪一国籍；情形之甚，以至于连非缔约国的外国人也同其他外国人一样受到信任。外国谈判代表订入这一条款，目的在于防止本国国民与他国国民相比处于不利地位，确保各国一律受到同等优待。而这恰恰也是中国所希望的。但是，外国政府谈判订立最惠国条款的目的虽然与中国相似，它们对这一条款的解释却并不总是公平的。例如，中国如果为了某种对价，按照某些条件给予某一国家一项新的特权，这便属于以特殊对价换取的特殊让与。其他国家如果根据最惠国条款前来要求分享这项新特权，中国虽然不一定要求它们提供类似的对价作为回报，但是期望它们在享受这项特权时，同意遵守原先获得该特权的国家所接受的条件，这才是公正的。然而，事实远非如此，有些国家一面要求享受特权，一面却拒绝受附带于该特权的条件的约束。这就是中国所反对的不公平的解释。总之，关于最惠国条款，我们认为，一国如果希望分享给予另一国的特权，就必须同意接受附带于这些特权、并已为另一国所接受的条件的约束。

注：见《美国对外关系文件》一八八〇年，第一七七页。

二中国境内的领事裁判权

要了解中国的国内状况及其国际关系，必须先了解在华居住、经商或旅行的外国人所享有的领事裁判权。因此，本章将对这一问题作较为详细的考察。在研究过程中，我们有幸得以借助顾维钧、刁敏谦、马士、璧阁衔和欣克利诸人的著作。

注：顾维钧，《中国境内外国人的地位》，哥伦比亚大学出版社，一九一二年。刁敏谦，《中国与他国条约关系所生之法律义务》，上海商务印书馆，一九一七年。马士，《中国的贸易与行政》，上海别发洋行，一九一三年。欣克利，《美国在东方的领事裁判权》，华盛顿特区，劳德米尔克出版社，一九〇六年。璧阁衔爵士，《领事裁判权》，新版，一九〇七年。

一八四二年以前的通商状况

中国与西方列强国民之间的通商及其他往来，由来已久，但直到一八四二年的南京条约，才开始有正式的条约关系。

注：这一说法对于十七、十八世纪俄国与中国之间的若干早期通商协定而言，或许需要有所保留。不过，这些协定并没有把与中国的国际关系建立在正式的或系统的基础之上。直到一八五八年的天津条约，才规定外国可以派遣常驻外交代表驻扎北京。中国直到一八六〇年才设立外交机关，即总理衙门。在此以前，中国政府一向把外国列强的代表当作低于中国或从属于中国的国家的使者来对待。

不过，在此以前，外国人与中国人之间已有相当数量的海上贸易，其中尤以英国人在广州及其附近的贸易为多。然而，这种贸易从未得到正式承认，北京的朝廷也从未赋予这些商人在中国的任何法律地位。英国政府曾试图改变这种不能令人满意的局面，却遭到清廷的轻蔑拒绝。

在这一没有条约的时期，外国人与中国地方官府之间屡屡发生摩擦。一方面是因为中国人拒绝承认西方国际法所承认的外国人的某些权利，例如关于军舰停泊外国港口时的地位；另一方面则是因为外国人拒绝承认当地法律和法院应有的权威。关于后一点，我们可以引用顾维钧博士对当时情形的分析。他说：

十七、十八世纪前往中国的外国人，其特点是漠视中国法律。他们不是冒险家，便是亡命之徒；除少数传教士外，他们都只抱着一个愿望，就是到一片新的土地上去发财。当地法律要求什么、禁止什么，对他们来说无关紧要；他们此来的使命是充实自己的钱袋，一旦目的达到，随时准备离去。在他们看来，让自己的行为受制于一些他们既不了解、也无意了解的法律，就是对自己不忠。他们中间也有少数人好学深思，确实对中国法律产生了兴趣，并有所了解；但是他们认为，中国与他们本国大不相同，尤其是在宗教方面，因此他们认为，服从中国的法律，就不可能不同时使自己蒙受屈辱、使本国蒙受耻辱。而以他们所熟悉的法律来约束自己，同样不可能；因为在他们之上并不存在任何共同的组织，他们也不能承认自己同类中的任何一个人有权在中国约束他们的行为，规范他们与中国人民的往来。在这种情况下，他们认为自己不受任何法律约束，也就不足为怪了。

作为从另一角度对当时情形的说明，我们可以引用顾盛于一八四四年九月二十九日致国务卿约翰·卡尔霍恩的长篇函件。顾盛在函中主张，在华美国公民不应受领土主权国的法律和法院管辖。

注：参议院文件第五十八号，第二十八届国会第二次会期。一八四四年顾盛先生在中国期间，谈判订立了第一个中美条约。

顾盛写道：

在中国，似乎没有任何与我们的国际法相当的东西得到承认或理解。我在与中国官府交往的过程中，对此已有若干亲身体会；而同样性质的公开事实，更是不胜枚举。例如，一七四二年安森准将访问中国时，中国人声称要对“百夫长”号适用其国内法；此后，中国人又一再试图对其他军舰，包括美国和欧洲国家的军舰，如法炮制。在最近事件的过程中，我们看到中国政府对英国的一名外交人员施加人身拘束，并企图拘束所有外国的领事，以迫使某一国家的臣民屈服。其后，在战事进行期间，中国人无视休战旗，并把战俘不分男女都当作普通罪犯对待。这些事情表明，中国人对于欧洲人所理解的国际法全然无知，至少是全然漠视。从以下事实也可以得出类似的推论：从前，所有欧洲国家驻华的使节（或许俄国的除外）都被迫直接或间接地承认中国的宗主地位；几位到过北京的荷兰和葡萄牙使节都曾向大皇帝行臣服之礼；即使是马戛尔尼勋爵和阿美士德勋爵，虽然前者断然拒绝行臣服之礼，后者也在乔治·斯当东爵士的劝说下勉强予以拒绝，但两人前往北京时，都明知自己被称为贡使，并且默然接受了这一称呼。

顾盛先生接着说：“中国政府既有如此过分的政治妄想，自然可以料想，它会对帝国领土和水域内的一切人主张完全的、排他的国内管辖权。”

然而，顾盛先生也承认——事实上他不得不承认——中国人当时是一个高度文明的民族。他说：“不可否认，中国具有高度的文明，尽管这种文明在许多方面与我们的不同；然而，帝国疆域之广大，政治制度之稳定，中国人在生活技艺方面的巨大进步，对文学以及其他实用的和装饰性的学术追求的勤勉讲求，都足以使中国享有文明国家的称号，其资格之完全，不亚于基督教世界中的许多国家，甚至不亚于其中的大多数国家。”

中国领事裁判权的依据

顾盛先生虽然作了上面所引的承认，却进而主张，美国政府应当为在华美国公民要求领事裁判权，而且不是作为中国方面的一种让与，而是作为既定国际法的一项原则来要求；也就是说，像当时中国这样的国家，无权主张领土主权的一般原则，以保留对其境内人员的管辖权。为了证成这一主张，顾盛先生援引了近代排他性领土主权观念形成以前欧洲各国之间的惯例，以及西方列强侨居黎凡特的国民在地位方面一直沿用的惯例。

然而，十分清楚的是，顾盛先生把在华领事裁判权要求建立在与近东伊斯兰国家领事裁判权相同的基础之上，或者认为它与十五、十六世纪以前欧洲盛行的属人主权观念相类，都是错误的。

关于后一点，顾盛先生自己也说，中国坚持属地管辖的原则，尽管她并不总能使这一原则得到实行。

注：马士指出，十七、十八世纪中俄两国之间的早期条约，载有相互的规定，即一方国民在另一方国内犯罪时，应移交本国官员惩处。但并未约定俄国可以派遣领事或其他官员在中国行使管辖权。见《中国的贸易与行政》，第七章。

与此相反，伊斯兰国家通常非常乐意让外国人——也就是异教徒——继续受其本国法律的管辖；由于这种意愿，便形成了一种延续多年、并为许多“特惠条约”所承认的习惯，土耳其及其他伊斯兰国家的领事裁判权制度，就是以这种习惯为依据的。

总之，在这一相当重要的问题上，我们认为顾维钧博士对顾盛先生的论点所作的详尽批评是完全有道理的，并同意他的看法：在中国存在了四分之三个世纪的全部领事裁判权，其法律上的存在都有赖于中国在与西方列强所订条约中作出的让与；简言之，是这些条约创设了这些权利，而不仅仅是承认了另有来源的权利。

注：顾维钧博士说（第六十三页）：“英国对其在华臣民主张并行使管辖权，比中国同意这种颇成问题的做法早了将近十年。……因此，英国在一八四二年那场代价高昂而又不光彩的战争结束时，就在华英国臣民的管辖权问题从中国手中强行取得的，不过是对一个既成事实的正式承认；这一事实早已在实践中形成，并且在未经中国同意或认可的情况下强加于中国。”

欣克利先生在其《美国在东方的领事裁判权》一书中，也持与顾维钧博士相同的立场。他说（第十五页）：

“与土耳其所订的条约与和中国所订的条约之间，有一个根本区别，即与中国所订的条约并未提及任何以习惯和惯例为依据的特权。除了俄国商队早在西欧各国与中国订约以前多年即已在中国西北边远地区享有的有限特权以外，这些条约标志着该国领事裁判权的真正开端。事实上，以往的做法恰恰与条约的规定相反。但是，外国人在土耳其所享有的习惯权利极为广泛，且由来已久，因此从未有人试图把这些权利全部以明文写定。”

欣克利在第十六页又说：“另一个根本区别是，在伊斯兰国家，凡属基督教国家的外国人，无论是否为缔约国的臣民，依照自古以来的习惯，都可以通过领事保护制度享有领事裁判特权。”

领事裁判权的起源

外国人主张不受当地法律和当地官府管辖，中国人则坚持外国人必须服从，这种局面不可避免地导致争端不断；而当问题牵涉到对印度鸦片输入中国的管制时，局面就更加难以忍受了。这种摩擦的结果，便是中英之间所谓的鸦片战争。这场战争以一八四二年的南京条约告终。南京条约不仅标志着中国领事裁判权制度在法律上的开端，也标志着中国与西方列强之间正式条约关系的开端。关于南京条约中有关对华通商的规定，我们将在别处论及。这里只讨论它与领事裁判权问题的关系。

该条约并没有明文授予领事裁判权，但它规定了英国领事官员在中国执行职务，而且显然，订约双方的谈判者都认为，在华居住的英国商人应当享有领事裁判权。这种理解体现在根据该条约颁布的所谓“总章程”即《五口通商章程》之中。该章程第十三款规定如下：

凡英国人有控告华民之事，必须先赴领事馆陈诉。领事随即查明案情，尽力调处和解。同样，如有华民控告英国人，领事亦应一体听其申诉，设法和平了结。……倘不幸发生争端，领事不能劝息，则应请中国官员协助，会同查明案情，秉公裁决。至于英国罪犯的惩处，由英国政府制定必要的法律，并授权领事执行；至于中国罪犯，则依照南京议和之后往来照会所定办法，按其本国法律审理惩处。

注：《海关条约集》，第一卷，第三百八十八页。

应当注意的是，作为给予侨居商人这种特殊地位的对应条件，中国政府在一八四三年的虎门条约中特意明文规定：外国商人无权前往或在所指定的五个口岸以外的任何地方通商；即使在这五个口岸，外国商人也不得进入周围乡间超过由地方官府会同英国领事所议定的若干短距离。

注：关于英国为在华行使领事及其他管辖权而制定的各项法令和枢密院令，参见顾维钧前引书，第一百三十八页以下。

一八四四年的中美条约

领事裁判权的行使由此有了确定的依据；在一八四四年美国与中国所订的条约中，又得到了更加明确的表述。该条约第二十一款规定如下：

中国民人如有对美国公民犯罪者，应由中国官府拿获，依照中国法律惩处；美国公民如在中国犯罪，只能由美国领事或其他经授权的美国官员，依照美国法律审讯惩处；并且，为防止一切争执和不满，双方均应公平无私地执法。

注：《海关条约集》，第一卷，第六百八十五页。

应当看到，这一条款只涉及刑事案件。不过，第二十四款规定：“如美国公民与中国民人之间发生争执，不能以其他方式和平了结，则应由两国官员会同，秉公审断。”第二十五款又宣布：

在中国的美国公民之间所发生的一切有关权利的问题，无论涉及财产还是人身，均归美国政府官府管辖，并由其处理。在中国的美国公民与其他任何国家臣民之间所发生的一切争执，均应依照美国与各该国分别订立的条约处理，中国不得干预。

注：《海关条约集》，第一卷，第六百八十七页。

此外，第十六款还就追偿债务的程序作了如下具体规定：

中国民人欠美国公民的债务，或中国民人对美国公民的欺诈行为，中国政府概不负责；但美国公民可以依法求偿；经由领事向中国地方官府提出适当申诉后，地方官府应予以切实查究，并采取一切适当措施，勒令清偿。但如债务人已经死亡、无财产或已逃逸，债权人不能按照所谓公行的旧制获得赔偿。如美国公民欠中国民人的债务，中国民人亦可同样经由领事求偿，但美国政府对该项债务不负任何责任。

注：同上，第一卷，第六百八十三页。

一八五八年的天津条约

在一八五八年六月十八日的中美条约，即所谓的天津条约中，关于领事裁判权的规定如下：

第十一款。……中国民人如有对美国公民犯罪者，由中国官府依照中国法律惩处；美国公民，无论在岸上还是在任何商船上，如有侮辱、骚扰或伤害中国人身体、损害中国人财产，或在中国有其他不当行为，只能由领事或其他经授权的官员依照美国法律惩处。为审讯而进行的逮捕，中美两国官府均可执行。

注：《海关条约集》，第一卷，第七百十七页。

最后，一八八〇年十一月十七日中美续约第四款，又以如下文字更加具体地规定了领事裁判权原则：

注：另参见一八七六年中英烟台条约对这一原则的表述。

在中华帝国境内，美国公民与大皇帝臣民之间发生争执，需要由两国官员审断时，美国和中国两国政府议定：此类案件应由被告所属国的主管官员审理。原告所属国经正式授权的官员，应准其自由到庭听审，并应以与其身份相称的礼节相待。该官员应获得为维护司法公正而观察审理程序的一切适当便利。如其愿意，有权提出证人、询问证人及对证人进行交叉询问。如其对审理程序不满，得准其逐项提出抗议。所适用的法律，为审理案件的官员所属国的法律。

注：《海关条约集》，第一卷，第七百三十八页。

领事裁判管辖权概述

把上面所引各条约中关于领事裁判权的规定所载明的原则加以运用，便可看出情形如下。

第一，凡不涉及外国人的争讼，管辖权完全操于中国官府之手，诉讼依照中国的法律和程序审判。

第二，凡同一缔约国的两个或两个以上国民之间的争讼，管辖权专属于该国经中国许可在中国设立和运作的领事法院或其他法院，所适用的法律为该国的法律。在刑事案件中，中国警察官员可以实行逮捕，但必须尽速将犯人送交其本国官府，并交由其羁押，不得使犯人受不当的苦楚。

注：顾维钧（前引书，第一百七十九页）论及在华外国人之间的民事争讼时说：“一般的做法是，由双方的领事以官方途径加以调处，而不诉诸诉讼；但在不能和平解决时，所遵循的管辖原则与中国和外国之间的争讼相同，即原告须就被告，向被告所属国的法院起诉。”

第三，凡不同缔约国国民之间的争讼，中国官府不行使任何管辖权；这类争讼由有关各国的官府，依照各该国之间为此订立的协定，按照各该国的法律加以裁决。

第四，凡无约国国民对缔约国国民提起的诉讼，管辖权属于缔约国官府。凡无约国国民为被告的民事或刑事诉讼，管辖权属于中国法院。凡当事人全部为无约国国民的争讼，或无约国国民作为原告或控诉人对中国被告提起的争讼，管辖权属于中国法庭，所适用的法律为中国法律。在这类诉讼中，缔约国有时为无约国国民进行“斡旋”；但在中国并不存在土耳其及其他黎凡特国家那种制度，即允许缔约国把其他国家的国民作为受保护人，置于其保护和管辖之下。

注：应当指出，某些国家曾试图把受保护人的原则引入中国，法国和俄国尤其如此。但中国迄今尚未承认这一原则。如果受保护人制度得到承认，就会产生这样一个问题：在此类案件中，原告以及其他缔约国的国民，是否有权像案件在中国法院审理时那样，由各自的领事官员出庭陪审。

一八七三年，美国政府不准其驻广州领事受理一名无约国（新格拉纳达）公民所涉的刑事控告案，尽管该人本人已表示同意，中国官府也已放弃管辖权。国务卿费什写道：“朱厄尔先生根本无权受理此案。……根据美国法律，即使在本国一个正式设立的有案卷记录的法院，刑事案件的管辖权也不能因当事人的同意而获得。领事法院是一种管辖权有限的下级法庭，只拥有国会法令依照现行条约规定明文授予的权力，就更不能如此了。中国官员放弃其对此事的权力，并不能使领事获得任何新的或额外的权力。

“在东方国家，为了尽可能为美国公民保全他们在本国所享有的人身权利，有必要以条约规定对这些权利及其所附带的特权作出明确的界定；因此，驻在这些国家的美国官员在执行职务时，更有必要严格限于条约规定所保障、并受公认的公法原则所规范的权力范围之内。他们这样做，不仅有助于防止不愉快的纠纷，而且大大有助于使这些国家的人民尊重侨居当地的美国公民的权利。”见《美国对外关系文件》，一八七三年，第一卷，第一百三十九页。

中国人与缔约国国民之间的争讼

领事裁判权原则直接适用的，是中国人与缔约国国民之间的争讼。

这方面的一般原则是：无论民事还是刑事，管辖权都属于被告所属国的法庭，所适用的法律为被告本国的法律。

注：所谓会审公廨，即审理外国人对中国被告提起的诉讼的法庭，其所引起的特殊问题，将在本章稍后讨论。

应当看到，这一原则不仅适用于准许外国人居住、租地、建屋、经商和从事制造业的通商口岸，而且适用于中国全境。这就是说，如果是刑事案件，无论犯罪发生在何处，也无论外国被告身在何处，案件都必须提交其本国领事或其政府其他经授权的官员审理，即使最近的一位领事远在数百英里之外。由此在提供证人和其他证据方面所造成的困难，是显而易见的。在民事诉讼中，还有一个严重的不便，即不能在同一诉讼中审理反诉，因为就反诉而言，外国被告实际上成了原告，因而该事项便属于中国法院专属管辖的范围了。

外国人受雇于中国政府，并不因此放弃其领事裁判权。不过，至少在海关，受雇的外国人如被控犯有严重刑事罪行，照例应辞职并向其本国领事报到；如经领事审判宣告无罪，则准其复职，并照发其辞职期间的全部薪俸。

注：见署理国务卿希尔致驻北京公使安吉立函，一八八一年八月十六日，载《美国对外关系文件》，一八八一至一八八二年，第二百八十六页。

应当看到，凡中国人为原告，或案件涉及缔约国国民违反刑法时，中国政府有权派代表出庭，以监督司法公正。不过，据马士先生说，这项权利通常并未行使。他说：“这是理论上的情形。实际上，中国人很少派代表到外国法院出庭会审，因为一般公认，外国法院的判决是以法律和证据为依据的。”

注：《中国的贸易与行政》，第二百页。

间岛韩人的特殊地位

根据一九〇九年中日之间的一项协定，在图们江以北中国领土上居住的韩国人被给予一种相当特殊的地位。该协定规定，在这一地区定居并从事垦殖的韩国人，准其继续居留，并受中国地方官员管辖。中国地方官员“对韩国人和中国人，在纳税和执法方面应一律平等相待。凡涉及韩国人的一切民事和刑事案件，均由中国官员依照中国法律审理。日本领事官员可随时到堂听审。可能判处死刑的案件，须通知日本领事。如日本领事能指出审理程序中有任何不当之处，可以请求另派官员复审该案，以期公正。”协定还明文规定：韩国人的财产应受到与中国人同等的保护；应为他们的船只设置停泊之所；他们可以随意往来各地，但除持有特别执照外，不准携带武器越境。此外，除非遇到特别紧急的时期，还应准许他们将其粮食、稻草和柴薪运出境外。

注：《海关条约集》，第二卷，第七百六十八页；马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇九年第十号。

领事裁判法院

各缔约国在中国所享有的领事裁判管辖权，主要由以下机关行使：领事官员；驻北京的外交官员（受理领事法院的上诉案件）；就英国而言，还有英国在华高等法院；就美国而言，还有美国在华法院。关于这些法庭的管辖权和运作，简述如下。

领事法院

所有缔约国都授权其领事官员，对以本国国民为被告的民事或刑事案件行使管辖权。这里我们只详细论述美国法院的权力和程序，但在作必要的变通之后，这一论述同样适用于其他缔约国的领事法庭。

美国在华法院

一八四四年七月三日，由顾盛谈判起草、在望厦签订的条约，即前文已经提到的望厦条约，使美国继英国一八四二年之后，为在华美国公民要求并取得了领事裁判权地位。由此取得的权利，在一八五八年的条约及其后的各项条约中得到扩大；当然，根据最惠国条款，在华美国公民也有权享受中国给予其他列强的各项权利。

为使美国领事获得行使一八四四年条约所许可的司法职能所必需的法律授权，国会通过了一八四八年八月十一日的法令。

注：《美国法规大全》，第九卷，第二百七十六页。

不过，该法令的各项规定不必考察，因为它们不久就被一八六〇年六月二十二日法令的规定所取代。

注：《美国法规大全》，第十二卷，第七十二页。

该法令又经一八六六年七月二十八日和一八七〇年七月一日两项法令加以修改。

注：《美国法规大全》，第十四卷，第三百二十二页。

注：《美国法规大全》，第十六卷，第一百八十四页。

这些法律的实质内容，现载于《修订法规》第四〇八三条至第四一三〇条。自《修订法规》颁布以来，国会有关在华行使领事裁判权的重要法令，只有以下几项：一九〇六年六月设立美国在华法院的法令；一九〇九年三月二日的《外交及领事经费法》中的一项规定，将原属驻上海总领事的司法权改归副总领事行使；以及一九一五年三月四日的《外交及领事经费法》中的另一项规定，将同一权力改归驻上海副领事行使。

注：《美国法规大全》，第三十四卷，第八百十四页。

在以下各段中，我们先论述美国驻华领事一般所行使的司法权力，然后考察促使美国于一九〇六年设立美国在华法院的原因。

美国领事法院：法律规定

根据一八六〇年、一八六六年和一八七〇年的各项法律，以及载有这些法律的《修订法规》，美国各领事和驻北京的美国公使得到授权，行使对华条约所许可的管辖权。

他们有权传讯并审判一切被控违法的美国公民，并签发一切必要的令状和传票。

在民事案件中，他们被赋予“执行各该条约中有关民事权利——无论是财产权利还是人身权利——的规定所必需的一切司法权力”。

关于所适用的法律，《修订法规》第四〇八六条规定：

刑事和民事方面的管辖权，在任何情况下，均应依照美国法律行使和执行。在执行各该条约所必需的范围内，并在美国法律适于实施各该条约的范围内，美国法律兹扩展适用于在各该国家的一切美国公民，并在各该条约的条款所认可或要求的范围内，扩展适用于其他一切人。但凡此类法律不适合于上述目的，或缺乏提供适当救济所必需的规定时，普通法、衡平法和海事法应以同样方式扩展适用于在各该国家的上述公民和其他人；如普通法、衡平法或海事法以及美国成文法均不能提供适当和充分的救济，则驻各该国家的公使应以具有法律效力的命令和规章，弥补此类缺陷和不足。

注：本段取自一八六〇年的法律。

《修订法规》第四一〇六条规定：领事如认为由于案件可能涉及法律问题，有人协助将对他有益，或认为案件需要判处严厉刑罚时，应召集一名或数名美国公民与他一同出庭审判，人数不得超过四名，但在死刑案件中不得少于四名；这些人应从领事事先拟定、并经美国公使批准的名单中抽签选出。在此类案件中，由领事作出判决，但陪审人员须将各自的判断和意见记录在案。如领事与陪审人员意见一致，所作判决即为终审判决，但依照该法其他条文享有上诉权的案件除外。如陪审人员中有任何人与领事意见不同，案件即不再进行其他程序，连同证据和各人意见一并移送公使裁决。

《修订法规》中其他不能恰当概括的条文，全文载于本章附录。

细看这些规定就可以明白，在中国这样的国家通过领事官员来执行司法，并非没有困难。其中一些困难，将在后面的一节中具体论及；那一节将从外国列强的利益和中国的福祉两方面，讨论废除整个领事裁判权制度是否可取。

美国在华法院

一九〇六年，国会在不触动领事裁判权制度本身的前提下，力图至少部分纠正这一制度中那些并非根深蒂固、不可去除的弊端。这些可以纠正的弊端，涉及以下几个方面：各领事法院在做法和法理上的分歧；这些法院由未受过法律训练的官员主持；以及向驻北京公使和向加利福尼亚区联邦巡回法院上诉的问题。这些改进体现在一九〇六年六月三十日题为《设立美国法院并规定其管辖权的法令》之中。下面将引述或概述该法令中较为重要的部分。

注：《美国制定法大全》第三十四卷，第一部分，第八一四页。

兹制定……设立法院一所，名为美国在华法院。凡依法律及美国与中国所订条约，现由美国领事及公使行使管辖权之一切案件及司法程序，均由该法院专属管辖，但以本法第二节对该管辖权所加之限制为限。该法院在中国上海开庭，并应于定期在广州、天津、汉口各城开庭，各城开庭日期依法院指定之方式公布；上述各城每年至少须开庭一次。法官认为为证人之便利或因某项公共利益而有必要时，经正式通知诉讼当事人，得在条约所许可且设有美国领事馆之任何地点开庭，审理特定案件。法院在各该城之开庭地点，分别设于该城之美国领事馆内。

该法第二节对第一节授予美国在华法院的专属管辖权加以限制，规定在华领事对于涉及金钱或财产不超过五百元的民事案件，以及所控罪行之刑罚不能超过罚金一百元或监禁六十日或二者并科的刑事案件，仍保有其原有的管辖权；领事并有权逮捕、讯问被告人，将其释放，或将其移送美国在华法院。

对于领事法院的终局判决，任何一方均得上诉于美国在华法院。

该法又授予美国在华法院对于“领事及副领事履行美国法律所规定关于在华死者遗产之职责”的“监督管制权”。为使此项监督管制得以切实行使，一九〇六年法进一步规定：领事及副领事应将遗产清册连同死者债务清单呈交法院书记官；未经法院法官核准，不得清偿对于此等遗产的债权，亦不得出售属于此等遗产的财产。该法其他条款涉及呈报报告、提供特别保证等事项。

该法第三节涉及对美国在华法院判决的上诉，其中一部分条文如下：

对于该法院之一切终局判决或裁定，得上诉于美国第九巡回区巡回上诉法院；对于该巡回上诉法院之判决或裁定，得再向美国最高法院提起上诉或申请复审令，其案件种类，与来自美国地区法院及巡回法院之案件中准许对该上诉法院判决提起上诉或申请复审令者相同。

该法第五节规定，法院的诉讼程序应依照现行管理在华领事法院的规则办理，但“美国在华法院法官有权随时修改及补充上述程序规则”。

该法其余各节规定设置法院检察官、执法官及书记官各一人，并规定其薪俸。法官任期定为十年。法官及检察官须为声誉良好、富有经验的律师，由总统提名，经参议院同意后任命。

关于该法院的管辖权，一般可以指出：在地域上，其管辖及于中国全境；在当事人方面，任何人均可为原告，但被告须具有美国国籍。

注：如诉讼为对物诉讼，即仅涉及身份或财产者，则无此必要。参见美国在华法院第四二四号案，理查兹诉理查兹案。

美国最高法院在罗斯案（有时亦引作罗斯诉麦金太尔案）的判词中，对于国会为执行条约权利而立法、将司法权授予驻在外国的领事或其他官员的宪法权力，曾详加审议。

注：《美国最高法院判例汇编》第一四〇卷，第四五三页（一八九一年）。

该案中的问题之一是：被告被控在日本横滨港内一艘美国船上犯谋杀罪，他是否有权要求享受美国宪法关于经大陪审团起诉及由小陪审团审判的保障。最高法院否认他有权要求这些权利，其根据是：“宪法所规定和建立的政府，是‘为美利坚合众国’而设，而非为其境外之国家而设。宪法所提供的保障，即非经大陪审团起诉或告发不得被控死罪或其他不名誉罪，以及被控时得受陪审团公正审判，仅适用于美国境内的公民及其他人，或因在他处所犯罪行被押解至美国受审的人，而不适用于居留或暂住国外的人。宪法在他国不能发生效力。因此，我国政府的代表或官员获准在他国行使任何种类的权力时，必须依照两国所议定的条件，两国的法律彼此均无拘束力。”

英国在华高等法院

除美国之外，英国是唯一认为有必要在中国设立一个法庭的国家，此种法庭所能提供的司法方式，比领事法院所能提供的更为庄重，在技术上也更为严谨。

该法院系由一九〇四年十月二十四日的枢密院令设立。

注：该令全文见《英国及外国国务文件》第九十七卷，第一五〇至二〇九页；又见赫斯莱特《中外条约集》第二卷，第八三四页。

这道枢密院令不仅设立了高等法院，而且修订了以前的各项命令，实际上为英国在中国及朝鲜行使司法权制定了一部法典，既包括实体法，也包括程序法。

注：该令在朝鲜当然已不再有任何效力。

因此，对于这项内容详尽的法令，我们只能择其若干较重要的特点略加概述。

该令规定设立高等法院一所，通常在上海开庭；另设领事法院，即所谓“地方法院”，在设有英国领事馆的各城开庭。所有这些法院均为记录法院。

高等法院称为“英王陛下在华（及朝鲜）高等法院”，由法官一人及随时需要之若干助理法官组成。法官由英王任命，其任职以英王之意为准，须为英格兰、苏格兰或爱尔兰律师公会会员，执业不少于七年。法官二人即构成法定人数。

高等法院对于上海领事馆辖区内的民事及刑事案件享有专属初审管辖权；对于中国其他地区的民事及刑事案件，则与各地方领事法院享有共同管辖权。

关于管辖及程序事项，该令进一步规定如下：

第二十五节　凡在地方法院开始之民事或刑事案件，该法院认为超出其管辖范围，或因其他理由应由高等法院审理者，地方法院应将该案呈报高等法院请示。

高等法院得依职权，或依地方法院之呈报，或依任何有关当事人之申请，饬令将在任何地方法院未决之民事或刑事案件移送高等法院或由高等法院审理；或得在不违反本令规定之范围内，指示该案应由何法院以何种方式审理。

第二十六节　高等法院与各地方法院在有关民事或刑事司法之一切事项上，应互相协助。

第二十七节　依本令设立之各法院之法官及官员，于有适当机会时，应促成和解，并鼓励及便利以友好方式、不经诉讼解决英国臣民之间或英国臣民与在华（或在朝鲜）外国人之间之争议事项。

该令对陪审团及陪审官作有规定。该令宣布（第三十二节及第三十三节）：

陪审团由陪审员若干人组成，其人数依法院规则确定，不得多于十二人，亦不得少于五人。……

在民事及刑事案件中，准许之申请回避与在英格兰相同；但另增一项：在民事案件中，各方当事人得无因申请回避陪审员三人。

陪审团须作出一致裁决；但经当事人同意，民事案件得采多数裁决。

陪审官应为有能力、公正无私、声誉良好之英国臣民，由法院为担任陪审官之目的而提名并传唤。

在高等法院，得依法院认为适当，设陪审官一人、二人或三人。

在地方法院，通常应设陪审官不少于二人、不多于四人。但因当地情形，法院只能得到陪审官一人出席者，法院如认为适当，得仅与陪审官一人开庭；因同样原因不能得到任何陪审官出席者，法院如认为适当，得不设陪审官开庭。在每一此种情形下，法院均应将其仅与陪审官一人开庭或不设陪审官开庭之理由记入记录。

陪审官对于任何民事或刑事案件之判决均无表决权；但陪审官在民事案件中不同意法院之任何判决，或在刑事案件中不同意法院之任何判决、定罪或所科刑罚之轻重者，得将其异议及理由记入记录，并有权免费领取经核证之记录副本一份。

该令规定，叛逆罪或谋杀罪案件必须经起诉，由高等法院会同陪审团审理。

强奸、纵火、入屋行窃、暴力抢劫、海盗、伪造及伪证等案件，以及法院在审理前认为所控罪行如经证实应处以重于三个月苦役监禁或二十英镑罚金或二者并科之刑罚的其他案件，必须经起诉，会同陪审团或陪审官审理；但经被告同意，得不设陪审官或陪审团审理。在高等法院，被告不作此种同意时，除法院认为无法组成陪审团外，必须经起诉由陪审团审理。

高等法院得因任何特别理由，指示任何案件会同陪审官或陪审团审理；地方法院得因任何特别理由，指示任何案件会同陪审官审理。在每一此种案件中，其特别理由均应记入记录。

该令对轻微罪行规定了简易审判程序，即无须经起诉，但所科刑罚不得超过三个月监禁或二十英镑罚金，或二者并科。

该令对于刑事被告的预审、刑事起诉的提出、得科处的刑罚、验尸、被告的逮捕与羁押、保释、地域管辖等事项，都订有详细规定。

该令列举了若干在中国境内实施即应视为犯罪的行为，但作了如下一般规定（第三十五节）：

除本令或其他有关中国或朝鲜之命令，或依任何命令所订之规则或章程所规定或宣布为犯罪者外……

凡在英格兰具有刑事管辖权之法院不认为在英格兰构成犯罪之行为，在依本令行使刑事管辖权时，不得视为犯罪，亦不得依本令对之提起任何刑事诉讼。

在不违反本令规定之范围内，依本令行使之刑事管辖权，应在情况许可之限度内，依照当时施行之英国法律之原则，并与之相符而行使，且依照英格兰各法院及治安法官按其各自管辖权及权限所享有之权力而行使。

在刑事案件中，被告得由地方法院上诉于高等法院。

高等法院全体法庭〔即由法官二人或二人以上组成之法庭〕不设陪审团或陪审官，对该事项进行审理及裁决，并据以撤销、维持或修改原判，或将原判撤销，并命令在记录中载明，依高等法院之判断，该人不应被定罪；或命令地方法院于其后之开庭中作出判决；或命令重审；或作出高等法院认为公正之其他命令；并应作出一切必要及适当之后续指示（第八十五节）。

刑事案件不得对高等法院之判决向枢密院中之英王陛下上诉，但经枢密院中之英王陛下特许者不在此限（第八十七节）。

关于民事事项的程序，该令分设各编，分别规定仲裁、破产、海事、婚姻诉讼、精神病、遗嘱检验及遗产管理等事项。关于抵押及动产抵押契据所适用的法律，该令也作了相当具体的规定。但就实体法而言，该令一般宣布（第八十九节）：

在不违反本令规定之范围内，依本令行事之各法院之民事管辖权，应在情况许可之限度内，依照当时有效之英国法律之原则，并与之相符而行使。

在涉及金额超过二十五英镑的案件中，当事人有权由地方法院上诉于高等法院。在其他案件中，地方法院或高等法院得酌情准许上诉。涉及金额超过五百英镑时，受不利判决的一方得向高等法院提出动议，申请准许上诉于枢密院中之英王陛下；在其他案件中，高等法院如认为公正或适宜，亦得准许上诉于枢密院。

在一切民事案件中，经当事人提议，或法院认为适宜时，均得使用陪审团。在高等法院涉及一百五十英镑或以上的诉讼中，如任何一方于指定审理日期七日前提出请求，该案必须会同陪审团审理。高等法院如认为适当，得会同陪审官审理任何诉讼。地方法院对于涉及一百五十英镑或以上的诉讼，必须会同陪审官审理；对于其他案件，得酌情会同陪审官审理。

英国驻华公使有权就下列事项制定章程（称为“英王章程”）（第一百五十五节）：

（甲）为英国臣民之安宁、秩序及良好治理，就本令未作规定之事项，以及本令拟以章程规定之事项，制定章程。

（乙）为确保当时有效之有关任何地方之任何条约，或任何本地或当地之法律或习惯，不论其涉及贸易、商业、税收或其他任何事项，得到遵守，制定章程。

（丙）为管理或禁止以英国船只或由英国臣民输入或输出武器或军火或其任何部件或成分，并为实施有关此等物品输入或输出之任何条约，制定章程。

（丁）为规定凡受本令管辖之英国臣民，或为其计算，或以任何英国船只，由其所辖区域或其任何部分输出或向其输入之物品，须呈报其种类、数量及价值，并为规定呈报之时间、方式及呈报人，制定章程。

依该令制定或采用的章程，除紧急情形外，须经英王批准并由驻北京英国公使公布后，方始生效。

最后，第一百六十节值得引述，其文如下：

本令任何规定，均不剥夺〔高等〕法院遵守并强制遵守中国（或朝鲜）现存任何合理习惯之权利，亦不剥夺任何人享受此种习惯之利益，但本令载有与遵守该习惯不相容之明确具体规定者，不在此限。

领事裁判权法院所适用的法律

在中国的领事法院及其他领事裁判权法院应当适用何种实体法，这个问题绝不简单。中国方面主张，所适用的法律应当是中国法律；如此，外国被告所享有的领事裁判权特权，其范围便只限于：他依当地法律所确定的权利或义务，由其本国官员依照本国法律所认可的司法程序予以裁判。外国方面则主张，领事裁判权法庭应当适用其本国的法律，包括实体法和程序法；不过他们也承认，这些法庭有义务执行当地的警察法规及其他法律，尤其是有关不动产的法律，但以这些法律合理且与被告本国法律不相抵触者为限。

一八七九年，美国驻北京公使西华拟具一份精辟的备忘录，送呈华盛顿国务卿，其中阐述了由此产生的问题，并提出外国人应采取的合理做法。

注：《美国对外关系文件》，一八八〇年，第一四六页。

西华先生说：

诚然，中国政府近来提出一项主张，认为外国人的领事裁判权特权，仅限于使其有权在本国法院受审，并依本国法律所定之救济方法定罪；但〔中国〕帝国的法律仍然具有至高效力，外国人与本国人同样须尊重之。

在中国与在他处一样，为正当顾及外国人所居住之社区及其所立足之国土上的政府的安全与便利，某些法律实属必要。外国人违犯此等法律，基于正义与公平交往，应受惩罚，这一点固然可以立即承认；但若要承认一项笼统的主张，即外国人与中国本国人在同一意义上受中国法律的约束，或事实上在任何足以使我们同意中国主张的意义上受其约束，则似有困难。

一八七八年三月中国通告中所举之例，可以说明这一点。

注：此项通告系中国外交机关总理衙门发给中国驻外各公使者，其中所指的一段如下：“关于管辖权，即领事裁判权，依照各条约，在华外国人不受中国官厅管辖，即享有领事裁判权。外国人彼此之间发生争议，由其本国官员处理；外国人如有犯罪，由其本国官员依其本国法律惩办。但外国人所要求者远不止此；他们将此项领事裁判权特权解释为，不仅中国官员不得管束他们，而且他们可以漠视并违犯中国章程而不受惩罚。对此，我们不能同意。中国并未以任何条约准许外国人漠视或违犯中国法律；外国人居住中国期间，与中国人同样须遵守中国法律。条约在这方面所让与者，仅仅是犯罪者应由其本国官员依其本国法律惩办而已。例如，中国法律如禁止中国人通行某一通道，外国人不能凭领事裁判权要求通行该禁止通道。外国人如通行该通道，即违犯了中国法律，应由其本国官员依照其本国对类似情形所定之法律加以惩办。总之，领事裁判权条款的真正含义，并非外国人可以随意违犯中国法律，而是外国人如有犯罪，应由其本国官员惩办。”见《美国对外关系文件》，一八八〇年，第一七七页。

该通告主张，如某一街道或通道禁止中国人通行，中国人进入即可受罚，则外国人也必须受同样的限制。

外国方面会立即承认，外国人使用该街道是不合法的，他如使用，可以对他提起诉讼。但他所可能受到的处置，与中国人所受的处置大不相同；因为在前一种情形下，追诉大概会采取民事损害赔偿诉讼的形式，而违禁的中国人则要受刑事处分。或者，即使该外国人本国的法律允许提起刑事追诉，所科刑罚在种类和程度上也必定与本国人所受者完全不同。

在西方人看来，中国律例中当然有很多野蛮的东西。其中也有很多奇特之处，其所依据的权利或义务观念与西方通行者不同。例如，中国法律赋予父母对子女的权力，远比我们通常所赋予的广泛。据说，父亲甚至可以处死不肖或堕落的儿子。父亲既有此种权力，法律便要他承担相应的责任。他不仅可因其子女的罪行而受罚，还可因未能教导子女使其不致犯罪而受罚。同样，因被盗而失去财产的人，也可能因未能看管好自己的财产以防其丢失而受罚。

若说在此类及类似情形下外国人违犯了本地法律，外国法院有责任惩办他们，那是徒然的。简单的事实是，外国人在其本国法院依其本国法律受审时，任何起诉书，除非所述罪行在本国境内实施时依法应受惩罚，或已由有关条约的某项规定或依该条约所制定的法令定为应受惩罚者，都不能成立。

这并不是说，外国人在中国的唯一义务就是遵守其本国法律。在实际上，情形是这样的：外国人有义务遵守〔中国〕帝国的法律，但以其与本国法律相符者为限。在中国领土上杀人，是对中国的犯罪。倘若杀人在中国并不违法，那就不是对中国的犯罪了。犯此罪的人可以由中国人逮捕，中国人有权要求对他加以审判和惩罚；用条约的话来说，就是“须秉公处理”。

这项原则还可以进一步推广，可以说，中国政府宣布某些行为为不法，这些行为本身并非犯罪，而是由于为公共利益而制定的法令才成为犯罪，在这种情形下，我们有义务提供救济办法。在河道中将压舱物抛弃船外，本身不能说是违法；但中国法律如禁止在河道中抛弃压舱物，则此举必须视为不当行为，视为对国家的犯罪；既然如此，我们就有义务提供救济办法，或者承认该法律的效力，可以说是将其采纳为我们自己的法律，或者由我们自己制定一项法律来处理此种情形。……

我们似乎既无必要，也不可能放弃这样一项简单的主张，即对我国人民只能由我国法院依我国法律处理。但是，只要我们能够对中国人说一些话，表明我们立足于他们的国土上抱持尊重的态度，并决心维护该政府的主权基本属性，我认为——而且我这样主张，只是秉持我国政府的见解——我们就不应吝于说这些话，并且一旦有机会，就应当以适当的行动在实践中贯彻这些话。

在后来的一份文书中，西华公使就所讨论的问题表示了如下意见：

我个人的看法是，我们不能否认中国政府有权就其主权范围内的一切事项制定规则和章程；但我们可以审查中国政府所制定或拟议的一切影响我国国民的规则和章程，如发现其违反条约规定，即可提出异议；如认为其苛繁或不必要，即可建议将其撤销或修改。基于这种看法，我还认为，我们可以设法引导中国人在公布一切此类规则和章程之前预先通知我们，以便我们加以审查，并在其公布之前说明我们是否可能以其违反条约为由提出抗议，这样做并无冒犯之处。

注：《美国对外关系文件》，一八八〇年，第二三九页。

顾维钧博士对这个问题的立场，可以说就是中国的立场，其说如下：

注：顾维钧《外人在华之地位》，第二一七页。

就各条约国本身而言，可以说，领事裁判权使它们有权对其在华国民行使一定的权力，其限度以通过司法方法有效执行中国皇帝宣布施行的法律所必需者为度。此项权力的内容不难理解：它仅包括为对其在华臣民或公民执行属地法律而规定下列问题的权力，即其法院的机构、诉讼程序法、审判方式、证据规则、责任的承担、刑罚的限度、程度、种类和方式，以及其他类似事项。另一方面，立法主权仍完整无损地属于中国皇帝。他可以为维护公共安宁和秩序、保持人民的风化和道德、增进国家福利，或为任何其他正当目的，制定他认为适当的任何法律。

领事裁判权法院中的不动产法

关于土地法事项，领事裁判权法院尤其有理由尊重当地法律，因为不动产权利应依物之所在地法确定，乃是一切法律体系的基本原则。英国在华高等法院在一项判词中对此问题所涉及的各种考虑阐述得十分透彻，兹引述于此。

注：麦克唐纳诉安德森案，天津，一九〇四年一月十六日。该判词转载于欣克利《美国在东方的领事管辖权》，第二五〇至二五三页。

布恩法官代表法院说：

我认为本案事实应适用中国法律。本法院适用英国法律（一八六三年枢密院令第五条），但对于位于中国皇帝版图内的不动产，英国法律是怎样的呢？毫无疑问，有关此种财产的权利应受物之所在地法，即中国法律的支配。

将英国不动产法适用于中国主权下的土地，就是无视物法与人法的区别。这一区别是国际私法的一项基本原则，可以沿着西方世界的法律史一直追溯到罗马共和国时代，今天仍与以往一样必要。诚然，我们在中国的领事裁判权，不像在黎凡特那样植根于西方法律的历史，因为它们是与中国所订条约的产物，其中最早的一个条约于一八四二年批准；但我认为，本法院据以取得管辖权的各项枢密院令，毫无疑问是依照由来已久的领事裁判权属人法的路线制定的。……土地及其附带权利受物之所在地法支配的原则，并非武断，而是建立在有力的正义与便利考虑之上的；其中最显而易见的一点是，相邻的土地在时效和地役权等附带权利方面应受同一法律支配。英国臣民在天津的土地，往往与法国人、德国人及其他条约国臣民所有的土地相毗连。如果每个业主的本国法律都适用于他在天津的土地，那么诉讼时效期间、地役权的取得时效等等，就会因当时业主国籍的不同而各不相同。……同样的理由也排除了业主住所地法的适用。

布恩法官既已宣布应适用中国土地法，接着便考虑如何确定该法律内容的问题。他提到枢密院一九〇一年在国务大臣诉查尔斯沃思·皮林公司案（一件涉及桑给巴尔领事裁判权的案件）中所作的判决，说道：

该案似可类推确立两项命题：一是英王陛下在华各法院对于中国土地的附带权利应适用中国法律；二是英王陛下在华法官应对中国法律予以司法认知〔即无须在法庭上提出正式证明〕。关于第一点，中国成文法的大部分，在英国法院中将因与英国法律的政策相抵触而归于无效，不能施行。……此外，中国土地法几乎完全由地方习惯构成。有大量英国法律，半个世纪以来一直为英王陛下在华臣民所一贯遵行，因而已取得中国法律的效力，例如依照英国形式以遗嘱处分在华土地，以及英国的产权转让形式。在没有习惯可循的情况下，中国法官的职责是依良心裁判。我认为，英国法院在此种情形下，将取材于由近代欧陆法典及法学著述家所发展的民法，包括我国自己的动产法，因为它在某些方面也出于同一渊源，参见梅因《古代法》，第二八三页。如果认为如此得来的土地法过于不确定，不足以支撑目前集中于上海和天津的巨大商业利益，那么只有立法才能提供补救。时效权利及地役权可由经条约国认可的土地章程加以规定，无遗嘱继承则可由枢密院令加以规定。

关于司法认知，事实上中国并没有成文的民法。对于本朝的刑律，即斯当东所译、一八一〇年伦敦出版者，可以予以司法认知；但习惯则须以证据证明。

美国在华法院的法律渊源

如果我们接受上文所引西华先生所述的原则，而领事裁判权法院大体上也已接受了这些原则，那么，对于各条约国的法院来说，仍然存在一个困难，即如何确定有关国家的哪些法律已被赋予在制定这些法律的立法机关所属国家境外的效力。关于这一点，即使是概括地考察每一个条约国的做法，显然也不可行，但从美国的角度来考察这个问题，则是适宜的。

注：在这项考察中，我们有幸得到美国在华法院法官罗炳吉阁下近来所发表的一系列文章的帮助。见《密勒氏评论报》，一九一八年十月二十六日、十一月九日、十二月十四日及十二月二十八日，《美国在华法院》。

一八四八年八月十一日的法律，在授予美国领事以充分实施一八四四年条约所必需的管辖权之后，接着规定：

注：《美国制定法大全》第九卷，第二七六页，第四节。

此项刑事及民事管辖权，在一切案件中，均应依照美国法律行使和执行；为执行上述条约所必需，美国法律兹扩展适用于在华之一切美国公民（以及在条约条款认为正当或要求之范围内，适用于其他一切人），但以此等法律适于实施上述条约者为限；凡此等法律不适于此目的，或缺乏提供适当救济所必需之规定时，普通法应以同样方式扩展适用于在华之此等公民及其他人；如仍有缺陷有待补充，而普通法及美国制定法均不能提供恰当适宜之救济，则由专使以具有法律效力之命令及章程补充此等缺陷与不足。

由此可见，在中国行使司法权的美国官员，必须从若干不同的渊源中寻求他们所应适用的法律。这些渊源可以列举如下：第一，国会法律；第二，普通法；第三，特别命令及章程；第四，中国法律。

熟悉美国联邦立法的人都知道，国会法律中适用于私人生活日常事务的实体法极少，因此，如果除去几年前制定的所谓《刑法典》这类综合性法律，可供美国在华法院遵循的就所剩无几了。

注：本节在一八六〇年法中重申，并载入《修订法规》第四〇八六节。所称“专员”，系指美国驻华代表。“国会在若干情形下，曾以规定适用某些整体法律的方式，为特别法院提供成文法。例如，一八〇一年规定弗吉尼亚州法律在哥伦比亚特区视为有效；一八八四年又规定俄勒冈州法律适用于阿拉斯加领地。然而，国会从未作过此类尝试，为美国在华法院及驻华领事法庭提供一套法律体系。不过，美国在华法院在若干案件中判定，国会为哥伦比亚特区、阿拉斯加以及其他直接专属国会管辖之地区所制定的法规，可以在中国援用。此项判定的一个重要事例，涉及规范阿拉斯加公司特许设立的联邦法规。”

关于以普通法作为美国驻华法庭的法律渊源，应当指出：美国并无全国性的或联邦的普通法，而联邦各州的普通法又彼此颇不相同，故一八四八年法及一八六〇年法所称的普通法，必然是指美洲殖民地脱离母国之时英国所行的普通法。这是美国在华法院首任法官威尔弗利的见解，此后该法院一直遵循这一见解。至于美国驻华法院在“衡平法”及海事法方面的管辖，则不像本来意义上的普通法那样难以确定：就衡平法而言，这些法院有联邦法院所建立、有别于各州衡平法的一整套衡平法判例可资依循；至于海事法，美国的海事法理自然完全出自联邦。

第三，关于以特别命令与规章作为美国驻华法庭的法律渊源，一八四八年法规定，美国专员（一八四四年条约所设）及各领事可以规定诉讼程序的格式及其执行方式、审判进行的方式、费用的核定、保释及其他担保的提供等事项；此类规则与规章立即生效，但须呈送总统并提交国会，以备修正或撤销。

后来，专员一职由美国驻华公使取代，规则制定权即移归公使，直至一九〇六年始转归美国在华法院。一九〇六年法关于此点的规定如下：

该法院的诉讼程序，应尽可能依照按美国《修订法规》为驻华领事法院所订的现行程序办理；但美国在华法院法官有权随时修改并补充上述程序规则。

罗炳吉法官在前已提及的发表于《密勒氏评论报》的文章结尾处说：“笔者已依此项授权，颁布了在上述各法院执业的准入规则，并已将拟议的证据规则草案分发征求意见和建议，然后再行颁布；该草案意在以简短篇幅涵盖证据问题。在法院日益增多的事务所容许的范围内，笔者拟继续就各项程序问题陆续起草规则，直至救济法的全部领域完备为止。”

注：此项拟议规则刊于《密勒氏评论报》第四卷第六十八页。

外国人在中国法庭为原告——“会审公廨”

本章至此所论，是外国法院或领事裁判权法院在中国的管辖权与法律适用。现在须考察以华人为被告、因而由中国本国法庭审理的案件所遵行的做法。在此类案件中，中国法院的管辖权是完全的、排他的；但为保护外国原告在中国法院的权利，条约规定，如前所述，原告所属国的一名“陪审官”有权到场。这样组成的法庭，便被称为“会审公廨”。这一名称容易使人误解，因为它与黎凡特地区的“混合法院”并不相同：陪审官无权参与判决，也无权指令中国审判官如何判决。他到场仅在于确保原告得到公正审判的各项要素。陪审官如确信所作判决显然有失公正，可当场提出抗议；如抗议之后判决仍不变更，可将此事提交原告本国驻北京公使馆，由其采取它认为最妥当的措施。

注：关于陪审官依条约到场的权利，可引一八八〇年十一月十七日中美条约的如下条款：

“原告所属国经正式授权的官员，应准其自由出席审判，并应以与其地位相称的礼节相待。为维护公正起见，应给予一切适当便利，使其得以观审。如其愿意，有权传证、讯问及复讯证人。如其对审判程序不满，应准其逐项提出抗议。所适用的法律，为审理该案的官员所属国的法律。”见海关版《条约》第一卷第七三八页。

上海律师、英国出庭律师拉特先生在《法律季刊评论》上发表的《外国人在华之治理》一文颇有意味，其中论及中国的会审公廨时说：

注：第十九卷（一九〇三年），第三一六至三二五页。

在这里，我们所面对的已不再是领事裁判权法院，也不再是领事裁判权的种种局限或缺陷。中国审判官对其辖区内一切未经条约豁免的人享有完全的管辖权，一个尼加拉瓜人与一个中国人同样受其管辖。会审公廨（就其民事方面而言）的缺陷，仅在于完全没有任何法律体系，也没有一个能够主持司法的合格法庭。中国法律迄今尚未区分民事案件与刑事案件。我们所认为纯属民事的案件，例如商业纠纷，发生在中国人之间时，很少诉诸公堂：它们或者由于中国人性格中固有的极强的妥协精神而自行了结，或者由中国社会所珍重的“和事佬”出面调停，或者由该行业的行会介入解决。一旦诉诸公堂，败诉一方通常总要受到某种处罚，因为审判官是在向其子民施行善良风俗，而一方通常总会以某种方式违背了他对善良风俗的理解。简言之，中国法律完全着眼于在民间维持一般的良好准则，其学问在于对违反这些准则者施以各种不同的刑罚。换言之，它所处理的，与其说是人与人之间的权利，不如说是人们对整个国家所负义务的一般观念以及违反此类义务的刑罚；用西方的语言来说，它纯粹是刑法。这样一种法律体系对于解决通商口岸纯商业社会中的纠纷有何价值，实难看出。

其结果是，会审公廨中根本没有任何法律体系或法典。案件按照法庭认为公平的一般观念来判决。法庭不受先例约束；它没有固定的程序；它今天可以这样判，明天可以那样判。有时它把案件交给同业中的另一商人仲裁，以便他按照本口岸的习惯作出裁决。但此种仲裁的不公开性使这些习惯无法定型；可以公允地概括说，凡华人为被告的案件，其结果纯属未知之数，取决于有关中国审判官与外国陪审官双方的相对强弱。

西方列强领事裁判权的种种弊端，在会审公廨中充分显露。审判官是品级低微的中国官员；即使品级较高，他对商业纠纷的知识也不会有多大价值。陪审官是其本国领事部门中的资浅人员；他不是法律界人士，永远不可能成为执业有素的律师，选用他是因为他通晓中文，而非因为他具备任何法律或司法资格。他作为领事的职责是保护本国侨民的利益，这一点中国审判官心知肚明。这个法庭的审理过程往往演变为陪审官与审判官之间的一场争吵，各自为本国君主的臣民辩护。有时法庭在激烈争执中休庭。另一些时候，法庭厌倦了内部的争斗，便把球踢回给诉讼双方，叫他们自行解决。笔者亲知此类事例一件，法庭的判决如下：“此案涉及诸多疑难之点，着双方自行了结，勿再兴讼。”

我们所引述的作者拉特先生还进而指出，中国现行的领事裁判制度对各国领事部门本身也有害处，因为实际情形是，领事们不得不把本应为本国政府服务的大量时间，耗费在审理其本国侨民并无真正实际利益的案件上。其原因在于，中国人为了逃避地方摊派和“勒索”，把自己的财产和生意（收取一定报酬）挂在外国人名下。据拉特先生估计，在上海以外国人名义登记的土地，足有一半实际上归中国人所有；在该市会审公廨提起的民事诉讼，也有一半同样并不涉及外国人的真正利益。然而在这些案件中，名义原告所属国的领事仍须到场，并施加其影响。

上海公共会审公廨

由于上海会审公廨的重要性，也由于它所表现出的若干特殊之处，有必要对它作专门的叙述。后面一章将叙述上海所谓的公共“居留地”和法国“居留地”；这里只需说明，此处所指的会审公廨，是中国人所设立、对公共租界享有管辖权的会审公廨，即受理原告为任何一个有约国国民的案件的会审公廨。

在上海以外的各口岸，审理“华洋”案件的法庭并无定期，遇有需要审判的案件时随时开庭。但在上海，公共会审公廨有固定的开庭日期，各有约国的领事代表按固定轮次到场担任陪审官。因此，如果一个英国人、美国人或任何其他有约国（法国除外）的国民在诉讼中为原告，其案件即安排在其本国代表担任陪审官到场之日审理。

上海会审公廨区别于中国其他会审公廨的另一特点，在于它对双方或各方当事人均为华人的案件也主张一定的管辖权。关于这一点，最好还是引述马士的论述。他说：

注：见《中华帝国的贸易与行政》，第二〇〇页以下。

在按中国法律应当或可能判处死刑的刑事案件中，如杀人、叛乱、伪造货币、强奸等，诉讼采取要求引渡的形式；一经确立初步证据，被告即移交上海县知县羁押和审判。知县名义上的品级虽低于会审公廨的谳员，却是朝廷的代表，有资格执行中国的刑法。在情节较轻的刑事案件中，判决由会审公廨谳员作出，但须经与之会审的外国陪审官认可。违反工部局章程的违警案件也照此办理，但并不要求这些章程事先经中国当局批准；而在卫生、妨害公众、交通管理、执照费征收等事项上，东西方观念并不总是一致，因此这里便为对外人立法进行司法审查留下了余地，而这一余地并不总是被放过，法官与陪审官的意见有时也会发生分歧。

中国的民事案件通常由行会处理解决，很少诉诸官府法庭；但由于外国监督使司法相对划一，诉诸上海会审公廨的案件便多了起来。原告为外国人时，按通常程序办理，法庭的判决须经陪审官认可。原告和被告都是华人的案件，因原告的请求中掺入了一个外国人而变成华洋案件，这种情形并不少见。中国当局一向力图甄别这类假冒的请求，但一般认为，证明外国人并无利益的举证责任在中国当局一方，而这是不容易证明的。因此，除非能够确切证明外国利益是在最后关头才引入、意在改变司法进程，这些案件一般仍按通常程序办理。

公认双方均为华人的诉讼，则是争执的焦点。一方主张，此类案件纯属华人之事，与外国列强无涉，因此不受外国陪审官裁决；另一方则认为，在“划归外国人居住和贸易的区域”内发生的一切司法问题都与外国列强有关，当日值庭的外国陪审官有义务加以监督。双方都感到对方的主张不无道理，只是一般不肯承认；因此，除非出现勒索或明显不公的迹象，陪审官通常持消极态度，而遇有涉及工部局章程的案件，审判官通常也与陪审官取得一致，双方都不太愿意使分歧定型化而引发冲突。然而，当观点的冲突无法调和时，偶尔也会形成界限分明的争端。

中国官方的观点无可指摘：它援引条约条款的字面规定，即只有在涉及外国利益的案件中，外国列强才有监督之权，而且仅限于此类案件。外国官方的观点同样无可指摘。一八五三年至一八六四年间，太平军蹂躏上海周围数百英里的地方，成千上万的难民在外国旗帜下获得了本国旗帜所不能给予的生命保护。在秩序恢复之前的十年中，这成千上万的人被庇护在划归外国人居住的区域之内，若将他们驱逐出去，将是不人道的野蛮行为；他们居住期间，必须采取警察和卫生措施，既保护外国居民不受其害，也使他们彼此不相侵害。有此推动，华人继续涌入上海外国居留地，今日界内华人已逾五十万。由此形成了价值逾二亿两的外国房地产利益，以及外国人在与外国居民同处一个管辖之下的五十万华人中维持秩序和执行司法的利益；外国官方的观点是：为了外国人的利益，有必要对外国居民和华人居民同样进行外国监督；而且，同一区域内不能容许两个互相独立的警察和司法行政系统同时运行，如果只能有一个行政系统，那就应当是外国的。

一八六九年，英国驻上海领事奉驻北京公使的指示，公布了正式规则，规定英国当事人和陪审官在会审公廨诉讼中应遵循的程序。

注：关于这一所谓的《洋泾浜章程》，英国驻北京公使馆的巴尔敦先生在一九一九年三月《中国社会及政治学报》所载的近作《上海会审公廨》一文中说：

“一八六九年的章程在许多方面都很奇特。它并非出自外国当局；最初的提议由中国当局提出，经过多次修改，最终由中外官员议定，暂行一年。当时往来的函件表明，原来的意图是为上海的外国人区域设立一个中国的县，从而得以委任一名持有官印、因而按照当时的中国行政制度享有若干明确权力的中国地方官。当时还曾指出，所委任的地方官必须有适当的属员和适当的俸禄。不幸的是，最后采用的办法对这几点都未作规定。大概是在当时的行政制度下无法设立新县，因此始终没有委任一名具有该品级中国官员所应有之权力的实任官员作为该区域的长官。实际上委任的是由本省总督派委的一名委员，据称这等同于由皇帝任命。发给他的是一枚木质关防，据称这可视同官印。”

主持会审公廨的中国谳员，其品级低于上海县知县，更不必说低于某些到庭诉讼的当事人，这一事实严重妨碍了该公廨的效能。

据估计，这个法庭每年审理的案件，可能比世界上任何其他法庭都多。此外，它的管辖权在涉及生命、自由和财产的问题上实际上毫无限制，而且对其判决并无上诉的规定，这就更增加了这一法庭的重要性。为了完成其工作，它通常每天分四个庭同时开庭，每庭各有中国谳员一名、外国陪审官一名。

美国在华法院的罗炳吉法官曾建议，可以设立一个上诉法庭，由美国法院和英国法院的法官轮流出任，与一名由中国政府选派、经北京各公使馆同意的公认有才干的中国法官共同审理；并且，还可以委托这一法庭对会审公廨实行一般的行政监督。对罗炳吉法官这一计划的反对意见是：它无助于提高初审法院的尊严与地位，而这正是亟需的；况且，它还会使对中国人行使其管辖权的干涉有所增加，这也是一个不可取的结果。

注：见罗炳吉法官《上海公共会审公廨》一文，载《美国律师协会杂志》一九一九年四月号（第五卷第一八八页）。该文对会审公廨的起源也有简短而饶有兴味的叙述。

一九一一年以来上海会审公廨的地位

一九一一年以来，上海会审公廨一直处于一种特殊地位。其原因在于，一九一一年革命爆发，北京中央当局一时失去了对上海地方中国当局的控制，各有约国代表认为有必要将该公廨置于其完全控制之下，使之得以继续运作，满足该市的司法需要，而这种需要实际上是必须满足的。

如前所述，在帝制时代，会审公廨的谳员由中国地方当局即上海道台委派，其官俸由道台经费支付。这些谳员名义上虽是独立的官员，实际上却不得不以委派他们、支给他们俸禄的道台的下属自居，其判决在相当大的程度上反映了道台的方针。不过，违反帝国刑律或违反县城及公共租界章程者的逮捕，一向由上海工部局的巡捕执行；犯人在候审期间或定罪之后，羁押于工部局监狱。但是，再说一遍，会审公廨本身纯粹是一个中国机构。

注：该公廨管理女监和押所，押所兼作欠债人监狱。

一九一一年末数月，上海宣布脱离北京的满清统治而独立，道台无法在“华界县城”行使职权，便请求各国领事准许他在公共租界内执行职务。此项请求提交北京外交团后被拒绝，外交团并指示领事团行使为保护外国人生命财产、维持公共租界现状所必需的控制权。

领事团随即于一九一一年十一月十日发布公告，全文如下：

照得公共租界内华人居住营业者为数甚众，凡刑事民事案件，向有会审公廨受理；又查上海县城及县境现无列强所承认之当局主持事务；又查为维持该租界之安宁秩序起见，该会审公廨及其附设监狱必须继续执行职务。为此，各有约国领事特通告该租界内中外居民一体知悉：各领事凭其地位与权力，作为权宜之计，业已确认关絅之、王嘉熙、聂宗羲诸君仍任其现任之该公廨中国谳员，照旧在各领事所派陪审官之指导下并与之协同办事；并已授权该租界工部局，指示工部局巡捕接管该公廨之监狱，凡该公廨之传票及拘票盖有领袖领事印章者，及其判决与命令经有关陪审官副署者，均由巡捕执行，并从各方面维护该公廨之合法权力。为此，仰各界人等一体知悉：上海县境目前局势虽未安定，该租界内一切守法居民原有之权利、特权与豁免，概不因此受任何影响；如有以武力、恐吓或其他强迫手段，干扰任何此等居民经营其合法业务，或诱使任何此等居民加入任何政党或会社，或为其捐输款项者，一经查获，即作为违法之人逮捕惩处，决不宽贷。

列强的这一行动，当然没有任何法律上或条约上的权利依据，但当时的形势需要，迫使列强采取这一行动或类似的行动。然而值得注意的是，在民国建立并获列强承认、其对上海的权力重新确立之后，列强对会审公廨所取得的控制并未交还；事实上，直到本书写作之时（一九二〇年），该公廨的控制权仍未交还中国人之手。严格从法律观点看，列强拒绝接受北京政府多次提出的恢复中国控制的要求，是无法辩护的。然而从实际行政效率的观点看，列强自认为有理由保持其控制，直到中国政府愿意同意列强认为对该公廨有效运作至关重要的若干改革为止。

一九一四年六月，北京外交团领袖公使通知中国外交部：如果中国同意下列各项主张，会审公廨即可交还中国控制。

第一，中国谳员由中国政府委派，但须经上海领事团同意。

第二，审理纯属华人之间的民事案件时，准许外国陪审官一名作为领事团代表到场。

注：在旧制度下，此项民事管辖权完全操于中国人之手，法庭常因不理会呈诉人而拒绝司法。该公廨的惯例的确是：第一次呈诉从不立案，而是压低案件数量，直到无法再拒绝富有的或特别坚持的诉讼人要求审理时，才开庭审判。一九一一年以后，由于设置了外国书记官，制定了固定的呈状收费标准，外国律师到庭出庭，并派外国陪审官观审，该公廨的民事案件大为增加。

第三，所有刑事案件中，判处五年以上徒刑者，由该公廨自行执行。该公廨有权判处死刑，死刑在租界内执行，由中国当局监督，但验尸由谳员与外国陪审官会同进行。

注：一八六九年章程曾规定：“凡华人犯有应处死刑及各等流刑之重罪者，仍由县官办理。”又依一九〇六年外交团与中国外交部达成的协议，应处五年以上徒刑的犯人，由会审公廨移交上海县知县管辖。这一做法证明很不令人满意。人们发现，犯有重大罪行的人往往只受到名义上的处罚便得逃脱，或者处罚大为拖延。因此，一九一一年十二月一日，领袖领事通知会审公廨谳员，五年的限制暂停适用，授权该公廨不受限制地酌情判刑，但死刑判决在向领事团报告并经其正式核准之前，不得执行。

第四，该公廨管辖下的一切监狱和押所，由上海工部局巡捕管理。

注：这些监狱和押所在中国人管理期间，状况极为恶劣。

第五，该公廨的传票、拘票及其他令状，由工部局巡捕送达和执行。

注：在旧制度下，这些法庭命令由中国“差役”及其他中国吏役执行，腐败、低效和徇私之事甚多。

第六，华洋案件仍可向上海道尹和领事上诉。道尹与领事意见不一致时，维持该公廨的原判。

第七，该公廨的行政和财务事宜，由一名外国“稽查员”掌管。

外交团与中国外交部之间就这些提议有过大量往来函件，其中若干项外交部已表示愿意接受；但迄今尚未达成协议。

注：关于这些交涉的经过以及中国方面的观点，见董显光先生所撰佳作《上海会审公廨与租界扩充》，载《密勒氏评论报》一九一九年十一月十五日。

上海法租界的会审公廨

除上文所述在上海公共租界内开庭、为公共租界而设的会审公廨外，在法租界内也有一个会审公廨运作。该公廨只有一名“陪审官”，始终由法国领事官员担任。划分该公廨与公共租界会审公廨管辖权的现行规则，于一九〇二年颁布。华人之间的民事案件，在被告居住的租界的会审公廨起诉；不涉及外国人的刑事案件，以及针对居住于各租界的华人的一切违警案件，在犯罪地所在租界的会审公廨起诉；原告为非法籍外国人、被告为居住于公共租界的华人者，在公共租界会审公廨起诉；原告为法国人、被告为居住于法租界的华人者，由法租界会审公廨管辖；原告为非法籍外国人、被告为居住于法租界的华人者，由公共租界会审公廨管辖；原告为法国人、被告为居住于公共租界的华人者，由法租界会审公廨审理；在由非法籍外国人充当控告人的刑事案件中，由公共租界会审公廨管辖，但如由法国人充当控告人，则案件归法租界会审公廨审理。

注：此项规则由上海领事团通过，经上海道台核准，并经北京外交团核准。其文本见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇二年之五。

中国官员的逮捕

如前所述，在中国各地，外国人可由中国官员逮捕，但逮捕之后必须立即送交其本国领事审判。在各通商口岸的外国租界或居留地内，列强各自维持其警察力量，以预防犯罪和缉拿罪犯。因此，关于逮捕有约国国民所涉及的权利与豁免，并无多大争议。然而，关于中国官员逮捕受雇于有约国国民的华人的权利，却时有争议，有时还相当尖锐。

一般认为，中国官员不得进入有约国国民所占用的房屋逮捕人犯、扣押货物或文件，除非事先取得有关国家领事官员的同意。根据条约规定，中国政府已同意不干涉外国人雇用华人。以此项承诺为依据，列强的一般做法是坚持：有约国国民的华人雇员被捕时，应立即通知其雇主。然而，美国政府似乎主张了一项比此更为宽泛的原则：在一九一四年发生的一件涉及一名华人李某的案件中，美国政府似曾宣布，美国商行的雇员，无论在美国人的房屋之内或之外，非事先通知其美国雇主或美国领事，一概不得逮捕。

在此案中，美国公使原认为，华人雇员在其美国雇主的房屋以外被捕时，只要立即通知已经逮捕，并在审判时给予雇主表明其在该案中利益的机会，即为已足。然而华盛顿当局推翻了这一见解，认为这次逮捕根本就不应当进行，亦即不应未经事先通知即行逮捕。为支持这一见解，华盛顿援引了一八九九年在镇江发生的一个案件，其基本事实如下：中国的巡警局长未向美国领事提出任何请求，也未与之商洽，便派人到美国人埃默里先生的办事处，逮捕了埃默里先生所雇的一名华人。埃默里先生得知后，派他的另一名华人雇员持其名片前往巡警衙门，要求释放此人，并告诉该官员：他如要逮捕埃默里的雇员，必须向美国领事申请。这第二名雇员因为为此事来到该官员面前，竟被拘押，并遭毒打，几乎丧命，而该官员本人也亲自动手殴打。当地美国领事立即要求释放这两名雇员，并严惩有关官员；美国政府后来认为，这些要求提得是正当的。

注：见《美国对外关系文件》一九〇〇年，第三九四页以下。

然而，坦率地说，这一镇江案件很难构成支持美国在李某案中主张的先例。李某是在外国人房屋以外被捕的；而镇江案中第一名被捕的雇员是在美国人的房屋内被抓获的，并且在未通知美国领事、未请其将该雇员移交中国官员的情况下即受到处罚。至于前往巡警衙门的第二名雇员所受的处罚，当然更是毫无道义上的正当理由可言。

“至于在外国‘居留地’内逮捕居住其中的华人，不论其是否受雇于外国人，现行惯例是：中国官厅所发拘票须经领袖领事副署，实际逮捕则由外国巡捕执行。此外，被告在被移出居留地界以外之前，有权先在会审公廨接受预审。”

注：李某被控窃取或持有一家美国商行被盗的空白支票，并在其上伪造一位美国传教士的签名。

会审公廨制度的改革

中国政府与各条约国政府之间曾有大量外交往来文书，后者力图使会审公廨不仅管辖范围更加明确，而且地位与组成更为完善，以期运作更有成效。然而迄今为止，始终无法使中国方面委派受过充分训练的人员担任审判官。不过，过错并不全在一方，因为外国陪审官本身也远不具备对其所审理的重大利益进行明智监督所必需的法律知识和经验。

注：见《美国对外关系文件》，一九〇六年，第一部分，第三七二至四〇七页。

然而根本的困难，在于中国法律及其执行状况极不令人满意。一八七六年的《烟台条约》中，对中国司法制度有如下描述：

中国的司法机构，就其涉及外国人而言，不能令人满意，这是毫无疑问的。中国没有一部够得上称为诉讼法的法典。州县官、书吏和差役往往贪污受贿。判决只有经过极大努力才能获得，而要使判决得到执行，又须坚持不懈地加以督促。严重的困扰还在于：在具体案件中，往往难以查明哪一位官员拥有管辖权，领事官员应向谁申请为其本国人安排审讯；再者，就外国人而言，中国并无上诉法院。由于后一原因，本应通过上诉解决的问题，只能经由外交代表诉诸政治途径处理，从而成为冗长而恼人的交涉的对象。

西华公使在前已提及的备忘录中说：“对于上述说法，还应补充以下事实：在刑事和民事控诉案件中，尤其是民事案件，中国官员常常对原告出庭设置障碍；而且没有保存完备的记录，因此要设法使其所作处置得到复查，便会遇到不必要的困难。此外，领事官员在审讯时往往得不到他依照条约所应享有的地位和权力；即使条约并无规定，按照中国制度的特殊性质所产生的实际需要，他也应当享有这种地位和权力。”

注：《美国对外关系文件》，一八八〇年，第一五五页。

近年来，中国已着手编纂民法和刑法、实体法和程序法。现有一部简短的刑法典在一定限度内施行，但改革迄今也仅止于此。至于法院本身，也不能说自西华公使撰写上述文字以来有了多大改进。事实上，就中国中央政府对各省法院的控制而言，民国时期的情形还不如帝制时期令人满意。笔者在中国期间，就有一例说明了这种控制的缺乏。浙江省长凭个人判断，裁撤了北京政府所设立的若干审判厅。他因此受到批评，却答复说此事业已做成，无法挽回。于是北京告诫他，今后若打算采取此类举措，须事先让中央政府知悉其意图。这位省长随即致函他在北京的上级，说他不愿再听到有关此事的任何话，因为在他看来，中央政府当初根本就不应设立这些审判厅。

由于中国司法官员无权对违反海关港口章程规则的外国人科处罚则，这些章程规则在执行上所产生的种种困难，将在论述中国海关的一章中加以讨论。

领事裁判权制度对中国人的弊端

前文所述领事裁判权制度对中国人和外国人双方的弊端，都显而易见，无须详加分析即可看出。兹列举如下。

对中国人来说，这一制度之所以令人反感，首先是因为它即使在名义上不然，在实质上也减损了中国的领土主权，因而是一种民族屈辱。

其次，这意味着不仅在民事方面，而且在惩处违反中国法律或对中国人人身施加暴力的人员方面，中国人都不得不求助于对他们而言属于外国的法庭和法律；而这些法律所规定的刑罚，在许多情况下并不符合中国人的正义观念、利害考量以及他们的连带责任观念。事实上，在许多案件中，受害人根本无从知道究竟有没有科处并执行任何刑罚。还有很多案件，他们必须向其起诉的最近的外国官员，距离诉因发生地竟达数百英里之遥；在一个大部分地方没有铁路、几乎完全没有公路的国家里，这是一个非常严重的问题。其必然结果往往是，证人和其他证据根本无法在审讯时提出。

第三，即使在由中国自己的法院享有管辖权的案件中，中国人也不得不容忍外国陪审官在场；这些陪审官不时干预这些法院的运作，尽管其干预或许通常出于正当的道义理由。

第四，当那些从台湾来到中国、或从朝鲜来到满洲、并声称自己在法律上具有日本国籍的华人要求享受领事裁判权的特权，而中国又不得不予以承认时，这一制度就格外令中国人反感，并妨碍他们在本国境内维持法律和秩序。生于菲律宾或美国本土而移居中国的华人，情形亦复如此。从法属印度支那越境进入云南的华人，也是一样。这些华人当然与其他华人毫无二致；他们在许多情况下深入内地，与邻人一样生活和经营，却能够主张日本、美国或法国国籍，从而在作为被告时豁免于中国法庭的管辖。而且，不言而喻，这就给日本、美国或法国提供了充分的机会，如果它们认为适当，便可以其各自国民未受地方官厅妥善保护或对待为由，向中国政府提出索赔。

第五，领事裁判权制度有一种滥用，经证明无法避免，即条约国国民把自己的名义，从而也把本国领事的保护，借给纯粹华人的企业。也就是说，中国人的商号或财产，出于交情，更常见的是由于支付了钱款，取得了外国身份，而实际上并不存在任何实质性的外国利益或控制。

最后，还有一个事实不容视而不见：在中国人为原告或申请人的案件中，审理案件的领事或其他外国官员通常强烈偏袒其本国国民。正如一位较近时期的作者所确切指出的：

领事的首要职责是保护其君主的臣民的利益；在此职责之外，再加上于有人控告该臣民时主持司法的任务，未免自相矛盾；保护某一类人的职责，与在这类人和其他人之间公正执法的职责，不能不发生冲突。领事裁判法庭的判决，往往千篇一律地是“判决被告胜诉”，被告于是完全有理由满意于本国领事服务的得力。

注：《外国人在华的治理》，载《法律季刊评论》第十九卷（一九〇三年），第三一六页。关于领事裁判权制度固有的弊端和害处的进一步讨论，参见赫德爵士于一八七六年提交的长篇备忘录，题为《总税务司关于改善国际关系管理的建议》。该备忘录全文载于马士《中华帝国对外关系史》第二卷附录丁。

领事裁判权制度对在华外国人的弊端

对在华外国人来说，领事裁判权制度有以下弊端。

首先，只要这一制度继续存在，中国政府实际上就不可能向外国人开放全国，允许其经商、设厂和居住。准许传教士在通商口岸以外定居，并在从事传教工作的同时在极小范围内经营实业或贸易，已属勉强可行；至于其他一切外国人，只要他们在很大程度上免受地方法律的约束和地方法院的管辖，中国人不愿准许他们在通商口岸以外设立住所和商业或工业设施，也就是很自然的事了。这正是外国人为其在华所享领事裁判权而付出的沉重代价之一。

其次，领事裁判权制度意味着法院林立。每个国家都不得不在所有通商口岸为其本国国民设立法庭。

第三，主持这些法院的官员大多未受过法律训练。当然，这一弊端并非这一制度绝对固有的，但就实际而言，管辖权必须授予领事，而要求领事在任命之前受过法律及司法学方面的训练，是行不通的。英国设立了英国在华高等法院，美国设立了美国在华法院，从而部分地纠正了这一弊病，但也只是部分而已，因为这些法庭毕竟只能审理在华以英美公民为被告的众多案件中相对很小的一部分。

再者，如前所述，在领事裁判权制度下，要确定外国法院应适用何种法律，困难很大。最后，还有一个非常严重的弊端，源于领事裁判法院必然只具有属人管辖权，即只能管辖被告本人。莱特先生对这一缺陷有详细论述，前文曾引用过他那篇富有启发的文章。他说：

这一制度在司法上的失败有两个原因：第一，司法由领事官员而非司法官员执掌；第二，领事裁判法院仅有属人管辖权，这是其固有的局限。例如，在华英国法院仅对在华英国臣民拥有权力。它是审理控告在华英国臣民案件的唯一法庭，但必须注意，它的权力仅限于并仅及于该英国臣民。因此，如果一个中国人控告一个英国臣民，法院对这个中国人没有控制权。他若作伪证，法院不能惩罚他；他若藐视法庭，法院也不能将他收押。这个中国人只能在中国法院、依照中国法律受到追诉或惩罚；而有人说过，伪证之于中国人，就如双关俏皮话之于英国人一样，是无伤大雅的过错。外国法院对中国原告取得控制的唯一办法，是要求他缴存一笔款项，作为诉讼费用的担保。……由于对另一国籍的原告缺乏控制，领事裁判权制度又产生了另一个严重缺陷。如果被告对原告的请求没有抗辩理由，但有一项数额相等或更大的反诉请求，那么无论这项反诉如何明显有效，法院都不能受理。因为这项反诉是针对另一国籍之人的请求，只能在该国籍的法院审理，并依照该国籍的法律裁判。……这一制度的另一重大弱点，同样源于外国法院的管辖权完全属人这一事实，表现在一切有关土地的问题上。……英国臣民在中国拥有土地这一事实，是否就使该土地具有了英格兰土地的一切特性？人们默认是这样，律师们在转让土地时也采用英格兰的让与文书格式。但这种假定违背英国法的理论，按照英国法的理论，支配土地的法律是物之所在地法，在本案中即为中国法律；而且它与枢密院最近就桑给巴尔法院上诉案所作的一项判决完全相悖，桑给巴尔也实行类似的领事裁判权制度。……事实是，上海和中国其他通商口岸的律师们，并不真正知道适用于英国臣民及其他外国人所持有土地的法律究竟是什么。

注：《外国人在华的治理》，载《法律季刊评论》第十九卷（一九〇三年），第三一六页。

注：不过应当指出，虽然采用英国格式，所有土地转让均在中国相关的地政机关登记备案。

废除在华领事裁判权的可能性

既有上文所列举的种种弊端和害处，中国人急切希望在本国废除领事裁判权制度，而这一愿望也得到了外国人一定程度的支持，就不足为怪了。一九〇二年中英所订的所谓《马凯条约》，其第十二款规定如下：

中国深欲整顿本国律例，以期与各西国律例改同一律，英国允愿尽力协助，以成此举；一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善，英国即允弃其领事裁判权。

这一规定也以几乎相同的措辞见于一九〇三年中日、中美所订条约，以及一九〇八年中国与瑞典所订条约，但并未产生任何结果，因为事实上中国在改革其法律和司法制度方面进展甚微；而且无论如何，在取得所有条约国的同意之前，废除领事裁判权都是行不通的。

中国代表团在巴黎的论据

中国代表团在为确定对德和约条款而召开的巴黎和会上所提出的各项要求中，有一项涉及废除外国领事在中国行使的领事裁判权。代表团为支持这一主张所提出的论据，可概述如下。

若干友邦已正式承认这项改革是可取的，并明确允诺，一俟中国本身能对其法院制度及法院所执行的法律作出必要改革，即同意实行这项改革。虽然中国并不自称其法律和司法组织已臻于与最先进国家同等完善的地步，但它已取得相当进步，足以有理由获准摆脱外国人目前在其境内所享有的领事裁判权。代表团列举了已实现的各项改进，其中包括以下各点。

第一，中国已制定宪法，规定政府权力分立，保障人民生命、自由和财产等不可侵犯的基本权利，并保证司法官员完全独立、受到保护，在执行职务时不受行政和立法机关的干预。第二，中国已编成五部法典，即刑法、民法、商法、民事诉讼法和刑事诉讼法，其中若干部已暂行施行。第三，已设立三级新式法院，即地方审判厅、高等审判厅和设于北京的大理院，并在各级法院之旁设立检察厅。第四，民事和刑事案件已经分开，审判实行公开，证据规则得到改革，刑讯逼供已经废除，并订有设立律师职业的规则，须通过正规考试方能取得律师资格。第五，各级法院的司法官员均须受过法律训练，其中许多人曾在外国大学攻读。第六，监狱和警察制度已有改进。

代表团着重指出的现行领事裁判权制度的缺陷如下。第一，某一国领事法院认定为犯罪或合法诉因的事项，在其他国家的法院往往不作如此认定，从而造成权利不平等和法律混乱。第二，对于与法院不同国籍的证人或原告，缺乏有效控制。“如需与被告国籍不同的外国证人作证，法院只能依赖其自愿；如果他自愿到庭后拒绝回答问题，法院既不能对他处以罚款，也不能以藐视法庭将他收押；即使他作伪证，该法院也不能加以惩罚。同样，外国原告作伪证或藐视法庭，该法院也不能予以惩罚。……如果被告对原告的请求没有抗辩理由，但有一项反诉请求，那么无论这项反诉如何明显有效，法院都不能受理。”第三，犯罪发生在内地深处时，取证困难。第四，主持审判者的领事职能与司法职能相互冲突。“当有人控告其本国国民时，保护某一类人的职责，与在这类人和其他人之间执法的职责，不能不发生冲突。”

注：最近有一名美国律师，因在英国法院审理的一宗案件中有违反职业操守的行为，被美国在华法院停止执业。

中国代表团据此要求列强同意：一俟中国施行上述五部法典，并在外国人居住的所有地区完成新式法院的设立，即废除整个领事裁判权制度。代表团声称，中国能够在一九二四年底以前做到这一点。

代表团还要求列强同意立即对现行制度作如下变更：

“（甲）凡被告或被控人为中国人的华洋混合案件，无论民事或刑事，均由中国法院审理判决，任何领事官员或代表不得在诉讼程序或判决中到场或干预。”

“（乙）中国法院所发拘票或所作判决，得在租界内或任何外国人所有的房屋范围内执行，无须经任何领事或外国司法官员预先审查。”

对于中国代表团的上述论据，可以作一个总的评论：在中国，政府所制定的规章命令与依据这些规章命令实际取得的结果之间，存在着特别大的差距。因此，如果对以下说法全盘照单接受，就会产生错误印象：即目前中国法官须精通法律，法官执行职务时不受行政或立法机关的干预，以及现行国家宪法对个人的生命财产给予了充分保护。如果笔者可以在此插入个人意见，那就是：废除领事裁判权制度，无论从外国人还是从中国人的立场来看，固然都是非常可取的目标，但在确实查明——作为实际存在的事实，而不是纸面上的规章或宣布的意图——中国已具备一套相当完整、可以查知的法律体系，并由一套法院系统加以执行，而这些法院的主审法官以其学识、经验、正直以及不受政治或行政干预，足以赢得西方列强的信任之前，不宜贸然尝试废除。笔者认为，若无外国援助，中国人能否建立起一套在实际运作上满足西方要求的司法组织，是值得怀疑的。在笔者看来，帮助中国人造成一种适于废除领事裁判权的局面，最有希望的办法是：列强作为第一步，准许中国人设立一种法院，审理外国人作为被告或原告的案件，这种法院具有真正“混合”的性质，即由两名或两名以上法官主持，其中至少一人应为精通法律并富有司法经验的外国人。这些法院应为中国法院，法官亦为中国官员，但外籍法官应由条约国外交部提名任命，或至少须经其同意。在所作判决未获外籍法官赞同的案件中，应准许向上级法院上诉，由一组法官审理，其中多数应为外国籍。如果发现中国官厅和中国法官愿意全心全意地配合这一方案，并取得令人满意的结果，外籍法官的参与便可逐步减少，直至中国司法制度完全摆脱一切领事裁判权的成分。换言之，可以让中国走上暹罗王国已取得相当进展的那条道路。

日本在华的“警察派出所”

日本人在其在华所享领事裁判权特权方面，主张一项其他列强均未提出过的权利。中国人对此竭力反对，但未能阻止日本在福建、满洲及中国其他一些地方实际行使这项权利。日本人所主张并行使的这项权利，就是在其领事馆之外附设警官、警察署以及监狱或拘留所。他们试图以条约中给予其在通商口岸居住和经商权利的条款，以及一九一五年以来在全满洲居住和经商权利的条款，作为这项权利的依据。

一九一六年，福建省议会对日本在厦门城内设立这种所谓“警察派出所”提出抗议，并向北京国会递交了一份呈文。以下所引的一段，不仅描述了日本的所作所为，也说明了日本人为其行动辩护的理由：

厦门因地理上与台湾及澎湖列岛毗连，日本归化籍民在厦门定居者为数甚多。这些外籍之人得到日本人的纵容，常以种种方式扰乱治安、制造事端。此等不法之徒托庇于日本领事馆，不受中国警察当局干涉，中国警察当局对之全然无能为力。日本人见有机可乘，可进一步扩张其侵略，遂借口管束其定居该处的国民，于去年十月在厦门箭道口租赁房屋一所，在门首张贴告示，上书大意为“大日本驻厦门领事馆警察分署”字样。其后又以绘有同样字样的木牌替换该告示。警察分署内设有拘留所。同时又在思治石建造警察营房。经该口岸交涉员提出抗议，日本领事答称，该警察分署不过是日本领事馆的延伸。他为其立场辩护时，又援引《中日通商行船条约》第三条的规定，并歪曲该条规定的本意，解释为每一日本领事馆均应附设警察署，以便日本领事当局对日本国民实施管束。交涉员奉福建代理巡按使之命，一再向日本领事馆提出抗议，日本人最后才把木牌从门首取下，挂在屋内。尽管如此，日本人仍在该处行使警察管辖权。自去年十一月以来，日本人已在数十起不同案件中非法逮捕了许多日本归化籍民和中国人民。日本领事对交涉员的抗议态度强硬，毫不让步。日本领事答复中国官厅抗议时唯一凭借的托词，就是曲解条约的规定。

日本在其与中国所订各条约中，似乎并未以明文，甚至也未以合理的默示，在福建省或厦门城取得任何警察权。它所享有的，只是其他条约国同样享有的领事裁判权及其他领事权利。

日本在满洲和东部内蒙古设立警察派出所一事，对中国人来说，比在福建更为严重。如后文将更具体论述的，一九一五年日本在这些地区作为其二十一条的结果之一，得以取得特权。在这些要求中，日本起初要求其国民得在南满洲和东部内蒙古全境自由旅行、居住并从事各种商业和制造业，并（在第五号中）要求中国重要地方的警察机关由中日合办，或者这些地方的警察机关须聘用多数日本人。日本并未达到所有这些要求，但在南满洲为其国民取得了贸易、经营、旅行和居住的自由。不过条约明文规定，享有这些权利的日本人须向地方官厅登记，并须服从“中国警察法令及课税”。以日本人为被告的民事和刑事案件，由日本领事法院审理；以中国人为被告的案件，由中国法院审理。中日两国人之间有关土地的民事案件，由两国所派委员共同审判，但须依照中国法律及地方习惯。

一九一六年十月十八日，日本公使向中国外交总长递交了以下备忘录。从中可以看出，日本主张一项概括性的权利，即可在满洲或东部内蒙古任何它认为适宜的地方驻扎警官：

依照去年所订关于南满洲及东部内蒙古之新条约，日本臣民在南满洲享有居住、往来及经营商业和工业之权，并在东部内蒙古享有与中国人民合办农业及附随工业之权。因此，在南满洲及东部内蒙古之日本臣民人数必将逐渐增加。日本帝国政府认为，为管束并保护本国臣民起见，有在上述地区派驻日本警官之必要。在南满洲内地已有若干日本警官驻扎，自双方往来以来，已得到有关地方官员的承认，此系事实。日本帝国政府拟于必要之时，在南满洲及东部内蒙古内地必要之地点，逐渐增设日本警官驻在所。设立此种警官驻在所之地点，当视居住该地之日本臣民人数而定，故不能预先指明。此举所费甚巨，故不致一时设立多处。此种警官驻在所之组织，亦视所选地点之现有情形及居住该地之日本臣民人数而定。每一驻在所设立后，仅驻日本警官数名。此种警官之较重要职务如下：

“一、防止日本臣民犯罪；

“二、日本臣民遇袭时加以保护；

“三、搜查、逮捕并押解归日本领事馆管辖之日本人犯；

“四、办理有关民事案件之领事命令之执行，如书记官之职务；

“五、调查并监督日本臣民之身份；

“六、管束并惩戒违反中日两国间条约规定之日本臣民；

“七、中日两国间关于中国警察章程之协定实际生效时，监督日本臣民遵守中国警察章程之规定。

“总之，在南满洲及东部内蒙古设立日本警官驻在所，系以领事裁判权为依据，其目的在于有效保护并管束日本臣民，使两国官民之间的关系圆满无间，并使中日两国间的财政关系逐渐发展。请中国政府本维持中日亲善关系之方针，如同承认在南满洲内地设立领事馆及领事代理人一样，迅速承认此项要求。”

注：此备忘录全文见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九一七／二号。

一九一七年一月五日，日本公使向中国外交总长递交一件普通照会，其中复述上述备忘录，再次提请中国政府注意。此时的举动，与日本当时基于郑家屯事件向中国提出的要求有关。该普通照会声称：

注：见后文第十一章。

帝国政府认为，上述要求如予撤回，将使往来及居住于该地〔满洲及蒙古〕之日本臣民陷于危险，从而引起事端，并与中国官民发生严重纠纷。保护日本臣民既为帝国〔日本〕政府之职责，管束日本臣民亦为其权利，故帝国政府不仅对此等事件不能漠然视之，而且鉴于两国友好关系，亦认为有采取预防措施之责任。派驻日本警官不过是领事裁判权的当然结果，姑且不论此举丝毫无损于中国主权，它还将有助于改善两国官民之间的关系，并在不小的程度上促进经济利益的发展。因此，帝国〔日本〕政府确信中国政府必定会予以同意；帝国政府并须附带声明，在中国政府考虑决定而尚未予同意期间，帝国政府遇有必要时，仍将不得不付诸实施。

中国外交总长在答复此照会时指出，依照条约，上述地区的日本臣民有义务服从中国警察法令，因此并无日本警官驻在的必要。外交总长声明，警察问题不能与领事裁判权相牵连，中国政府不能承认驻扎外国警察为领事裁判权的当然结果。外交总长接着说：

日本公使虽一再声明上述警察不干涉中国地方行政及警察权，但经中国政府慎重考虑，在中国领土范围内驻扎外国警察，无论在何种情形之下，均有损于中国主权的精神与形式，易致人民误会，从而妨碍两国邦交。至于业已设立的日本警察驻在所，中国政府及地方官厅已一再提出抗议，并未予以承认；中国政府对普通照会中所述派驻日本警官的理由，亦不能认可。

结果，中国政府此次得以避免作出日本所要求的正式让与，但事实上，中国始终未能阻止日本人在满洲及东部内蒙古各地驻扎军队和警察官员；就此而论，在中国其他地方亦然，例如汉口，多年来即驻有相当数量的日本兵士。此外，日本还主张并行使一种权利，以南满铁路“铁路守备队”的名义，在满洲各地驻扎大批军队。

日本在警察派出所问题上所持的立场，似乎无可争辩地不仅没有任何明文条约依据，而且其所主张的权利也并不包含于在华领事裁判权的一般原则之中，实际上与该原则截然相悖。

伍朝枢博士是受过专业训练的大律师，曾任中国外交部参事，他于一九一七年论及此事时说：

根据实际经验，我们知道这些外国警察的活动不会仅限于其本国人；遇有中国人与日本人之间的纠纷，日本警察会将双方一并带到日本警察署。这种国中之国的存在，非但不能实现其所宣称的增进两国关系、在相当程度上促进经济利益发展的目的，反而恐怕会成为两国官民之间持续摩擦的根源。

至于所谓警察管辖权是领事裁判权的自然推论这一法律主张，必须指出，自中国在其最早的条约中给予外国人领事裁判权以来，这还是第一次有人认真提出这样的主张。我们只能说，如果对领事裁判权的这种解释是正确的，那么其他各国在主张其正当权利方面实在是太疏忽了。

注：以上各段摘自伍博士所撰的一篇论文，文中叙述了“中国与列强之间的悬案”。该文由普特南·威尔先生收入其所著《为共和而战》一书的附录中发表。

租借地内的领事裁判权

这一问题将在论述租借地的一章中讨论。

注：见后文第十一章。

附录甲

美国修订法规中有关领事裁判权的条款

第四〇八三条　为充分实施美国分别与中国、日本、暹罗、埃及及马达加斯加所订条约的规定，美国正式任命驻在上述各国的公使和领事，除依各该条约规定分别赋予的其他权力和职责外，应被授予本编所述的司法权；此项司法权属于公使和领事的职务，并构成其职责的一部分，但以条约所允许者为限，并在条约允许的范围之内。

第四〇八四条　前条所列官员有充分权力，依照本编规定的方式，对在各该国内被控违法犯罪的一切美国公民进行传讯和审判，并依照本编授权的方式对此等罪犯判处刑罚；上述官员各有权签发为执行此项职权所适当和必要的一切令状。

第四〇八五条　上述官员亦被授予执行各该条约有关民事权利（无论属于财产权或人身权）的规定所必需的一切司法权；关于契约事项，由契约订立地口岸或距该地最近的口岸，或契约履行地口岸或距该地最近的口岸受理管辖；关于其他一切事项，由争议起因发生地口岸或距该地最近的口岸，或所诉损害发生地口岸或距该地最近的口岸受理管辖；但此等口岸须为美国派有领事驻在的口岸之一。此项管辖权应包括各该条约所规定的美国公民之间或其他人之间的一切争议。

第四〇八六条　民事和刑事案件的管辖权，在一切情形下，均应依照美国法律行使和执行。为执行各该条约之必要，并在美国法律适于实施各该条约的范围内，美国法律兹予扩展，适用于在上述各国的一切美国公民，并在各该条约条款准许或要求的限度内，适用于其他一切人。但在一切情形下，凡美国法律不适合其目的，或缺乏提供适当救济所必要的规定时，普通法以及衡平法和海事法应以同样方式扩展适用于在上述各国的此等公民及其他人；如普通法、衡平法、海事法以及美国成文法均不能提供适当而充分的救济，驻各该国的公使应以具有法律效力的命令和规章补充此等缺陷和不足。

第四〇八七条　第四〇八三条所称的各领事，在其受任的口岸，有权根据其本人所知的事实或其有充分理由相信为真实的事实，或根据以书面提出并依公使所规定方式认证的控告或告发，签发逮捕令，逮捕被控在该国犯有违法罪行的任何美国公民；并有权对此等罪犯进行传讯和审判，依本编规定的方式判处刑罚。

〔第四〇八八条系关于在无文明民族居住或未经与美国订立任何条约所承认的国家内的领事裁判权。〕

第四〇八九条　任何领事单独开庭时，亦可判决所处罚金不超过五百元或监禁期限不超过九十日的一切案件；但在此等案件中，如罚金超过一百元，或轻罪监禁期限超过六十日，被告或被告中任何一人（如有数名被告），可依照公使为此类案件上诉程序所规定的规则，就法律上的错误或事实问题，将案件上诉于公使，但以公使获准享有管辖权者为限。

第四〇九〇条　美国公民所犯谋杀罪或对上述任何一国政府的叛乱罪等死罪案件，或依美国法律构成重罪的妨害公共治安罪案件，可在犯罪发生地国家由美国公使审判，但以公使获准享有管辖权者为限；每一此等公使均可签发各种令状，以阻止美国公民在上述任何一国的陆军或海军中服役，对与美国处于和平状态的任何外国作战，或阻止其为同一国家内一部分人民服务以对抗另一部分人民；公使并可动用其当时力所能及的属于美国的武力，以行使此项权力。

第四〇九一条　第四〇八三条所称的各公使，在其受任的国家内，有充分权力审理和判决依本编规定向其上诉的一切刑事和民事案件，并签发为执行所授权力而必要的一切令状；公使有充分权力根据随案呈上的证据对任何案件作出终局判决，或在其认为有助于伸张正义时，进一步听取当事人的陈述；公使并可规定由领事或由其本人准许重新审判的规则，以有充分理由提出请求者为限。

第四〇九二条　对中国或日本领事法庭的任何终局判决，凡争议标的额（诉讼费用除外）超过五百元而不超过二千五百元者，应准许向驻该国公使上诉，视情形而定。但上诉人应遵守通则所规定的条件。公使兹受授权并负有责任受理、审理和裁决此等上诉。

第四〇九三条　对中国或日本任何领事法庭的任何终局判决，凡争议标的额（诉讼费用除外）超过二千五百元者，应准许向加利福尼亚区巡回法院上诉；上诉时，应将起诉状、诉状、答辩状、证言笔录及其他一切诉讼程序的副本移送该巡回法院，审理上诉时不得接受新的证据；上诉应遵守法律就地区法院向巡回法院申请复审令所规定的规则、规章和限制。

第四〇九四条　对驻中国或驻日本公使行使初审管辖权所作的任何终局判决，凡争议标的额（诉讼费用除外）超过二千五百元者，应准许依前条规定向巡回法院上诉。

第四〇九五条　驻中国或驻日本公使行使刑事初审管辖权或上诉管辖权作出任何终局判决时，被控犯罪或违法之人如认为该判决在法律上有错误，可向加利福尼亚区巡回法院上诉；但此项上诉不产生停止执行的效力，除非公使证明有相当理由准予停止执行，在此情形下，停止执行应以司法利益所需为度。

第四〇九六条　加利福尼亚区巡回法院兹受授权并负有责任受理、审理和裁决本编所规定的上诉，其判决为终局判决。

第四〇九七条　在一切刑事和民事案件中，证据均应依为此目的所订的规章，在公开法庭上以书面记录；对证言的适格性或性质所提出的一切异议，连同对每一此类异议的裁定，均应予以记明；证据应构成案卷的一部分。

第四〇九八条　第四〇八三条所称各国的公使和领事，有责任鼓励以双方协议的方式解决民事性质的争议，或将争议提交当事人所同意的公断人裁决；各国公使应拟定此类案件的提交公断书格式，由当事人签署，并在领事面前确认。当事人已如此同意提交公断时，公断人在就审理的时间和地点发出适当通知后，可进行审理，其多数人有权对该事项作出裁决。如任何一方拒不到场或怠于到场，公断人可进行缺席审理。审理任何案件后，公断人可将其裁决书密封送交领事，由领事在法庭上启封；领事如予接受，应在其上批注此事实，并据以作出判决，依照裁决书的条款签发执行令。但在裁决书送交领事之前，当事人随时可以自行和解。

第四〇九九条　在一切非属重大恶性的刑事案件中，受害人或有关当事人经驻该国公使或领事同意，得以金钱或其他对价，自行协商解决。

第四一〇〇条　公使和领事有充分权力要求当地官府支持和协助其执行条约所委托的权力；并有充分权力自行作出为使条约规定在各该国内应予执行的部分得以充分实施所必需的一切行为。

第四一〇一条　在一切情形下，除本编另有规定外，本编所规定的刑罚应为罚金或监禁，或二者并处，由审理案件的官员酌定，但须遵守本编所载及此后可能订立的规章。然而，此等官员有责任依照罪行的轻重及其情节的恶劣程度科处刑罚。凡拒绝或怠于服从对其所判刑罚者，应予羁押，直至其服从为止，或经领事在驻该国公使同意下命令予以释放。

第四一〇二条　对上述任何一国政府的叛乱或造反，意图颠覆该国政府者，以及谋杀，均为死罪，可处死刑；但除非领事及与其共同审判的陪审员全体意见一致，且公使亦批准定罪，任何人不得被判犯有上述任何一项罪行。但对因上述任何一项罪行受审之人，如证据充分，可判定其犯有性质类似的较轻罪行，并按其他罪行的处罚办法，处以罚金或监禁，或二者并处。

第四一〇三条　在上述任何一国内，任何人被判犯有任何一项可处死刑的罪行时，公使有责任签发执行令，指定行刑的时间、地点和方式；但公使如确信为公共司法目的所需要，可随时推迟执行；如公使认为有足以准予宽减的情节，可将案件提请总统赦免。

第四一〇四条　领事对在法庭上当庭发生的藐视法庭行为，或对不服从法庭传票的行为，所处罚金不得超过五十元；对同一藐视法庭行为所处监禁不得超过二十四小时。

第四一〇五条　任何领事单独开庭审理罪行或轻罪时，对所处罚金不超过一百元或监禁期限不超过五十日的一切案件，应作出终局判决。

第四一〇六条　在任何案件中，凡领事认为因案件中可能发生的法律问题而有助手协助将有裨益时，或认为需要处以比前几条所规定者更重的刑罚时，应召集美国公民一人或数人与其共同审判，人数不超过四人，死罪案件则不少于四人。此等人员应从事先呈经公使核准的名单中抽签选定，并须为名誉良好、足以胜任其职的人。每一陪审员应将其判断和意见载入案卷，并签名其上；但案件的判决应由领事作出。领事与陪审员意见一致时，除死罪案件及前条另有规定者外，判决在一切案件中均为终局判决。如任何陪审员与领事意见不同，案件即不再进行其他程序，连同证据及各人意见一并移送公使裁决，由公使或径行作出判决，或将案件发回领事并指示其如何处理。

第四一〇七条　第四〇八三条所称的各领事，在其受任的口岸，对因各该条约而发生的一切民事案件，凡请求赔偿额不超过五百元者，享有本编所规定的管辖权；领事如认为适宜不经他人协助自行判决，其判决即为终局判决。但凡领事认为任何此类案件涉及法律上的疑难问题而有助手协助将有裨益时，或请求赔偿额超过五百元时，如该口岸有美国公民居住，领事应召集不少于二人、不多于三人与其共同审理该案。此等人员应从事先呈经公使核准的名单中选定，并须为名誉良好、足以胜任其职的人。每一陪审员应将其意见记入案卷；如与领事意见不同，并应记明其认为适当提出的理由；但案件的判决应由领事作出。领事与陪审员意见一致时，判决即为终局判决。如任何陪审员与领事意见不同，任何一方均可依照现行规章向公使上诉；但如无人依法提出上诉，领事的判决即为终局判决。

第四一〇八条　条约准许第四〇八三条所称各国的公使享有的管辖权，由各该公使在各该国内行使，不论其身在何处。

第四一〇九条　此等公使在一切民事救济或刑事案件中的管辖权，仅为上诉管辖权，但谋杀罪或对各该国政府的叛乱罪等死罪案件，或依美国法律构成重罪的妨害公共治安罪案件除外；但领事官员作为当事人或证人而与案件有利害关系时，公使应享有初审管辖权。

第四一一〇条　所有此等官员，不仅以外交官员或领事官员的身份，而且在其执行司法职务时以司法官员的身份，对美国及美国法律就其行为负责；并应以公职官员的身份，对一切疏忽和失职行为承担责任。

第四一一一条　总统有权为其认为适当的上述各国领事法庭任命执达官，人数不超过七名，即日本一名，中国四名，暹罗一名，土耳其一名；每名执达官年薪一千元，另加驻各该国公使所订规章准许收取的规费。

〔第四一一三条至第四一一六条系关于执达官的职责和责任。〕

第四一一七条　为组织和实施各该条约所要求的司法制度，各公使应征询驻各该国各领事的意见，或征询其中能便于召集者的意见，规定下列事项：任何领事所签发的一切令状的格式；令状的执行方式及缴回期限；审判的进行方式及审判记录的保存方法；基督教徒证人的宣誓格式，以及询问其他一切证人的方式；准许胜诉一方收取的诉讼费用，以及司法服务应付的规费；执行令状和实施本编的一切官员和代理人的任命方式及报酬；保释保证书的格式，以及对不服领事判决而上诉的一方所要求的担保；并应依照本编规定，随时视需要制定其他一切命令和规章。

第四一一八条　所有此等规章、命令和指令均应以书面明白拟就，并依前述规定，提交各领事征询意见，或提交其中能在不致造成有害的延误或不便的情况下征询到的领事；各领事应以书面表示赞成或反对，并签署其姓名。在征询此等意见并加以考虑之后，驻各该国的公使仍可将该命令、指令或规章签署公布，并将其顾问的意见载于其上，使之具有约束力和强制力，直至国会予以撤销或修改为止；该项命令、指令或规章自公布之日或其中所指定的其后某日起生效。

第四一一九条　所有此等规章、指令和命令，均应在公布后尽速由公使连同其顾问各自拟具的意见，送交国务卿，以便提交国会审议修订。

第四一二〇条　驻各该国的公使有责任制定司法服务规费表，规费由公使指定的当事人缴付给公使指定的人员；所收款项在必要的范围内，应用以支付实施本编所附带的费用；公使和领事均应对收支经常记账，并每年送交国务卿。

〔第四一二一条和第四一二二条系关于在中国的监狱费用。〕

附录乙

设立美国在华法院的法令

美利坚合众国参议院和众议院在国会集会制定如下：兹设立一法院，称为美国在华法院。凡美国领事和公使现依法律及依美国与中国所订条约得以行使管辖权的一切案件和司法程序，均由该法院专属管辖，但该项管辖权受本法第二条限制者除外。该法院应在中国上海开庭，并应在广州、天津和汉口各城市定期开庭，在各城市开庭的日期依法院指定的方式公布，该法院每年在上述每一城市至少开庭一次。法官在其认为为证人便利或出于某种公共利益而有此需要时，经适当通知诉讼当事人后，有权在条约所准许且设有美国领事馆的任何地点开庭，审理特定案件。法院的开庭地点分别设在各该城市的美国领事馆内。

上述美国在华法院的印信应为美国国徽，镌刻于一块大小如半元银币的圆形钢片上，边缘刻有“美国在华法院之印”字样。

该法院的印信由美国出资置备。

凡该法院签发的一切令状和传票，以及需要证明或须加盖印信的一切副本、记录、复本、宣誓证明书、确认书及其他文书，均可以该印信认证，并应由该法院书记官签署。该法院签发的一切令状，均以签发之日为签发日期。

第二条　美国驻中国各城市的领事，在其各自受任的城市，对争议所涉金额或财产价值不超过美国货币五百元的民事案件，以及对所控罪行依法所处刑罚不能超过罚金一百元或监禁六十日或二者并处的刑事案件，保有其现有的同样管辖权；并有权逮捕、讯问被告人，将其释放或移送上述法院。对领事法庭的一切终局判决，任何一方均有权向美国在华法院上诉；又规定，只要美国在朝鲜仍享有领事裁判权，对美国驻朝鲜领事法庭的任何终局判决，亦可向美国在华法院上诉。上述美国在华法院对领事和副领事履行美国法律所规定的有关在华死者遗产的职责，享有并行使监督权。任何美国公民或属于美国的任何领地的公民在中国死亡后六十日内，依美国法律负有接管该死者遗物之责的领事或副领事，应向该法院书记官提交经宣誓的遗物清单；此后如有其他遗物陆续归其占有，应立即提交一份或数份补充清单。领事或副领事并应于上述六十日内，向该法院书记官提交经宣誓的该死者已知债务清单，以及此后发现的一切其他债务的清单或说明。此等领事或副领事非经该法院法官书面核准，不得清偿对遗产的任何债权；非经先行报告该法官并取得书面核准，亦不得出售遗产的任何资产；并应于任何此类出售后十日内，将出售之事及所得金额报告该法院。该法官有权随时要求领事或副领事就其有关任何此等死者遗产的一切行为和事务提出报告。该法院于必要时，有权要求已占有任何此等已故公民遗产的领事或副领事，为忠实履行其职责提供特别保证金，其数额及保证人由法院视必要而定；如经要求而未提供此项保证金，或未妥善履行其在此方面的职责，法院可指派他人接管该遗产，但该人须先依前述规定提供保证金。该法院书记官应就依本条规定有关任何此等遗产的一切程序保存记录。

第三条　对该法院的一切终局判决或判令，均得向美国第九巡回区巡回上诉法院上诉；对该巡回上诉法院的判决或判令，在准许对该上诉法院审理来自美国地区法院和巡回法院的案件所作判决提起上诉和申请复审令的同类案件中，并得向美国最高法院提起上诉和申请复审令。此等上诉或复审令，在可适用的范围内，分别依照美国国内由地区法院向巡回上诉法院上诉、以及由巡回上诉法院向美国最高法院上诉的程序办理；上述各法院兹受授权审理和裁决如此提起的上诉和复审令。

第四条　上述美国法院在民事和刑事事项上的初审和上诉管辖权，以及驻华领事法庭的管辖权，在一切情形下均应依照上述各条约及现行有效的有关美国驻华领事法庭的美国法律行使；上述领事法庭的一切判决和裁定，以及上述美国法院的一切裁定、判决和判令，均应依照上述条约和法律执行。但在一切此类案件中，凡此等法律缺乏为确立管辖权或提供适当救济所必要的规定时，该法院在其判决中应适用普通法以及由美国各法院判决所确立的法律，并以之为准据，但须受美国与中国所订任何条约条款的约束。

第五条　该法院的诉讼程序，应在切实可行的范围内，依照根据美国修订法规为驻华领事法庭所规定的现行程序；但美国在华法院法官有权随时修改和补充上述程序规则。美国修订法规第四一〇六条和第四一〇七条准许领事在某些案件中召集陪审员的规定，不适用于该法院。

第六条　该法院设检察官一人、执达官一人、书记官一人，在与美国法律及上述条约的条件相符的范围内，享有美国地区法院相应官员所具有的职权。该法院法官和检察官须为名誉良好、富有经验的律师；法官、检察官、执达官和书记官均由总统征得参议院的意见和同意后任命，其薪俸分别为：法官每年八千元，检察官每年四千元，执达官每年三千元，书记官每年三千元。法院在上海以外的城市开庭时，法院法官和检察官除薪俸外，并得领取开庭期间的必要费用，法官每日不超过十元，检察官每日不超过五元。

第七条　该法院法官的任期为十年，除非在此之前因故被总统免职；该法院其他官员的任期由总统决定。

第八条　该法院的执达官和书记官应为忠实履行其职责提供保证金，其数额及保证人由该法院法官确定并核准。执达官和书记官应各自经该法官书面核准，在广州和天津任命副手，副手亦应为忠实履行其职责提供保证金，保证金的格式及保证人是否充分，均须经该法官核准。此等副手于法院在其各自所在城市开庭期间，每日领取报酬五元。依修订法规第四一一一条现设的驻华执达官一职，兹予废除。

第九条　该法院上述官员的规费表，应与已为驻华领事法庭所定的规费表相同，但总统得随时以命令予以修改；所核定和收取的一切规费，均应缴入美国国库。

一九〇六年六月三十日批准。

马慕瑞《中外条约汇编》（附录丁）附有以下说明：

关于设立美国在华法院的法令，对于以往有关美国领事官员依美国公使所规定的规章和程序规则执行司法职务、行使领事裁判权的立法有何影响，国务院曾于一九一七年三月二日训令驻北京公使馆如下：

“兹通知你，国务院认为，修订法规第四一〇六条和第四一〇七条授权公使核准由领事召集、与领事共同审理某些案件的陪审员名单的规定，并未被后来的立法所废止，包括一九〇六年六月三十日设立美国在华法院并规定其管辖权的国会法令在内。

“关于法规中授权公使就适用于领事法庭的程序规则制定规章的规定，兹告知你，国务院明确认为，一九〇六年六月三十日法令第五条应解释为已将修改和补充现行程序规则的权力由公使移转于美国在华法院。

“另通知你，国务院认为，修订法规第四〇八六条赋予公使就救济权利制定规章的权力，并未因设立美国在华法院的法令的规定或其他立法而被撤销或移转。然而，据国务院所得的情况，根据美国在华法院对其本身及领事法庭所享职权加以解释而作出的判例和判决，在华美国公民所享有的救济权利显然已相当充分；又鉴于以往对公使依修订法规第四〇八六条规定就救济权利制定规章的职权一向作狭义解释，看来公使即便还有必要，也已极少有必要行使此项权力。”

三外国商业与外商在华权利

中国的对外贸易，无论海路还是陆路，由来已久；但如前所述，直到一八四二年，才从北京政府取得一项协定，使这种贸易有了明确的基础：规定可以征收的进出口关税，并确定外国商人在准许其贸易的口岸所应享有的法律上或条约上的权利。

注：在此以前，中国曾与俄国订立若干条约，处理边界及陆路贸易问题，但这些协定范围有限，并未试图使商人在中华帝国各口岸取得明确的法律地位。

早在一七九三年，英国即曾派遣马戛尔尼勋爵使团来华，希望尽可能改善两国的通商关系；一八一六年，又为同一目的派遣阿美士德勋爵来华。然而两次使团均未达到目的，阿美士德勋爵甚至连觐见皇帝都未能如愿。直到一八四二年，结束所谓鸦片战争的南京条约，才迫使中国政府第一次明文准许外国人在某些口岸通商，规定此种贸易的条件，并给予英国商人在帝国境内居住的若干权利。这些章程和权利随即适用于其他“有约国”的商人，所谓有约国，即当时或以后与中国有条约关系的国家。

南京条约，一八四二年

这项一八四二年八月二十九日在南京签订的条约，其重要性不仅在于它是一项通商协定，更在于它包含了此后一直作为外国人在华一般权利之特征的若干要素：设立“通商口岸”；在这些口岸划定供居住的“居留地”或“租界”；给予外国人领事裁判权；以及用条约限制中国依照本国财政需要或国内商业政策自行确定关税的自由。因此，对这项条约稍作详细的考察是适当的。

注：铁路及其他让与权的时代，以及势力范围的划定，要到四五十年以后才出现。参阅后文第二十章。

根据南京条约，香港岛割让给英国，广州、厦门、福州、宁波、上海五口正式对外通商。条约规定，商人可以在这些“通商口岸”居住和贸易，并可为此建造住宅和货栈；又约定设置领事官员，作为外国商人与中国官府之间往来交涉的媒介。条约还规定，中国政府应制定并公布一份关税税则，以取代过去对进出口货物所征收的数额不定的税款。关于这最后一项承诺，有一个重要事实值得注意，即双方当时了解，所定关税此后不得超过当时议定的数额。这一原则为后来的条约所沿袭。中国政府当时既未看出这一步的严重性，也未因自己承担这项义务而得到任何真正的对等报偿，实属失策；中国此后便一直无法行使自行决定本国进出口税率的权利。在这一点上，中国在世界大国中是独一无二的。

注：日本曾长期受同样的条约限制，日本转而又将同样的限制加于朝鲜。暹罗至今仍受类似的限制，土耳其在某种程度上亦然。

诚然，西方各国向来有订立特别商约、规范缔约双方贸易的惯例，但这些条约很少（如果有的话）规定对一切进出口货物所能征收的绝对税率。其目的在于就一般的最高和最低税率互相给予某些特权，或规定特定货物进出口的条件。因此，中国自一八四二年以来所受的财政限制，与西方各国之间商约所造成的限制，在两个重要方面有所不同：第一，这些限制规定了一个极低的税率，适用于一切进出口货物；第二，这些限制既已给予所有有约国，中国若不能取得全体有约国的一致同意，就无法摆脱这些限制或减轻其严苛程度，而这种一致同意，中国迄今未能取得。

注：此外还有一份免税货物清单，对单上所列货物不得征收任何关税。

事实上，正如后文将要指出的，近年来中国甚至连她的条约声称准许她征收的百分之五从价税也未能实际征足。

南京条约的下列条款相当重要，值得照录原文：

第二条：大清皇帝陛下允准英国臣民携带家眷及随从人员，寄居广州、厦门、福州府、宁波、上海等城镇，专为通商贸易，不受侵扰或拘制；大英国君主等则派设管事官或领事官，住该五处城镇，作为中国官府与上述商人之间往来交涉的媒介，并督察英国臣民按照下文所定，将中国政府的正当关税及其他规费如数交纳。

第五条：中国政府向来强令在广州贸易的英国商人，只能与经中国政府特许的某些称为“行商”（或“公行”）的中国商人交易；大清皇帝允准，今后在英国商人可以居住的各口岸一律废除此项办法，准其与任何人自由交易。

第十条：大清皇帝陛下允准，在依本约第二条开放以供英国商人前往的各口岸，制定公平划一的进出口关税及其他规费税则，并公开告示颁行，俾众周知；皇帝并承诺，英国货物在上述任一口岸按照日后所定税则交纳规定的关税和规费之后，即可由中国商人运往中华帝国内地任何省份或城市，只须另纳过境税，其数额不得超过该项货物则例价值的百分之若干。

注：《海关中外条约》，第一卷，第三五二页。

由上引各条可以看出，一八四二年的条约本身并未规定中国政府可以征收的关税。这是由中国政府于一八四三年六月二十六日发布的一项“声明”规定的。

一八四三年十月八日与英国签订的一项附约，对外国商人的权利作了进一步的界定。该约较为重要的条款如下：

第四条：广州、福州府、厦门、宁波、上海五口开放之后，英国商人只准在此五口贸易，不得前往其他港口或地方，其他港口或地方的中国人民亦不得与之贸易。

第六条：兹约定，在上述开放五口居住或往来的英国商人及其他人等，不得越出地方官会同英国领事所议定的一定短距离之外，进入周边乡间，且无论以何种借口，均不得为贸易目的前往。

第八条：大清皇帝陛下既已恩准，凡向来在广州贸易的各外国臣民或公民，均得按与英国人相同的条件，前往福州府、厦门、宁波、上海其他四口贸易；兹进一步约定，嗣后皇帝若因任何缘由，愿将额外的特权或豁免给予上述任何外国的臣民或公民，英国臣民亦应一体均沾，享有同样的特权和豁免；但须了解，不得借此理由无端提出要求或请求。

这最后一条当然就是人们熟知的最惠国条款。应当注意的是，这项规定是片面的，也就是说，受益者只有英国，而不是中国。

南京条约使外国贸易在中国取得了明确的法律地位，但绝未终结此前外国商人与中国官府之间的种种冲突。自那时以来，有关外国商业的问题涉及以下几个方面：第一，开辟新的“通商口岸”；第二，修订关税税则；第三，规范货物进口之后，或货物运往口岸准备出口途中，所负担的过境税及其他费用；第四，给予在华商人更多的权利和特权；第五，建立一个有效率的海关行政机构；第六，维持所谓“门户开放”政策，依照这项政策，除后文将要提到的某些例外之外，任何有约国都不得享有中国政府未给予其他有约国人民的商业权利。对这些问题一一分别论述是不可行的，但应当把它们记在心上。

一八五八年天津条约

一八五八年标志着中国与其他列强关系发展的第二个明确阶段。由于列强方面的军事行动以及大量的谈判，这一年中国与英国、美国、法国和俄国分别签订了内容大体相同的条约，即所谓天津条约。这些协定修订了旧有条约，对鸦片贸易订立了新的章程，开放长江准许外国船只航行，增辟了新的通商口岸，以护照制度使内地游历和贸易更有保障，议定了新的关税税则，给予在华基督教传教士更广泛的居住和传教权利，并由中国政府准许有约国的外交代表前来北京并驻扎北京。这最后一项特权，是外国自一八四二年以来一直设法取得的。条约还明文规定：外国外交官员应受到礼遇和尊重，不得强令其行有失体面或带有屈辱性质的礼节，其往来文书不得受干扰，并得与北京的一位朝廷大员直接往来。这些外交权利，是在一八六〇年的条约中才得以实现的；该年的条约结束了因中国政府阻挠在北京互换天津条约批准书而引起的对华战争。

一九〇二年及一九〇三年条约

一九〇二年和一九〇三年，中国与英国、美国和日本合作，又作了一次努力，力求使有关贸易、财政、币制、矿务、股份公司、商标、专利、内河航行、为废除领事裁判权作准备而改革中国司法和法律、传教士地位等许多现存状况，置于较为妥善的基础之上。双方相互承担的义务，载于一九〇二年中英之间所谓的马凯条约，以及一九〇三年中国分别与美国、日本所订的条约。这些条约的许多条款始终未曾生效，一部分是因为未能取得各有约国必要的同意，一部分是因为中国未能实行条约所要求的改革。

注：马凯条约第八条第十四节及第十五节规定如下：

“第十四节：中国政府订立本约的条件是：凡在中国享有最惠国待遇的各国，均须就交纳加税以及本条加于英国政府和英国臣民的其他义务，与英国订立同样的约定。

“英国政府订立本约的条件是：

“第一，凡现在或将来在中国享有最惠国待遇的各国，均须订立同样的约定；

“第二，各国的同意，不得直接或间接以中国给予任何政治上的让与或任何专享的商业让与为条件。

“第十五节：倘享有中国最惠国待遇的各国，至一九〇四年一月一日尚未同意承担英国依本条所承担的义务，则本条各项规定须俟各国均表示接受此项义务之后方能生效。”（此处所谓“各国”，即指全体有约国，不论其是否享有最惠国待遇。）《海关中外条约》，第一卷，第五五四页。马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇二年第七号。

尽管如此，考察这些条约的条款仍然很重要，因为它们非常清楚地显示了将来外国与中国合作、改善中国现有商业、财政和行政状况时可能遵循的途径。

外国商人在华的具体权利

读者当记得，根据南京条约，外国商人得在指定的通商口岸居住和贸易，并得为此建造住宅和货栈。次年的附约则明文宣告，这些商人不得在其他地方贸易或前往其他地方，甚至不得越出口岸以外议定的一定距离。

一八四三年依照南京条约颁布的《五口通商章程》第十三款，又以相当笼统而不甚精确的措辞规定，口岸的外国商人享有领事裁判权。

注：参阅前文第一章“领事裁判权”。

一八五八年的天津条约进一步扩大了外国人在华的权利，规定他们“准听持照前往内地各处游历、通商，执照由领事官发给，由地方官盖印”。

注：在某些通商口岸所设立的所谓“居留地”或“租界”内居住的商人及其他外国人所享有的权利，已在讨论领事裁判权这一总题目时有所论及，并将在论述“居留地”和“租界”的各节中进一步讨论。

一八九五年的马关条约，是甲午战争结束时战胜的日本强加于中国的。根据该约，不仅开放了新的通商口岸，准许轮船在长江上游、吴淞江以及自上海至苏州、杭州的运河航行，搭载客货，而且在华贸易的一般权利也大为扩大。例如，该约除其他条款外，在第六条中宣布：

注：日本人依此所得的权利，因中国与其他各国所订条约中的最惠国条款，立即为其他各国的国民所享有。

日本臣民在中国内地购买货物或土产，或将进口商品运入中国内地，有权暂时租赁货栈，存放所购或所运的货物，无须交纳任何税捐或规费。

日本臣民得在中国一切通商城镇及口岸，自由从事各种制造工业，并得将各种机器运入中国，只须交纳所定的进口税。

日本臣民在中国制造的一切货物，在内地运送、内地税捐、规费及各种征收方面，以及在中国内地的栈存便利方面，均与日本臣民运入中国的货物同等看待，享有同样的优例和豁免。

以上各项让与，如须另订章程规则，应载入本条所规定的通商行船条约之内。

注：《海关中外条约》，第二卷，第五九四页。马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九五年第三号。

依照马关条约中的约定，中国于次年，即一八九六年，与日本签订一项条约，详细规定了日本商人在通商和航行方面的权利。

马关条约在财政方面也很重要。中国承诺向战胜国支付赔款二亿两，后因退还辽东半岛又增加三千万两，因而不得不在一八九六年和一八九八年两次举借英德借款，每次各一千六百万英镑；这两笔借款都必须以盐税和厘金的收入作担保，并由海关总税务司管理。正是在第二笔借款的交涉中，中国不得不作出保证：只要英国对华贸易额超过其他任何国家，总税务司即应由英国人担任。一九〇八年五月，这项保证又得到了确认。

由于辛丑条约规定了巨额赔款，中国不得不进一步抵押其经常正规的收入。为了担保由此承担的利息和分期付款，除已为偿付其他外债作抵押的部分以外，海关税收的余额连同常关税，以及盐税，均被抵押。

注：开放口岸内的常关，由海关管理。

通商口岸

至今仍然如此：货物只能从中国政府为此指定的地方出口，或进口到这些地方。这类地方现在约有七十五处，称为“开放口岸”或“通商口岸”。不过，“通商口岸”一词多少有些使人误解，因为其中有若干口岸是以上谕开放的，出于中国自愿，而非基于条约义务。此外，相当多的所谓“口岸”并不在海滨，甚至不在远洋轮船可以航行的河流上，而是位于中国内地深处。自一九一五年中日条约以来，外国人在整个南满享有许多在中国其他地方只有在通商口岸才能享有的权利。该协定第三条规定：“日本臣民得在南满洲任便居住往来，并经营商工业等一切生意。”这些权利当然已因最惠国条款的作用，为其他一切有约国的国民所享有。

关于通商口岸的意义，马士的下面一段话很能说明问题：

注：马士《中华帝国的贸易与行政》，第二〇八页。

在这些口岸，外国有权设立领事馆，外国商人准许居住和贸易，这些口岸的贸易按照双方以条约议定的税则征收关税和规费。有的口岸设有各国的专管租界，例如天津，界内的市政和警察行政由承租国领事掌管；有的口岸设有居留地，即保留供居住的区域，例如上海，设有市政组织，但颁发地契的国家是中国；还有一些口岸，包括大多数较新开放的口岸，既无租界，也无保留区域，只有少数地方设有中国官府所设立的“公共居留地”。然而，所有通商口岸都有一项共同的权利，即货物只须交纳一次税款，便可免除此后运送时的一切征税。一包在上海这个通商口岸进口的市布，进口商按税则税率交纳一次关税之后，或许一年之后运往汉口这个通商口岸，无须再交税；然后再运往宜昌这个通商口岸，无须再交税；然后再运往享有通商口岸特权的重庆，仍无须再交税；但如果它再往前运五十英里，或者不是分三段走完到重庆的一千四百英里路程，而是运往距上海仅三十英里、并非通商口岸的“内地”某处，这包货物就须负担中国对一切未经特权豁免的货物流动所课征的税捐。一个通商口岸可以离最近的通航水道有若干英里之远，也可以是内地市场中最深处的一个，但在征税和特权方面，这四十个口岸与中国其余一切地方截然有别，后者即使在沿海，也属于“内地”。这就是不断要求开辟新通商口岸的唯一原因，尽管这使中国负担了种种行政和缉私的费用，也使外国负担了执行领事裁判权的费用。

至于中国自开的商埠，应当注意的是，居住其中的商人未必享有他们在其他严格意义上的“通商口岸”依条约所得的全部权利和特权。中国政府确曾试图在这些自开商埠行使征收关税的权利，而所征关税与她依条约义务开放的口岸所不得不征收的关税有所不同。然而，这项权利已被有约国成功地抵制了。

注：参阅顾维钧《外人在华地位》，第二五〇页至第二五二页。

通商口岸的外国“居留地”或“租界”，即划定供外国人居住和营业的区域，其地位和治理方法，另有论述。但这里可以指出，这些自开商埠与设有外国“租界”或“居留地”的通商口岸相区别的主要政治特征，在于市政管理和警察权完全操于中国地方官员之手。

注：参阅刁敏谦前揭书，第九十八页。一九〇二年中英马凯条约第十二节，就长沙、万县、安庆、惠州、江门各口明文规定：“外国人在此等开放口岸居住者，须与华人一律遵守市政及警察章程；非经中国官府允准，不得在此等通商口岸界内自设市政机关及警察。”一九〇三年中日条约第十条重申了这项规定，但仅适用于长沙一口。

停泊口岸

除通商口岸之外，中国还有若干称为“停泊口岸”的地方，外国轮船准许在那里停靠，上下旅客，并在某些限制之下装卸货物。例如，一八七六年与英国签订的烟台条约，指定长江沿岸六处地方，这些地方虽非通商口岸，但“轮船准许停泊，上下客货；惟一律只准用民船起卸，并须遵守现行有关本国贸易的章程”。条约又规定：“土货持有半税单者，准由轮船在此等地点装运，但不准由轮船在此起卸出售。”条约还明文声明：“外国商人不得在所列停泊口岸居住，或开设行栈、货栈。”

通商口岸的界限

关于通商口岸的地域界限，各条约都没有明确规定，因而引起不少争议：外国人自然对这一名词作宽泛的解释，中国人则作狭隘的解释。关于这一点，刁敏谦博士有如下论述：

这里我们看到关于通商口岸适当界限的两种相反的见解。从表面看，外国人的见解似乎确实比较合理。但仔细考察起来，它就显得不那么有说服力了。因为我们在这里又一次面对前已引述的关于国际地役的解释规则。指定某一城市或港口为开放口岸，其目的是保留一个特定区域供外国人居住，外国人得在区域内从事正当贸易，并受其本国领事官员管辖。对于这一区域，领土主权者已将其管制权和管辖权委让出去，因而也放弃了对区域内外国财产征税的权利。但这种放弃减少了他的收入，这种减少就是他国库的损失。如果免征厘金的区域面积扩大，领土主权者的损失也随之增加，因为按照条约税则，他对外国进口货物只能征收百分之五的从价税。如果不想使国库进一步枯竭，这种损失就不能任其增加。因此，确切指明其领土的哪一部分免征厘金，属于领土主权者的特权。免征厘金区域是国际地役的一种，因此，这方面的一切疑义也都必须作有利于让与者的解决。

注：刁敏谦前揭书，第九十七页。

然而，一九〇八年荷兰、英国和美国三国公使致中国官府的一份联合照会宣称：

各国在谈判条约时，有意使“通商口岸”或“对外贸易开放口岸”一词包括一个相当宽广的区域，这一点可以从英国条约英文本使用“城镇”一词、法国条约使用“口岸及城镇”一词得到证明；也可以从关于发给内地游历护照的规则得到证明，按照这些规则，在通商口岸一百里以内游历无须护照。……有约各国在这个问题上的立场是众所周知的。……它们一如既往地主张：通商口岸一词包括城市本身及其水陆通道；并且主张，一个地方无论是依条约对外开放，还是由中国政府自动开放，为求一致起见，都必须适用同一原则。

注：《美国对外关系文件》，一九〇八年，第一四五页。

北京不是通商口岸

北京从未依条约或中国政府的自动行为成为开放口岸。然而，虽无正式的法律依据，但经中国人默许，外国人在首都经营着若干商店，并从事其他贸易。外国人和使馆界在北京的地位，将在第五章讨论。

注：参阅后文第二一九页。

关税税率

南京条约订立时所定的关税税率，进出口均约为值百抽五。一八五八年的天津条约保留了这一税率，但将其改为从量税则，免税货物清单也略有增加。

下一次修订关税，直到一九〇二年才进行（一九〇三年生效）。这一次，进口货物的从量税以一八九七年至一八九九年间的时价为基础，仍然保留值百抽五的比率。

注：一九〇一年辛丑条约第六款规定：“现行进口货物税则，允增至切实值百抽五（即按市价计算），其条件如下文所述。此项税则应于本议定书签字后两个月实行，除签字后十日内已起运的货物外，不得有任何例外。

“凡进口货物按值征收的关税，均应尽可能从速改为从量税。改订办法如下：以一八九七、一八九八、一八九九三年货物卸岸时的平均价值，即市价减去进口税及杂费后的数额，作为估定货价的根据。在修订工作完成之前，关税仍按值征收。”马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇一年第三号。

可以指出，这次修订，与其说是出于列强方面对中国主持公道的愿望，不如说是为了使庚子赔款的偿付获得更好的担保。

还应当指出，一九〇二年的修订只适用于进口货物，不适用于出口货物；而且大多数货物的关税改为从量税，只有较不重要的商品仍保留从价税。

由于物价持续上涨，一九〇二年的这次修订不久又变得对中国不公平。结果，近年来列强准许中国征收的名义上的百分之五，按进出口货物的市价计算，实际上仅略高于百分之三。中国曾设法纠正这种不公平，但徒劳无功；直到一九一七年，中国站在协约国一方加入世界大战之后，才在其他让步之外，取得了将关税提高到切实值百抽五的承诺。

依照这项承诺，一九一八年一月初，在上海召开了由十五个有约国代表组成的修改税则委员会。委员会在确定估算货物市价的基础上遇到很大困难，因为大家认为，当时的市价由于战争而异常膨胀。最后议定，以一九一二年至一九一六年（含首尾两年）上海的平均价格为准。又议定，这样采用的税率至少在战争结束后两年内保持不变，届时再作一次修订。按照一九一八年的时价估算，一九一九年八月生效的新税则所给予中国的切实税率，不过百分之四略多。确定出口税的估价，仍然是一八五八年天津条约所定的估价。

进口免税货物清单

对华各商约都附有税则，力图列举一切可能进口到中国的货物或货物类别，以及对它们所作的估价。未列举的货物，按其以当地货币计算的市价，征收百分之五的从价税。

外国米谷、杂粮和面粉，金银条块及金银币，均宣布免税。条约所附的规则中还列举了其他一些免税货物，但经过换文，这些货物已从必须免税的清单中删除，并声明，对这些货物，大清海关总税务司得依照他在一九〇一年九月七日结束义和团事件的辛丑条约签订之后所发布的训令，酌情处理。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇三年第五号。

禁止进口的军火和食盐

各条约所附海关税则的附属规则规定如下：

“除中国政府订购，或售予经正式授权购买的中国人之外，一切军械、弹药及各种军需品，均禁止进口贸易。在海关取得进口人已获必要授权的证明之前，不发给起货准单。违反本规则者，所涉一切货物均予没收。食盐绝对禁止进口。”

注：最后这一项是因为中国对食盐的生产有严格管制，而食盐销售的税收是中央政府最重要的收入来源之一。

对进出口货物征收的厘金及其他过境税

南京条约订立之时，载有可对进出口货物征收的固定税额的规定。外国人当时无疑以为，这样进入对外贸易的货物，应当免除北京政府所征收或经其默许而征收的一切其他税捐。然而，中国人并不是这样理解的；即使曾经这样理解，也很快就背离了。由于解释上的这种冲突，中国官府与有约各国之间发生了一场争议，至今已持续了四分之三个世纪：中国人力图为对运往通商口岸出口途中的货物以及已经进入中国的进口货物征收各种税捐进行辩护。

这些附加税费中最重要的，是称为“厘金”的过境税。关于这种对在中国境内由一地运往另一地的货物所征之税的起源和性质，马士有如下的叙述：

太平天国叛乱期间，政府的急需迫使当局设计新的税收形式，于是创立了厘金（即“千分之一的捐纳”）。厘金最早见于一八五三年；约在一八六一年，由于积极镇压叛乱需要大大增加开支，厘金便普遍推行于当时在朝廷控制下的各省。按照这项征收最初的原意，只按货值抽取千分之一，对贸易并无重大负担；在上海、天津、汉口等地为维持外国市政机关而以码头捐名义征收的同样数额的税捐，就几乎令人不觉。但实际很快就与原意分道扬镳，官定税率大为提高。这种税在各省的负担也不一致。湖南以其独立自主、不受非常规勒索而自豪，在该省，货物一次交足税则规定的厘金之后，即可在本省境内免于再交，而附加和不规则的勒索也比中国其他地方少；然而湖南是一个例外。广东更能代表全国的一般情形：在这里，从广州到梧州，沿西江约二百英里的距离内，设有六个厘金“关卡”，每一个都是阻碍货运自由流通的关卡，每一个都意味着耽搁、烦扰和付款。在杭州与镇江之间的运河沿线，厘金局卡或征税或稽查，交替设立，平均每隔十英里便有一处；在江苏省长江以南的地区，征税或稽查的局卡超过二百五十处。……要查明人民所交纳的数额，厘金比其他税收更为困难。地丁和漕粮是按照册籍征收的，这些册籍管理极严，二者又都归知县——所谓“父母官”——管辖；然而如前所见，按最低的估计，照常例附加的数额也从百分之百起，直至任何尚可说得过去的数目。盐务是一个历史悠久的机构，然而实收之数为报解之数的三倍，而百姓所付又为实收之数的五倍。

注：马士先生此语，发表于盐税征收交由一位外国人——丁恩爵士——行政指导和监督之前。

厘金是一种新税，自有其管理机构，独立于其他一切征税机关；其征收之权，操于各卡主管官员及其下属之手的程度，远非其他税项所能相比。

注：《中国的贸易与行政》，第一〇三页。

中国学者朱进博士论及厘金时说：

凡大城镇以及水陆商贸干道沿线，都设有厘卡。全国厘金税率并不一律。但一般而言，起运卡征收百分之三，此后每经一处查验卡征收百分之二。在一省之内所征总额或许不超过百分之十，但货物如经数省转运，则可达百分之十五乃至百分之二十。

注：《中国关税问题》，第一〇三页。

朱进博士论及此税的弊害时说：

第一，它没有确定的规则，听凭主管官员任意安排。第二，它一般是在运输途中征收，而不是在消费地征收，因而对商贸构成实际的阻碍。第三，它所课征的，大部分是日常必需品，使贫民负担沉重。第四，征收费用极高。最后，由于主管官员薪俸过低，其中弊窦丛生，贪污盛行。

杰拉尔德·金先生在最近一期《远东评论》上，描述了厘金的课征方式，他说：

注：一九一九年二月号，第七〇页，《中国对进出口货物的课税》。

它并没有什么固定的数额，而是看商人能承受多少。首先是厘金本身，每一卡的税率都不相同，因为根本没有厘金税则。然后是关于运费的争执。然后是查验费。然后是免验的贿赂。然后是为修缮附近某座庙宇的捐款。如此这般，直到商人忍无可忍为止。当然，寻常商人不会费心去弄清这笔账是如何算出来的。他会立即同厘卡的人讲价，定下一笔包干的款项，把他的全部货物都包括在内。上面这些名目繁多的收费，只不过是给一个本来显得大胆而难以令人信服的说法，添上几分逼真的色彩罢了。

厘金对政府并没有多少直接的好处。它通常是包出去征收的，包税人能捞多少就捞多少。即使不包出去，钱是被包税人拿去，还是被政府自己的差役拿去，也没有多大区别，因为后者只需在账簿上漏记或少记，以掩盖他装进自己腰包的数目。那么，商人是在串通舞弊了？当然，他不得不如此。他永远不能揭发，因为即使有一位清廉的巡抚，而且他能够见到巡抚，事情又没有在中途被压下或拖延，接替那被撤职之人的，也不过是换汤不换药。

应当明白，这种对中国境内运输中的货物所课征的烦扰苛重的税捐，是加诸一切货物的，并不专门针对从国外进口的货物或准备出口的货物。但是外国商人设法摆脱这种负担，也是十分自然的事。总的说来，中国与各缔约国之间已经接受并在条约中载明了这样一种折中办法：外国货物只要缴纳一笔合理的定额款项，即可免除其他一切过境税捐。

南京条约规定，已缴纳海关税的货物，可以“由中国商人运往中华帝国内地任何省份或城市，另纳过境税”；次年的一项协定将此税额定为不得超过当时的税率，并宣布当时的税率是适中的。

注：当然，这是在厘金制度发展起来之前；这里所说的税捐，是所谓落地税或落地捐，既是目的地税或消费税、产地税，也是过境税。

到一八五八年天津条约订立之时，厘金已经开始出现，显然必须作出比南京条约那项协定更好的安排。因此，天津条约所附的第七款章程规定，除海关税外，可在口岸或第一处厘卡缴纳一笔定额款项，随即发给一张凭单，持此凭单向其他各处厘卡呈验，即可免纳其他过境税。这一规定既适用于准备出口的土货，也适用于进口并运入内地的洋货。

如此议定的过境税额，定为出口税或进口税的一半。如果货物是免税的，则过境税为值百抽二点五。

这一安排看来虽然简单而令人满意，却并没有终止外国商人与中国当局之间的摩擦。第一，在子口税单制度的执行过程中，中国官员有机会进行阻挠和勒索，而这种情形实际上已被证明无法消除。第二，中国人发现可以征收一些名义上虽非过境税、实际上却具有大体相同负担效果的税捐。关于第一点，我们可以再引用金先生的话：

注：《远东评论》，一九一九年二月号，《中国对进出口货物的课税》。

子口税单当然比什么都没有要好得多。主要的困难在于，为了查明所运货物确属税单所载之货，各关卡的当局必须享有查验之权。这是正当的，因为倘若没有这项权力，不诚实的商人就可以从中渔利。但是查验之权给了他们额外敲诈的机会，因为他们总可以索取一笔免验的“酒钱”：如遭拒绝，便威胁要查验，从而在所经过的每一处关卡造成三四天的耽搁。只有彻底裁撤关卡，这些困难才会消失。……

……如果商人选择不领子口税单而运货，他就必须自己同当局打交道。大的中国商号通常以每月定额付款，或每运一批货付一笔定额的方式来办理。在这种制度下，政府受到双重的欺骗，因为商人缴税的货物少于他实际运送的货物，而官员报解的税款又少于商人实际缴纳的数目。……

……有时厘金官员会与子口税单制度竞争，开出一个恰好比领税单的费用便宜一点的价码，当然还要安排得让商人满意，保证不会有耽搁、争执或企图毁约的事情。这只有在货物运程不远时才办得到，否则货物就要经过另外一些关卡，而那些关卡并不归原先与之讲定价钱的那个人管辖。

子口税单制度还有一个缺陷，即它不能阻止中国人征收其他一些税捐，这些税捐名义上虽非过境税，却对外国的进出口贸易造成沉重的负担。关于这一点，我们可以引用朱博士的论述。他说：

中国方面一向主张：已完关税的货物，如在中国商人手中，仍须缴纳厘金或其他税捐；持有过境税凭单的货物，只能在征收过境税的关卡免纳税捐，一旦运抵进口货所要运往的内地中心，便须缴纳当地可能对其课征的任何税捐。换言之，中国官员把“内地各项税捐”理解为过境税，而且仅仅是过境税。

注：在某些情形下，中国当局发现无法征收过境税，便开征一种所谓的落地税，其数额与厘金相等，须在缴销子口税单之后缴纳。应当指出，在许多此类事例中，涉及中国地方政府与中央政府之间的冲突。地方政府被剥夺了征收厘金并将其收入用于地方用途的机会，便设法通过开征落地税或消费税来弥补自己，从而取得它们自认为有权取得的收入。

另一方面，英国商人则坚持认为，根据条约，缴纳关税之后，其货物即应免纳一切其他税捐，直到经过关卡时，才需要或者缴纳过境税，或者出示海关凭单，证明已缴纳折合半税。他们还进一步主张，进口货物既已缴纳关税和过境税，合计百分之七点五，此后即应免纳任何税捐。

注：朱进，《中国关税问题》，第一〇七页。

一八七六年，烟台条约再次试图把这个问题置于较为令人满意的基础之上，但仍未成功。

一八九六年，中日条约用以下文字处理了这个问题；当然，给予日本人的权利立即也为其他缔约国的国民所享有。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九六年第四号。

第十款：凡日本臣民运入中国或从日本运入中国的一切货物，照章纳税之后，按照现行章程由一通商口岸运往另一通商口岸时，无论货物的所有人或持有人属何国籍，也无论运载货物的车船属何国籍，均应全免一切税项、征课、关税、厘金、捐费及任何性质、任何种类的勒索。

第十一款：任何日本臣民欲将照章进口的货物运往内地市场者，得自行选择缴纳一笔折合过境税，以免除一切过境税；应税货物按进口税的一半缴纳，免税货物按货值的百分之二点五缴纳；缴纳之后，即发给凭单，凭此单该货物即免纳其他一切内地税捐。本款不适用于进口的鸦片，彼此言明。

第十二款：凡日本臣民在中国通商口岸以外之地购买、准备运往外国的一切中国货物和土产，如缴纳按前款所定税率计算的折合过境税（以出口税代替进口税），即应在中国各口免纳一切税项、征课、关税、厘金、捐费及任何性质、任何种类的勒索，只有出口时的出口税除外；但此项货物和土产须自缴纳过境税之日起十二个月内实际运往外国。凡日本臣民在中国通商口岸购买、并未禁止出口外国的一切中国货物和土产，应免纳一切内地税项、征课、关税、厘金、捐费及任何性质、任何种类的勒索，只有出口时的出口税除外；日本臣民在中国任何地方购买的一切货物，为运往外国起见，也可以按照现行章程规则，由一通商口岸运往另一通商口岸。

第十三款对于进口中国的外国货物的复出口作了规定。

注：一八五八年中法天津条约第四十款载有下述规定，从字面上看，它对外国货物免受中国课税的保护，似乎比任何其他条约规定都更为充分。其文如下：“凡本约内未经明言允许之义务，不得加诸法国领事或领事代理人，亦不得加诸其本国人民。”不过，自一九〇二年和一九〇三年的通商条约订立以来，这些通商条约被视为界定了中国在对外贸易方面所承担义务的范围，列强现在已不再援引这一规定。

对于不熟悉中国情况、也不了解中国当局对整个问题所持态度的人来说，似乎像上面所引这样全面而明确的文字，理应已使进出口货物免除一切负担，只有明文规定的除外。但事实上，争执一直持续到今天，原因在于中国人试图以间接的方法去做那些不许他们直接去做的事。货物既已折纳过境税，便不再被征收名义上的过境税了，但是却存在着各种各样具有消费税、执照费等性质的税捐，而其负担最终都落在进口货物或待出口货物上。这就是外国商人的不满之处。中国当局方面则声称，子口税单制度被严重滥用：外国人把自己的名义出卖给不诚实的中国人，从而为那些与外国人毫无利害关系的货物领取子口税单。据称，这样一来，不但国家税收受到欺骗，诚实的中国商人在市场上也处于不利地位。

还可以指出，中国人一向主张，并且按照这一主张行事：进口货物一旦运出通商口岸内划定供外国人居住和贸易的有限区域，中国便有权对其征收厘金，或以子口税单的形式征收与之相当的税款。对于这种条约权利的解释，列强一直尽其所能予以抵制。

落地税与消费税

中国人一向主张，子口税单只能使货物在运抵目的地之前免纳厘金，一旦运抵该地，货物便失去了一切外国货物的性质，因此，此后的任何转运都不受条约免税规定的约束。

此外，中国人还征收所谓的“船捐”，这实际上相当于，而且其用意也正在于，对船只运往口岸以供出口或从口岸运出的进口货物课税。对于这些税捐，各缔约国一直极力抵制，但并不总是成功。

不过，争论最为激烈的，还是关于某些称为落地捐或落地税的消费税或目的地税。中国有几个省份曾试图对外国进口货物征收这种税。在浙江、安徽和江苏，这些税捐专门对运入内地的外国货物征收，其数额则以已通过购领子口税单而折纳的厘金为计算基础。对此，列强提出了反对。例如，北京的美国公使馆就此事致函驻上海总领事（一九一五年三月二十二日），声明这些税捐违反条约规定，理由是：第一，它们确立了一种专门适用于持有子口税单的外国货物的课税形式，从而对此类货物构成歧视；第二，它们实际上等于那些在缴纳过境税之后即已明言放弃的税捐。

美国公使馆在一九一五年七月十五日致中国政府的一份照会中声明：

美国政府从未承认，对已缴纳进口税和子口税、依照条约有权免纳“其他一切税捐”的货物征收落地税是正当的。征收这种落地税，如果说还有什么理由可以辩护的话，也只能依据这样一种理论：持子口税单的货物，在条约保护之下完成其运输之后，便融入本国的商贸之中，与土货已无从区别。而专门对外国货物特别征收落地税，是与这一理论不相符合的。

中国对提单等单据征收的印花税

一九一三年十月，中国政府开征印花税，自一九一四年三月一日起施行，课及提单、轮船公司收据、收货人收据以及其他与进出口有关的单据。由于有人提出疑问：如此核准征收的税捐，是否实际上构成对这些单据所涉进出口货物的课税，从而违反中国与列强所订的条约；美国政府表示了这样的看法：此税不一定非作这种解释不可；换言之，这项新税并不违反条约中关于货物应免纳其他一切内地税捐的规定，也不违反关于已缴过境税的出口货物，除出口税外，应免纳一切内地税项、进口税、厘金、捐费及任何性质、任何种类的勒索的规定。然而，一九一四年二月二十八日，其他各缔约国驻北京代表向中国政府递交了一份外交照会，声明列强不能同意对其本国国民适用印花税。美国的论点是，这些税捐是可以允许的，因为条约对中国征税权的限制是具体列举的，而不是普遍的或绝对的。然而，只要其他列强拒绝服从这些税捐，美国就难以坚持要求本国国民缴纳。尽管如此，中国政府仍坚持其征收此税的权利，而且事实上在许多情况下已经征收。

一九〇二年中英马凯条约

关于对外贸易，以及对进口货物和准备出口的本国货物征收厘金和其他内地税捐给对外贸易造成的阻碍，一九〇二年中英马凯条约第八款特别值得注意。该款提出了一项方案，一九〇三年的中日条约和中美条约大体上接受了这一方案；根据这一方案，中国得以将进口税增至总共值百抽十二点五，将出口税增至值百抽七点五，作为交换，中国应完全废除对进出口货物征收的厘金。但是条约明文规定，这一安排须经其他一切有权享受最惠国待遇的国家同意，方能生效；而除日本和美国以外，这种同意从未得到过。

注：日本和美国在其一九〇三年的条约中，附以同样的但书，给予了这种同意。

马凯条约第八款的前言如下：

中国政府承认，在货物的产地、运输途中和目的地征收厘金及其他税捐的制度，妨碍商品的自由流通，损害商贸的利益，兹承允完全废除此等筹款办法，但以第八节所载的限制为限〔即对于非进口的、或并非准备运往外国的货物〕。

英国政府则允准，作为回报，对英国臣民进口的外国货物，在当时施行的税则税率之外征收一项加税；对准备运往外国或沿海岸运销的中国土货，在出口税之外征收一项加税。

彼此明白议定：厘卡以及其他对运输途中货物课税的关卡一经裁撤，此后不得以任何形式、借任何口实企图予以恢复；对外国进口货物所征的加税，无论如何不得超过按照中国与列强于一九〇一年九月七日所签订的最后议定书可征进口税的一倍半；进口税和加税一经缴纳，外国进口货物，无论在中国人手中或在非中国臣民手中，无论是否原包，均应完全免除其他一切课税、查验或留难；对运往外国的土货所能征收的课税总额，无论在何种情况下，均不得超过值百抽七点五。

注：也就是说，在一九〇一年最后议定书所允许的百分之五之外，再加征其一倍半的加税，就可使进口税总额达到值百抽十二点五。马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇一年第三号。

结语

关于外国商人在华所享有的权利，我们不再进一步叙述其历史沿革或具体细节，而以引自两部权威著作的两段话来结束本节，这两段话以概括的语言说明了目前的情况。

朱进博士在其新近出版的专著《中国关税问题》中，将这些权利概括如下：

注：同前引书，第十六页。

他们可以经由任何一个通商口岸，将外国货物运入中国，将中国土产运出中国，只需缴纳关税；其税额，就进口货而言，相当于一八九七、一八九八、一八九九三年平均价格的百分之五，就出口货而言，相当于一八六〇年价格的百分之五。外国人还可以将外国货物运往内地任何地方，或从内地任何地方运出土产，只需另缴半税，即过境税。他们也可以将中国土产由一口岸运往另一口岸，装船时缴纳全额出口税，卸货时缴纳半税。在他们居住的通商口岸，他们免纳一切税捐；在一九〇三年以前，他们甚至可以将个人和家庭所需的任何物品免税运入。

对他们来说，最重要的是这样一个事实：自一八九五年马关条约以来，他们获得了在通商口岸制造任何种类货物的权利，只需服从与中国本国制造品生产者相同的条件。他们在任何地方都不受中国的管辖，而归本国领事管辖。但是他们的货物只能按照中国海关的规章移动，船只也必须按照港口规则和中国理船厅的指示停泊。

马士先生写道：

他（商人）享有租赁或建造自己房屋的特权，唯一的条件是这些房屋必须位于某一通商口岸……而且通常是在这些口岸的一个划定区域之内。……

（对其货物的）课税，严格限于一种财政性（而非保护性）税则所规定的税率，其基础是统一的百分之五的税额，而这一税则是他据以居住和经商的那项条约的组成部分。至于那种沉重压在须缴厘金的中国商人身上的内地税捐，他的货物也可以通过缴纳名义上不超过值百抽二点五的“过境税”而得到豁免。

任何中国当局都无权向外国人的房产索取任何市政税捐；在“划定供外国人居住和贸易的区域”之内，所征收的一切税捐都专用于该划定区域的利益。外国居民同样不必负担捐输报效，不必向公共慈善事业和爱国基金捐款，也不会被劝诱去购买官衔和封号，而这一切，中国商人都是不能免的。

中国官员不得对外国人征收人头税，也不得行使驱逐出境之权，而这在过去是有过的。

外国商人现在只对他本人的刑事罪行负责；对于被指控的罪行，他按照本国法律的规定受审。

在民事案件中，他依照本国商法的要求承担责任；在控告中国人的诉讼中，他得到本国官方代表——领事——的出面协助。

最后，至少在十个通商口岸中，外国商人得以集体组成他们自己的市政机构，只受领事的监督，自行征税并管理税款，自行修筑道路，自行掌管其警察和卫生事务。

还可以举出其他一些，但仅这些就已构成一份可观的特权清单，为外国人所享有，而为中国人所不得享有。

注：《中国的贸易与行政》，第一九〇页。

海关行政

注：本节对海关的叙述，依据的是马士在其《中国的贸易与行政》中、朱进在其《中国关税问题》中以及杰拉尔德·金先生在《远东评论》一九一九年二月号第六十七页以下那篇出色的文章中所作的记述。

“海关”一词已成为官方和一般通用的名称，用以把对外国进出口货物征收的关税，同对纯粹国内贸易征收的常关税区别开来。不过，下文即将看到，这些常关目前在一定程度上已与海关即洋关合并管理。

前已指出，一八四二年南京条约使外国进出口货物应纳的关税有了相当确定的基础。如此议定的关税，其课征和收取当然仍掌握在中国地方官员手中。

注：一八四二年南京条约规定，英国向中国索取赔款二千一百万两，以关税作为支付的担保。为了确保这一协定得到履行，英国政府在条约所开放的五个口岸派驻官员，征收英国商人所缴纳的关税，其他国家的政府不久也仿效这种做法。不过，这种做法不久即被放弃。

然而，由于这些官员的无能，尤其是由于他们的贪赃枉法，产生了许多弊端。走私大规模地进行，中国官员与商人之间就应缴税额私相授受的交易成了常事。最后，一八五三年，太平军占领上海，上海的整个征税制度随之瓦解。

在由此造成的海关官员缺位的情况下，外国商人彼此约定，向各自的领事申报货物，并将百分之五的关税缴付给领事，或出具保证缴付的保结，所缴款项则向中国政府交代。

然而，这个办法实行得不很令人满意，因为它给领事们增加了相当大量的额外工作；结果，一八五四年，上海的地方官员即上海道台，与英、法、美三国领事订立了一项协定，根据这项协定，上海海关的全部管理事务，交由三名外国人办理，这三人由道台任命，称为海关税务监督。

根据这项安排首批任命的，是威妥玛上尉（英国人）、卡尔先生（美国人）和阿瑟·史密斯先生（法国人）。一年以后，威妥玛辞职，由李泰国先生继任；一八五九年，李泰国获得总税务司的头衔，并由中国政府授予他管理灯塔和浮标系统之权。

注：根据《通商章程》第十款，议定由一名英国臣民担任总税务司这一职务。李泰国先生仍然是英国领事部门的一员。这些通商章程是由天津条约所授权的一八五八年税则委员会拟定的。第十款全文如下：

“按照条约，中国政府有权选择它认为最适于保护其由英国贸易所得税收的办法，兹议定在各口岸实行统一的制度。”

“因此，中国政府所派总理外国通商事务的大臣，将不时亲自或派员巡视各口岸。该大臣得自行选择，不受任何英国当局的建议或提名的约束，任用他认为合适的任何英国臣民，协助其办理关税征收、查缉走私、划定口界或执行理船厅职务，以及设置灯塔、浮标、望楼等事宜，这些设施的维持费用由船钞项下开支。”

一八六三年，李泰国先生因一件与海关无关的事同中国政府发生争执，被该政府解职，由赫德先生接替其职位；赫德一直任职至一九〇八年。

注：赫德先生实际上自一八六一年起即已主持其事，因为李泰国先生当时已请病假回英国。

此后，安格联先生一直担任总税务司。一九〇八年五月，中国外务部在答复英国公使的一封信函时保证：只要英国在华贸易仍占优势，总税务司一职即由英国臣民担任。

就本书的目的而言，没有必要追述赫德爵士所建立的这套行政制度的发展过程，只需叙述其目前的组织和运作方式就够了。

注：他于一八八二年被英国政府封为爵士，后来又被封为从男爵。赫德爵士于一九一一年在英国去世。

这一制度现在适用于中国所有通商口岸对外国进出口货物征收关税的事务，而且，下文将要说明，它还包括对部分“常关”的管辖。一八九六年至一九一一年期间，中国邮政也曾归它管辖。

必须记住的基本事实是：海关虽然由一位外国人掌管，而此人又拥有几乎是专断的行政权力，但它仍然是中国政府的一个部门。中国政府从未试图干预海关的人事任命，也从未试图对其行政方针发号施令。但是在形式上，总税务司所发布的命令都是遵照中国政府的指令而发的；而且一切收入通常都直接交由中国政府为此指定的银行保管，并不经过总税务司之手，甚至也不经过各通商口岸主管海关的税务司之手。这些税务司只是接收证明进口商或出口商已将应缴款项缴入指定收款银行的凭证。如此收取的款项，构成一笔用于偿付中国若干外债的抵押基金，因此，只有在这些债务偿清之后，中国政府才能动用关税收入。

由于一九一一年革命所带来的混乱，为了更加安全起见，关税收入都存入外国银行，非经总税务司或其代表签字，不得提取。不过，一九一四年与中国政府订立了一项办法，规定关税收入应存入中国银行的某一分行；中国银行实质上是一个中国政府的机构。

注：关于一九一一年至一九一四年革命期间关税收入如何处理、对外债务如何偿付，可参阅马士在其《中华帝国对外关系史》第三卷第四〇一页所刊载的安格联备忘录，其中有出色的叙述。

海关现行组织

关于这一制度目前的组织，我们最好是引用金先生最近在《远东评论》上发表的文章：

总税务司是中国政府的代表，海关其余人员都由中国政府雇用。他的意志就是法律，他的决定不容申诉。他的属员分为三个部门：征税部门、海务部门和工务部门。只有第一个部门处理关税事务；后两个部门之所以存在，是由于第一个部门在特殊条件下执行其职能。

注：一度还有一个教育部门，一九〇二年并入京师大学堂。不过，它与海关只有很少的关联。“它的经费由海关拨给，北京同文馆出缺的教席由总税务司提名，而且总税务司常常从海关‘借调’人员去临时任教；但同文馆多年来是由德高望重的教育家兼汉学家丁韪良博士建立和主持的。广州同文馆至今仍存，规模很小，直接归税务司管辖，税务司在这方面的地位略似广州将军的同僚，其教职人员由总税务司任命。”马士，《中国的贸易与行政》，第三八四页。

征税部门雇用外国人约一千名，包括日本人在内，中国人将近五千名。

海务部门约有外国人一百名，中国人一千二百名；工务部门有外国人十四名，中国人十五名。

在征税部门任职的外国人分为两类，即内班和外班。内班可以说是行政和簿记方面，外班则担任查验工作。税务司、副税务司和帮办组成外籍内班，各级验船员、估价员、验货员和钤子手则组成外籍外班。这部分人员从一切与中国有条约关系的国家中招募，各国所占名额大致与其所涉及的贸易利益相当。有些贸易量小的重要国家坚持要求比其贸易所需稍多的名额。

内班人员，就欧洲国家而言，或是通过伦敦的海关办事处招募，或是直接提名；外班人员则在当地招收。国籍如此众多，不可能有任何固定的资格标准。升迁和税务司人选的问题，完全由总税务司一人决定。他决定各口岸的人员配置，对于一个在如此广阔的纬度范围内运作的机构的成员来说，这是一件要紧的事，因为北方各口岸一般被认为在气候上优于南方。在某些贸易上已告失败、却又必须保持开放的通商口岸任职，就意味着要有好几年远离欧洲社会，远离生活上的种种便利。

……征税部门的华籍人员经由竞争考试录用，可被派往中国任何口岸任职。所有这些中国人都必须会说英语。

关于退休的安排很少。薪俸较高的内班人员每七年可领取一年的额外薪俸，称为退休津贴，用意是存起来以备退休之用；薪俸较低的外班人员每十年才领取一年的薪俸，华籍人员则每十二年才领取一次。内班人员在最初服务满六年之后，可以休假一年，全薪；或者休假两年，第二年无薪；此后每五年可按同样条件休假一次。外班人员则须服务满十年，才给予六个月的假期。回国的旅费不予支付，但本人及其家属返回任所的旅费支付一半。

海关行政有两个特点值得特别一提，一个值得称许，另一个则不足为训。

注：每一通商口岸设税务司一人，主管该处海关，由副税务司一人及四等帮办协助。上述人员均由总税务司委派，委派情形报知中国当局。

总税务司握有绝对的任免之权，使整个体制高度统一，集中于一。这一特点甚为可取，因其有助于提高效率。不足称道的，则是中国人被排斥于这一体制的一切高级职位之外。诚然，受雇的中国人多于外国人，但直到一九〇七年以后，中国人才有可能充任哪怕是正式帮办一职。赫德爵士接管海关之后的最初几年，这种歧视中国人的做法无疑有其必要；但他本可以作出比实际大得多的努力，去培养一批能够胜任海关高级职位的中国职员。海关毕竟不是外国的机构，而是中国人自己政府的一个部门。

青岛海关

关于青岛的海关情形，需要专门说几句。一八九八年三月六日中国将胶州湾地方租与德国的条约规定，海关事宜日后另订协定办理。依照此项谅解，一八九九年四月十七日，德国驻华公使与赫德爵士在北京签订协定，规定青岛海关税务司应为德国籍，其委派须与驻北京德国公使馆商定。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九九年第二号。

青岛海关的洋员亦应为德国籍。由海道运入的货物不征进口税；但一切货物经租借地边界运入中国内地时，应按现行条约征收进口税。同样，中国土货运入租借地以备出口外洋者，应按现行条约缴纳出口税。青岛海关不参与船钞、灯塔费或港口费的征收和管理。关于鸦片、军火和炸药进口及销售的管制，也另订有专门章程。

一九〇五年十二月一日赫德爵士与德国公使所订的另一协定规定：

德国官员划定青岛自由区之后，设于德国租借地内的中国海关，对于运出自由区以外的货物征收一切税项；中国政府每年将所征进口税净额的百分之二十，以胶州海关统计所载数目为准，交付青岛德国官员，作为中国对租借地经费的补助。此项成数暂定五年，于每季终了之后按季交付。此项以百分之二十为补助的办法，如任何一方在任何时候认为需要修改，应于第五年开始以前通知对方，以便留有时间重新考虑。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九九年第二号。截至目前（一九二〇年），此项成数尚未更改。

该协定并规定，下列货物免税进口：

（甲）军队的武装和装备用品，包括军服，如系由陆军或海军当局直接订购，并附有殖民地政府证明书者。

（乙）陆军或海军当局为预备日后需用而订购的物料和给养，如附有殖民地政府证明书者。

（丙）制造、工业及农业所需的机器、设备以及机器零件、器具和工具；又，公共工程及官方工程所需的一切建筑材料、装置及其他物品。……

（丁）仅为寻常修理而往来于自由区内外的物品（车辆之类）；但须向海关人员报明，以便登记其出入。

（戊）一切进口的邮包，寄往德国租借地内供私人使用者，如按照所附报单应征税款不超过一元（价值二十元）。海关得随时查验此类邮包，核对报单。

（己）旅客的随身行李，经申报并无应税货物或违禁品者；海关仅于认为特别必要时方予查验。

之所以列出这份免税清单，是因为自日本占领胶州湾以来，屡有人抱怨免税进口的特权遭到严重滥用。在鸦片和军火运入中国一事上，情形尤其如此。

关于日本接管德国在山东的租借地和势力范围以后的山东局势，本书后文将论及此后青岛的海关情形。这里只须指出，除了日本人若干违反协定和条约的行为之外，主要的争议在于：对日本人所占地区内海关官员的委派，中国海关应有多大的控制权。早在一九一四年十二月，日本人便坚持应由他们控制这些委派，想委派谁就委派谁，不问被委派者从前是否在海关任过职。

其他列强，特别是英国，对日本的这一主张施加了外交压力。结果，双方于一九一五年八月六日达成协定：原由德国人担任的职位改由日本人充任；日本占领以来所征收的关税，扣除百分之二十之后，应像从前德国人那样，移交中国海关。

注：参见本书后文第二三五页。关于日本最初提出的要求，亨培克评论如下：“日本人主张，唯一令人满意的解决办法，是由日本政府委派日本籍税务司一人及全套日本职员。要理解此事的意义，必须记住：中国的关税收入已抵押作为偿付庚子赔款之用，而庚子赔款是欠列强的债务；胶州湾虽为德国占领，却一直是中国领土；该处的关税收入，扣除百分之二十充地方之用以后，是解入中国国库的；中国海关的人员是在国际范围内招募的；海关的职位，历来是经由正规的入职和升迁程序而取得的。因此，日本的要求意味着以下两种情形之一：或是在中国领土上另立一个日本海关制度，把青岛的收入从中国的收入中划出，这就既侵犯了中国的主权，又损害了列强的财政权利；或是为日本臣民的利益而破坏中国海关的规章和制度，不经总税务司授权，径行委派日本人，使其位居早已在海关任职、享有优先升迁权利的其他外国人之上。”见亨培克《远东近代政治》，第三九三页。

大连海关的管理

依照中日两国政府于一九〇七年五月三十日所订的协定，关于在大连设立海关，议定了下列章程：

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇七年第六号。

税务司，即该关的主管，应为日本人；其继任人选，由总税务司与驻北京日本公使馆商定。大连关的职员，照例亦应为日本籍；但遇有职位突然出缺，或为应付临时需要，得暂派他国人员充任。拟更换税务司时，总税务司应通知租借地的都督。该关与日本官员或日本商人之间的一切往来文件，均用日文；但居住大连的他国商人，得用英文或中文行文。由海道运入大连的货物不征进口税；但一切货物经日本租借地边界运入中国内地时，应缴纳正税。由内地运至大连以备出口的货物，应缴纳正项出口税；但是：

“在日本租借地内出产的土产，以及用该地出产或由海道运入该地的原料所制成的货物，不纳出口税。在日本租借地内以由中国内地运来之原料制成的物品，其应纳税额，与目前德国胶州湾租借地内同样情形之物品所纳者相同。”

“由中国通商口岸运至大连的中国货物或土产，在日本租借地内不纳税；但此项中国货物或土产如经日本边界运入中国内地，则应按现行条约纳税。”

“由大连装运出口并已照纳出口税的中国货物，应发给收据；此项货物运至中国通商口岸起岸时，凭该收据按现行条约缴纳复进口税。”

“日本货物及其他非中国货物，由中国通商口岸运往大连时，其在该口岸已纳的进口税，应按照条约规定发给存票退还。此项货物运入大连后，只要不经日本边界运入中国内地，即不纳税；由大连复运往中国以外他处时，不纳出口税。”

“中国货物或土产，由中国通商口岸运至大连，再由大连转运往中国以外他处者，如能出具文件证明已在原来的通商口岸缴纳出口税，则此次不再纳出口税。”

大连海关不参与船钞、灯塔费或港口费的征收和管理。

大体说来，大连海关应适用中国各通商口岸现行的海关税则。该关专管发给运入中国内地之货物以及由内地运至大连之货物的子口税单；“并且，凡在各通商口岸属于所谓海关道台的一切职权、权利或资格，该关亦一概兼掌。”子口税单按进口税或出口税的一半征收。“商人违犯海关章程、有舞弊或违章情事时所应遵行的程序，日后另以协定规定；但原则上议定，一切司法程序均归日本法庭办理。”

在决定上述事项的同时，还订立了另一项协定，涉及由大连至内地各处的内港行轮事宜，章程的执行交由该海关负责。大体上，该协定规定适用一八九八年七月及九月的章程和一九〇三年十月的续订章程，另外也订有若干特别规则：鸦片和违禁品不得运进运出；大连的日本当局应协助查禁走私，尤其是鸦片走私；大连与内地各口岸之间递送中国封发邮件，一律免费。

注：此项海关协定及内港行轮协定的约文，见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇七年第六号；又见《海关条约汇编》第二卷，第七四〇至七四三页。

安东与牛庄

安东的海关税务司是日本人。牛庄的税务司目前是英国人；日本人多年来一直设法使该关改由日本人担任税务司，理由是该口岸的贸易以日本为主。海关并无一般规则，规定在某一口岸贸易居首位的国家，应由其本国人在该口岸担任税务司；事实上，不采用这种规则是有充分理由的。至于就大连和青岛所作的安排，也不能恰当地援为先例，因为这两个口岸都位于租借地之内。

朝鲜与满洲贸易的特别安排

日本与中国之间订有一项特别安排，据此，经由铁路取道安东，从朝鲜或经朝鲜运入满洲的货物，以及从满洲运往朝鲜或经朝鲜运出的货物，得享受减低关税的待遇。应税货物由铁路运出满洲、运往该处以外各地者，只按三分之二的税率征税。这些货物的“子口”税为关税的一半，即正常税率三分之二的一半。由满洲运来、在新义州就地销售的货物，或在两年之内由铁路运往该处以外的货物，须按全额税率纳税，但可退还三分之一。

注：根据此项协定发布、日期为一九一三年五月二十九日的布告，见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九一三年第七号。

俄国边境贸易

一八八一年中俄圣彼得堡条约所附的某些章程规定，两国边界百里（三十三英里）以内不征关税。这一免税地带于一九一二年废止，自一九一三年一月一日起生效。依照两国议定、日期为一九〇七年七月八日的章程，中国应在边界设立税关，但对于由铁路运往这一原有地带以内各站的货物，不征关税；又规定划定若干区域，由铁路运入该区域的货物，只须缴纳中国正项进口税的三分之二。例如在哈尔滨，三分之二纳税区域包括距车站十里半径以内的各处；在其他指定车站，半径为五里；中东铁路所有较小的车站，半径为三里。货物运出这些区域以外，须缴纳全税。又规定，这虽是中俄之间的特别安排，但不仅俄国货物，凡经由中东铁路运入中国的一切外国货物，都应享受同样的待遇。

俄国方面，则同意对由中国经其边界输入的货物减税三分之一。

依照一八九六年九月八日公布的中俄铁路贸易章程第十条，铁路运输的货物，应比正项关税少纳三分之一。稍后，一九〇七年七月八日及一九〇八年五月三十日，又议定满洲里和绥芬河两处征税时，亦同样减免。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九六年第五号。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇七年第十号及附注。

与缅甸及印度支那的边境贸易

一八八七年修订的中法商务专条第三款规定，为尽速发展中国与东京之间的商务，一八八六年四月二十三日条约第六款和第七款所订的进出口税则，应暂行修改：凡外国货物经边界进入中国云南、广东、广西三省（两广）者，比照正项税则减纳十分之三；由中国经边界运出的货物，比照正项税率减纳十分之四。此后又议定，不按一九〇三年修订税则所定的税率，而按一八五八年的税率办理。这项协定至今仍然有效。

注：《海关条约汇编》第一卷，第九二七页。

注：一九〇三年所定税率，见马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇三年第五号所附税则。

依照一八九四年滇缅商务章程第九条的规定，由缅甸经边界输入中国的货物，比照正项税则减纳十分之三；由云南输往缅甸的货物，减纳十分之四。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九四年第一号。

中国希望废除边境贸易特别章程

据中国政府估计，由于前述各节所说给予边境贸易的特别税率，中国每年损失约八十万两。一九一八年全面修订海关估价时，中国曾向出席上海会议的各国力陈，应废除这些边境贸易的特别规定，改按正项税率征税。为支持这一要求，中国提出如下理由：这些特别税率原是为了培植边境贸易而给予的，这一目的既已达到，特别待遇便不再有充分的依据。中国并提请注意：一八八一年与俄国所订的伊犁条约第十六条明文规定，陆路贸易发达之后，关税应按值百抽五的正项标准订定；该条约第十五条又规定，陆路通商章程以十年为期，期满之后得经双方同意予以修改。日本人要求在安东减税，其根据是对俄诸条约；因此，如果对俄国的让与被废除，继续给予日本边境贸易让与的根据也就随之消失。至于与缅甸的边境贸易，中国则主张：英国在一九〇二年的马凯条约中已经同意，滇缅边界的税项应与有关陆路贸易的一般章程相一致；因此，与英国有关的边境贸易，其关税税率如随其他边境税率一并提高，英国不能正当地提出异议。

注：事实上，滇缅之间的这项贸易数额甚小。

至于安南边境贸易，依照中法关于安南的协定第七款，法国已同意接受与西南边境同其他国家贸易所定的相同边境办法。

注：《海关条约汇编》第一卷，第九一八页。

此外，安南边境的税项原是以中国对俄国边境贸易所作的让与为依据的；因此，如果那些让与被放弃，安南边境贸易的依据也就不复存在。最后，关于取消对俄国的边境贸易让与，不妨引用一八六九年最初的中俄陆路通商章程的原文。该章程第五款规定：

俄商运俄国货物至天津，应纳进口正税，按照各国税则三分减一，在天津交纳。其留在张家口之货物，应在该处按照各国通行税则交纳进口税。

注：《海关条约汇编》第一卷，第一五五页。

显然，这一规定原意只在很有限的范围内适用，目的仅仅在于鼓励一种商品贸易，这些商品在当时必须用骆驼或驴子长途驮运，才能到天津市场出售。

注：可以指出的是，一九一八年修订海关估价时，俄国公使甚至反对按比例提高边境税则，并在接受修订时就此点作了保留。

海关章程的执行

关于对外国人执行海关章程，有一个困难：在科处罚金方面，中国人不得不求助于外国领事；而如前所述，领事的权力只及于犯法者本人，因此他们在罚金科处之后强制征收罚金的权力，是远远不够的。结果，几乎在一切案件中，都只能对违章的船只或其货物进行追究。对于在沿海擅自贸易的船只，可以禁止其今后再从事该项贸易，不过这种处罚从未实行过；对于虚假的“报单”，货物可以没收。另外再对有关商人科处罚金，在法律上虽属可能，但由于上述种种原因，很少有人尝试。

此事［指未能科处罚金］一部分是由于条约给予外国商人的保护相当广泛，一部分是由于没有一个有管辖权的法庭可以审理税收案件：中国的属地法院被排除在外，领事必然是其本国人的辩护者，而海关税务司又是案件的一方当事人。

注：马士《中国的贸易与行政》，第三七九页。

海关与进口商之间如因货物的价值或类别发生争议，该案交由一个公断委员会处理，其组成如下：海关官员一人；由进口商所属领事选定的商人一人；由领袖领事选定、国籍与进口商不同的商人一人。委员会多数作出的最后裁断，对双方均有拘束力；其决定须于交付公断之日起十五日内宣布。……

遇有海关当局没收货物和科处罚金的案件，另有税务司与进口商所属领事会同审查的专门规则。外国商人的船只或货物被扣留待没收时，海关监督通知有关各方，各方得经由领事要求公开审查。经领事请求，海关监督即开庭审查并了结该案，领事到场。领事与海关监督同意没收时，商人不得上诉；领事如与海关监督意见不合，该案即提交北京的上级当局，一方为该国公使，一方为中国外交机关。

外国商人被控的行为如应处以罚金，由海关税务司向领事馆提出控告，领事即开庭审查并了结该案，税务司到场。税务司如与领事意见不合，该案即提交北京的上级当局。

注：朱进《中国关税问题》，第一七六页。一八六八年议定的海关当局没收及罚金案件会同审查章程，见赫斯莱特《中外条约集》第二卷，第六五五页。

常关

与前文所讨论的海关不同，另有自古以来即存在于中国的常关，或称“正关”。常关一向由北京中央政府控制，其收入至少在理论上是解入中央国库的。

常关现分为三类：一、内地常关；二、距通商口岸五十里（约合十六英里）以外各处的沿海常关；三、位于通商口岸五十里以内、自一九〇一年起归海关管理的沿海常关。

注：辛丑条约在列举指定作为偿付赔款担保的中国收入时，包括“各通商口岸之常关，均归新关管理，所征之款”。

一九〇二年中英马凯条约第八款第十节及第十一节规定：“各省督抚应各自遴选海关洋员一人或数人，会商海关总税务司，派往各省，办理常关、销场税及土药税事务。此项人员应切实稽查上述各项事务的办理情形；如经其报告有任何舞弊、非法勒索、阻滞货物运行或其他可诉情事，该督抚应立即设法予以制止。”

“遇有控告本款所述非法行为的案件，应由中国政府品级相当的官员一人，会同英国官员一人及海关官员一人，各具相当资格，从速查明；如经多数查案官员认定控告属实并确有损失，应立即由附加税款项中，经由最近通商口岸的海关，照数赔偿。各省大吏应负责使犯有非法行为的官员受到严惩，并予撤职。如控告查无实据，控告人应负担查案费用。”一九〇三年中美条约中也有类似的规定。

关于常关，金先生在前文我们曾引用过的那篇文章中这样说：

注：《远东评论》，一九一九年二月，第七二页。

这些常关是中国旧制度的遗存。对于洋船所载的货物，旧制度已为海关所取代；常关又经管由未开口岸至未开口岸的民船货物。依照一九〇一年的辛丑条约，通商口岸五十里半径以内的常关归海关税务司管辖。执行这一规定时遇到了较多的困难，因为联军一旦撤走，中国人那种耐心而始终如一的阻挠政策便大行其道。常关并无统一的税则，各组各有不同的税则，在许多情况下，每组中的每一个关卡都有其自己的税则。这些税则通常以明代的税则为基础，所管的是一种早已不再为税项所困扰的贸易。与中国一切规章制度的情形一样，令人反感的不是规章本身，而是例外，而例外占了大多数。每个买办都能举出这些关卡所征收的种种古怪的额外费用，以及对某些种类的货物、或对属于某些行帮的民船所载货物所作的例外处理，等等。

海关已将其管辖下各常关的税则列成表册，并提高了办事效率。本国人所有的民船，其一切运输都必须经过常关；缴纳常关税费并不能使其免于再受征税，这只是第一步。此后，它们还须缴纳所经路线上现行的一切厘金和其他捐费。常关不像厘金那样扰民，但总的说来管理不善；而且，如同一切纯由中国人经管的事情一样，勒索和延误的怨言甚多。常关的整个政策现在已经过时。在没有别的关卡经管来自外国的货物以前，中国对运往其市场销售的货物征税是正当的；但现在既有一个设备完善的机构经管外国的进出口货物，对本国的口岸间贸易征税，显然有违中国自身的利益。废除常关，今日虽不可行，但将有益于公众。

通过常关的贸易额以及常关的收入，都无法估计。常关不公布统计数字，而且如前所述，也没有税则或成套的章程。数字想必很大，但无从估计从事这项贸易的民船数目、所载货物的价值或种类，以及所缴税款的数额。常关的运作完全独立于海关之外。

中国邮政

中国邮政是根据一八九六年三月二十日的上谕创办的，至一九一一年为止，一直由海关指挥和管理；邮政的发展，赫德爵士功劳甚大。一九一一年，邮政与海关分离，改归邮传部管辖。一九一四年三月一日，中国宣布加入万国邮政联盟。不过，在此以前的一段时间里，中国即已与该联盟有业务上的往来，遵守其各项要求，实际上享有会员的利益。

注：关于中国邮政制度的发展，见马士《中华帝国对外关系史》第三卷第三章。关于中国加入万国邮政联盟的往来文件及交涉，又见马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇六年第三号及其附注。

一八九八年四月九日中法两国关于由东京至云南府的铁路及租借广州湾的换文中，载有一项规定：中国政府同意，将来设立确定的邮政制度、以一名高级官员为首时，对于所委派外国官员的人选，将考虑法国政府的推荐。

就目前而言，中国的邮政事业是政府大可引以为荣的一项事业。一般说来，邮政运作颇有效率，财务上也相当成功，尽管中国不得不默许境内设有六十多处外国邮局，包括英国、法国、日本、德国（至一九一七年止）、俄国和美国的邮局。

注：美国只有一处这样的邮局，设在上海。

列强在中国领土上设立邮局，在条约上或法律上是否有明确的权利，是很可怀疑的。关于这一点，可以引用一九〇二年四月二十日美国驻北京公使致其本国政府的一封信：

注：《美国对外关系文件》，一九〇二年，第二二五页。

我已尽我所能对这一问题作了调查。依我判断，除上海以外，外国邮局在中国并无必要，因为海关所办的中国邮政各处都在提供相当令人满意的服务，并正迅速而有效地扩展，深入内地。

外国邮局的设立主要是出于政治原因：或是着眼于将来对中华帝国的图谋，以加强自己的立足点，或是出于对他国立足点的嫉妒。这些邮局并非经中国同意而设立，而是不顾中国的反对而设立的。它们不会有利可图。它们的设立严重干扰和妨碍了中国邮政的发展，是对中国主权的干涉，也与我国对中华帝国众所周知的政策不相符合。我找不出美国设立此类邮局的任何充分理由。

在外国邮路汇集的上海，外国邮局很重要，尤其是在接收和发送寄回本国的邮件方面，特别是因为中国并非万国邮政联盟的成员（自一九一四年三月一日起，中国已成为成员）。中国了解这一情况，愿意、实际上也希望这些邮局留在上海。

中国邮政总办在一九一五年三月十八日致万国邮政联盟的一件公文中，提出下列论点，以说明各缔约国继续在中国维持本国邮局的做法不当。该公文在援引万国邮政公约及其施行细则的有关规定之后，接着说：“中国依据万国邮政公约所载明的原则，并与各国国际法学家在这一点上的意见相一致，认为中国既已加入联盟，联盟其他国家在中国领土上所设的邮局即已不再具有合法存在的地位。由于上述种种困难，以及当前战争事态所引起的困难，中国为了不妨碍其邮件的传递，在与他国往来方面，虽不得不暂时继续借助于在其领土上设立的某些外国邮局作为中介，或接受这种中介，但中国必须声明：这种做法丝毫不意味着中国承认这些邮局为合法；并且，无论是已经或今后可能与这些邮局或其所属邮政机关就此交换的书面文件，都不能在这方面造成任何地位。在中国领土上营业的外国邮局，大多数对于它们彼此之间或与其各自所属国家之间互寄的邮件，维持低于罗马公约第五条所定的邮资，中国对此提出抗议。……

“中国既已自去年九月一日起加入关于交换包裹邮件的罗马公约，必须声明：以上关于因情势所迫而暂时继续借助于在其领土上设立的外国邮局作为中介的各点，同样适用于包裹邮件业务。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》（第一九〇六年第三号附注）列有一份清单，并附有各项邮政协定的约文；由于中国加入一九〇六年五月二十六日的万国邮政公约及包裹邮件公约，这些协定似已作废。

中国所援引的万国邮政公约条文如下：

订立本公约的各国，以及日后可能加入本公约的各国，以万国邮政联盟的名义，组成一个单一的邮政区域，以便其邮局相互交换邮件。

中国政府认为，依据这一规定，万国邮政联盟是由各加入国的整体所组成，而不是由一国之内的各邮政机关所组成。

迄今为止，中国方面的这一抗议尚未产生任何结果。

四内河航行

在世界上大多数发达国家，内河航行权都分别保留给本国公民或臣民。然而在中国，自一八五八年向英国商人开放长江的条约起，通过一系列条约，几乎所有内河水道都已开放给外国人从事贸易航行。

一八九八年内港行轮章程

一八九八年七月二十八日，税务司颁行修订章程，对有关内港轮船航行的规则作了修改和增订。其中较为重要的规定如下：

“内河”一语，经宣布，其含义与烟台条约中所称“内地”各处的含义相同。

注：“税则所附通商章程第七款中关于洋货运入内地及内地购买土货一节所用‘内地’二字，凡沿海、沿江未开通商之处，与内地各处一律适用；中国政府有权设法防范该处弊端。”见烟台条约第三端第四节。章程中将此引作第四款，系属错误。

上述水域宣布向所有专门在通商口岸登记从事此项贸易的轮船开放，无论华轮洋轮；但此等轮船须以内河贸易为限，不得驶往中国境外各处。此等登记轮船可在口岸水域以内自由往来，无须向海关官员报告其行动，但离开口岸和返回口岸时须行报告。未经登记的船只，一概不准驶入内地。

依本章程在任何通商口岸装上登记轮船、运往内地的应税货物，须向海关申报，并于出口时缴纳海关认定应征的税项。自内地运至通商口岸的应税货物，亦由该口岸海关照此办理。至于外商所有船只应缴的税项，应按条约税则办理。

在内地起卸或装载的货物，应在起卸或装载地点，按当地章程缴纳应缴的税项和厘金。

在内地所犯案件，无论系违反税收法规，抑或涉及人身财产，均由该地方官按照处理本国人犯案的办法办理；但如所涉船只为外国人所有，或涉案华人系受雇于该外国船只的华人，地方官应知照最近的税务司，由税务司转知领事，领事可派员观审。如该外国人声明其外国人身份，应按照条约中拿获无护照外国人的办法处理，经由附近口岸的税务司解交该管领事。

此等轮船如经过应停泊的内地关卡或厘卡而不停泊，或船上乘客、船员等在内地滋事，该船可按照关卡章程处以罚款或惩处，海关并可吊销该船船牌，不准其再行驶往内地贸易。

凡涉及外国人所有船只的案件，有关商人可选择将全案及罚款问题提交会讯公堂，按照一八六八年关于罚款及入官案件的章程办理。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第十七号。

一八九八年九月颁布的补充章程宣布如下：

注：同上，第一八九八年第十七号。

所有驶往内地的轮船，应每四个月在其登记口岸按条约税则所定税率缴纳船钞一次。

轮船只准在通常公认为华船贸易处所的地点起卸货物。

通商口岸的海关当局须就在其监管下装运的货物出具详列货物的凭单，此项凭单作为沿途各关卡征税的依据；船只除有走私嫌疑外，不得扣留严查。

各省当局应在每一通商口岸委派负责官员一名，代本省征收进出内地货物的规定税项。凡船只装货运往某一目的地，其沿途经过各关卡应缴的一切税费，均由该员一次总收。凭此项缴款收据，所载货物即免于再行征税或留难查验。

一八九八年长江章程

一八九八年八月，税务司颁行专门适用于长江贸易的章程。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第十八号。

有约各国的商船获准在若干指定的通商口岸贸易，并在若干列举的非通商口岸按照专门章程起卸和装载货物。在江上其他地点装卸货物，一概禁止。但章程规定，乘客及其行李可在任何一处正式客站上下；惟行李中不得夹带应税物品，违者没收。

在江上贸易的商船分为三类：第一类为驶往镇江以上的海船；第二类为定期往来于各沿江口岸至上海之间及各沿江口岸之间的江轮；第三类为小船，即老闸船、民船等。此等船只应按照条约规定、所到口岸的章程以及长江章程中下文所载的专门规定办理。

一九〇二年规则的修订

一九〇二年中英条约（马凯条约）第十款规定，内港行轮章程应予修改和增订，此项修改增订之文作为附件丙附于该约之后。依照这些新章程，英国轮船船主（因而其他外国轮船船主亦然）有权在水道沿岸租赁栈房和码头，租期不得超过二十五年，期满可按双方议定的条件续租。但此等码头的建造位置不得阻塞内河水道或妨碍航行，并须取得最近的税务司的核准，而税务司不得无故拒不核准。

外国商人就此等栈房和码头所缴纳的捐税，与拥有同类产业的中国业主一律。

租赁的栈房只准雇用华人居住，但外国商人可随时前往照料其事务。中国官府对受外国人雇用的华人的管辖权，不得有任何减损或干预。

章程宣布，轮船对因损坏河岸或岸上工程而给沿岸业主造成的任何损失，或因此等损坏而引起的损失，均负赔偿责任。如认为有必要禁止外国小轮使用浅窄水道，以免损伤河岸，此项禁令即属正当，但须同样适用于中国小轮。

章程中并宣布：

“英国政府希望中国内港开放轮船航行，其主要目的在于为华洋货物的迅速运输提供便利；故英国政府承允：凡现在或将来在中国内港行驶的英国轮船，如船主愿意转归中国公司、改挂中国旗，英国政府不加阻碍。如有依照中国法律注册的中国公司成立，在中国内港行驶轮船，则英国臣民持有该公司股份一事，并不使该公司轮船有权悬挂英国旗。”

登记轮船及其拖带的船只，不准装运违禁品。

登记轮船可在一口岸水域以内行驶，或由一通商口岸驶往另一个或几个通商口岸，或由一个或几个通商口岸驶往内地各处，再由该处驶回原口岸。该轮船在向海关妥为报告后，可在航程中经过的任何公认贸易处所上下乘客或起卸货物；但除经中国政府同意外，不得专在内地各处之间往来行驶。

任何货船和客船均可由轮船拖带。被拖带船只的舵工和水手应为华人。所有船只，无论何人所有，均须登记后方可驶往内地。

注：一九〇三年中日条约第八款亦规定修订内港行轮章程，其修订之文与英约所附者实际相同，载于该日约附件一和附件二。

外国军舰在内河

关于有约各国的军舰是否有权驶赴中国内地口岸，中国当局与有约各国之间曾发生若干意见分歧。列强坚持享有此项权利，但为支持其主张，不得不对其所能援引的唯一一项条约规定作极为宽泛的解释。这项规定见于一八五八年中英条约第五十二款，其文如下：

“英国兵船别无他意，或因捕盗驶入中国，无论何口，一切买取食物、甜水，修理船只，地方官妥为照料。船上水师各官与中国官员平行相待。”

一九〇三年，美国炮舰维拉洛博斯号被派往长江上游若干地点，当地道台对此提出抗议，美国当局即援引了这一条约规定。其后往来的函件送达华盛顿，国务卿致函海军部长称：

本部倾向于认为，伊文思海军少将（时任亚洲舰队司令）主张我国炮舰可驶赴中国内地口岸，包括非通商口岸在内，这是正确的。即使条约并未给予我国此项权利，既然其他列强的同类船只经常如此行事，伊文思海军少将行使此项权利也无疑是正当的。……但本部认为，一八五八年英国对华条约第五十二款——该款在一八六九年奥匈帝国条约第三十四款中亦有重述——已为他的做法提供了充分的依据。

注：《美国对外关系文件》，一九〇三年，第八十五至九十页。

外国对中国港口的测量

一八九〇年，发生了外国军舰是否有权不经中国当局事先同意，即在中国未开放口岸进行测量和测深的问题。外国方面坚持享有此项权利，其依据是一八五八年中美条约第九款的规定，该款称：

嗣后大合众国如有兵船，为巡查贸易、保护本国商船，或为推广学问，巡历沿海及通商各口，驶至中国任何口岸，该船主与地方大宪，如有必要，应以平等礼节相互往来，以表两国友好之谊；该船等在采买食物及其他物品、修理船只时，均应由中国政府给予一切适当的便利。……又，美国兵船应追捕海盗，如经拿获，即交付审判惩办。

一八九〇年八月四日，美国公使致函总理衙门，申述如下理由：中国海岸如无海图，对航行极为危险；中国当局既未测绘海图，也未设置浮标或建造灯塔；船只遇有意外或恶劣天气，有权驶入中国港口避险，或追捕海盗；而这些港口若未经测量并设置浮标和灯塔，船只即无从行使上述权利；因此，外国科学人员行使权利，继续完成中国各港口的水道测量，中国官员不应提出异议。

注：《美国对外关系文件》，一八九〇年，第一百九十四页。

五专利权、商标与版权

条约规定

专利权、商标与版权在中国所受的保护并不充分。中国并无有效的法律规范此类事项，因此列强力求通过条约规定，至少为其本国人民取得一定程度的保护。其中较为重要的条约规定列举如下。一九〇二年中英《马凯条约》第七款规定：

英国国家既于中国商标有保护之法，防英国人民违犯迹近假冒之弊，中国国家亦允保护英国商标，防中国人民违犯迹近假冒之弊。

中国国家并允由南北洋大臣在各自辖境内设立牌号注册局所，归中国海关管理，外国商标可在该处交纳合宜之费，注册存案。

一九〇三年中日条约第五款规定：

中国国家允定一章程并切实施行，以防中国人民冒用日本臣民已注册之商标。

中国国家亦允定一章程，以保护日本臣民以中国文字著作、专为中国人民之用而编纂之书籍、小册、地图及海图已注册之版权。

又经议定，中国国家应设立注册局所，凡外国商标及版权请求中国国家保护者，应按照中国国家日后为保护商标及版权而订立之章程规定，在该局所注册。

又言明，中国之商标及版权，凡按照日本之规定及章程妥为注册者，在日本亦将受到同样保护，以防侵犯。

凡日本或中国臣民为任何有害中国治安之出版物之著作人、所有人或售卖人者，本款不得援为保护，使其免受依法惩办。

一九〇三年中美条约第九、第十、第十一各款规定如下：

第九款：美国国家允许他国人民在美国境内专用任何合法商标，以该国允许以条约或协约给予美国人民同等保护为条件。

是以中国国家为使本国人民在美国境内得享此等保护，今允：凡美国人民、商号或公司，其在美国有权专用之任何合法商标，或已采用并使用、或拟于注册之后即行采用并使用、以供在中华帝国境内专用之商标，中国国家均当在中华帝国境内充分保护其专用之权。为此，中国国家允由该管官员出示晓谕，具有法律效力，禁止一切中国人民对于美国人民所有之商标有所侵犯、仿造、迹近仿造或明知而冒售仿造之货，惟此项商标须经美国该管官员在中国国家为此所设之局所注册，交纳合宜之费，并经中国官员切实查验，且遵照合理之章程办理。

注：美国与其他列强订有大量协定，相互保护彼此人民在中国之商标。各协定及其日期如下：英国，一九〇五年六月二十八日；法国，一九〇五年十月六日；荷兰，一九〇五年十月二十三日；比利时，一九〇五年十一月二十七日；德国，一九〇五年十二月六日；意大利，一九〇五年十二月十八日；俄国，一九〇六年六月二十八日；丹麦，一九〇七年六月十二日；瑞典，一九一七年三月七日；日本，一九〇八年五月十九日。上述协定，除与日本所订之条约外，均以“换文”形式订立。

第十款：美国国家允许中国人民将其创造之物在美国注册发给专利，以保护其使用及所有之权。中国国家今允将来设立专利局。此局设立并定有关于创造之专律以后，凡美国人民在美国所得之一切专利，其物品在中国可以合法售卖、且不侵犯中国人民先前之创造者，于交纳所定之费后，即照发给中国人民专利之同样办法，发给执照保护，以若干年为期。

第十一款：美国国家允许凡给予美国人民以与其本国人民同等之版权利益之外国，其人民均得享受美国版权律例之利益。

是以中国国家为使本国人民在美国得享此等利益，今允：凡美国人民为专备中国人民使用及教育而编纂之书籍、地图、印件或镌件之著作人、绘图人或所有人，或将任何书籍译成中文者，中国国家当照保护商标之同样办法、按同样条件，充分保护其在中华帝国境内印刷及售卖此项书籍、地图、印件、镌件或译本之专利，以自注册之日起十年为限。除上开书籍、地图等不得照原样翻印外，其他书籍均不得享受本款所定版权之利益。又言明，中国人民可随意将美国人民所著之任何书籍或所编之地图，自行翻译成中文，刊印售卖。凡美国人民或中国人民为任何有害中国治安之出版物之著作人、所有人或售卖人者，本款不得援为保护，使其免受依法惩办。

版权

经验证明，中美条约中有关版权之一款措辞欠妥，对于在华之美国著作人或出版商所能提供的保护甚少。一九一一年三月，美国出版商吉恩公司在上海会审公廨提起诉讼，请求禁止上海商务印书馆出版发售教科书《迈尔通史》，此案即暴露了上述缺陷。此案中上海该商号之“盗印”行为十分明显，但同时亦查明，涉案之书既非该美国商号原以中文刊行之书的翻印本，亦非“专备中国人民使用及教育”而编纂之书，法院因此判定，本案不属于中美条约条款所涵盖之范围。

在某些情形下，中国各省当局曾颁布命令，在其辖境内禁止翻印及发售外国已有版权之书籍，而不问其原书是否专为中国人民使用及教育而编纂；但凡有此等举措，均属恩惠性质，而非出于义务。

专利

由上引各条约规定可知，中国已允诺设立专利局，并发给具有法律效力、足以保护外国专利权之执照。然而中国至今未履行此项允诺，其原因在相当程度上是：中国历次拟订之章程，未能获得全体有约国的一致认可。

专利章程迟迟未能颁布，另一原因在于中国政府认为，最好先拟订一套使列强满意的商标章程，然后再以此为基础，进而详订保护专利之规则。而如下文所述，由于中国拟订之商标章程难以取得列强认可，其颁布亦一再延搁。

注：《美国对外关系文件》，一九〇六年，第一部分，第二百六十页。

如下文即将指出的，中国已在天津、上海开设临时局所，办理商标“注册”。其后渐成惯例，专利亦在这两处局所注册。严格说来，此种注册并无法律意义，但一旦专利局开办，有关创造提请承认之时，此种注册对于权利主张之先后，可能具有一定的证明力，并且无疑具有一定的道义上的效力。

商标

中国为履行其条约规定，于一九〇四年颁布了一套详尽的商标章程。

注：章程全文见《美国对外关系文件》，一九〇六年，第一部分，第二百三十七页。

该章程获得美国政府认可，但遭到其他若干列强反对，结果施行一段时间后即被撤回。一九〇六年，中国政府另行拟订一份章程草案，然而该草案几乎毫不理会列强此前表达的意愿，因此列强反对将其付诸施行。其结果是，直至本书写作之时（一九二〇年），出自中央政府、从而在全国具有约束力的商标章程，始终未曾颁布。不过，一九〇七年上海道台曾发布一道告示，在其辖境内具有约束力，意在就若干特定商品保护外国商标免受侵犯，这些商品是英美烟草公司制造的纸烟，以及由伯基尔父子洋行代理的肥皂。稍后，经美国驻上海总领事请求，道台又就在中国市场上商标遭人假冒的美国货物另发告示一道。

注：《美国对外关系文件》，一九〇七年，第一部分，第二百六十二页。道台在该告示中引述了美国总领事田夏礼先生致其函中的如下一段：

“据本国商人报称，近来有不法华人仿造美国各种著名牌号之货物，如煤油、肥皂、鹰牌炼乳、火炉、袜子等，以图牟利……此事实属不当，若任其延续，将致两友邦之间发生龃龉。”

道台在告示结尾称：“除已函复上开来函，并饬令所属各官禁止此类仿造外，合行出示晓谕各色人等知悉：嗣后不准任何人仿造美孚石油公司已注册之牌号，倘经查出，定将冒牌之人惩办罚款。”

有人指出，告示中如此特别提及美孚石油公司的商标，大大削弱了禁令的普遍效力。但美国总领事认为，既然道台已“饬令所属各官禁止此类仿造”，则该禁令可以而且应当解释为涵盖一切美国商标。

美国政府的主张是，每经请求，中国方面即有义务发布此类告示；因此，凡专利或商标在当地注册之后，公使馆或领事馆即请求发布保护告示。

如前所述，中国虽无中央政府颁布的一般性商标章程，但北京当局已饬令天津、上海两地税务司开设临时局所，办理外国商标注册，其后渐成惯例，专利亦在该处注册。然而各方均承认，此种注册并不给予商标真正的法律保护。不过，它确能证明该商标在特定市场上使用之先后；而这一点关系重大，因为中国法律承认商品发售时所用之“字号”或招牌、标签为一种财产权，应受法律保护。

注：天津与上海办理商标注册的手续不尽相同。在上海，商标由领事或官员径行送交海关存案，无须正式申请，交纳关平银五两。在天津，则须由申请人或其授权代理人以中英文填写专用表格，正式申请注册，并须提交商标样本六份；如该商标已在他处注册，须提交外国注册簿摘录之核证副本；另交纳关平银五两。

凡士林案

关于在华美国商标之保护，一九一五年美国公司切斯伯勒制造公司在上海会审公廨提起的一宗诉讼，引出了一个极有意味的管辖权问题。该公司控告一家中国商号以“凡士林”商标发售日本产品，请求救济；该商标为该美国公司所有，且已在中国正式注册。

此案即将开庭审理之际，日本驻上海总领事请求准许日本陪审官与美国和中国官员一同出庭会审；并请求：凡涉及日本货物的案件，即使其所用商标系仿冒美国商标，只要已由东京当局发给注册证书，会审公廨即不得再作任何处理，自认受害的当事人应向日本的注册机关申诉。日本总领事后来撤回了由其陪审官参与判决的请求，但仍请求准许其陪审官到庭旁听。对于后一项请求，各方并无异议，因为凡声称某国人民的利益即使非直接、亦间接牵涉于会审公廨的诉讼之中，准许该国陪审官到庭旁听，乃是通例。但是，日本总领事主张，凡控告中国人以日本厂商在东京向本国政府注册的商标发售日本制造货物的案件，中国的会审公廨均无管辖权，而且不论该商标是否显系仿冒美国商标，对于这一主张，各方强烈反对。

根据一九〇八年五月十九日日美两国所订条约，“缔约此方之臣民或人民，对于缔约彼方之臣民或人民在中国任何地方侵犯其在彼方该管官署所获之专利或所注册之图样或商标者，应享有与在彼方领土内同等之保护”。但在切斯伯勒案中，该美国公司并未在日本注册其商标。因此，问题归结为：日本厂商已在日本注册商标这一事实，能否使在中国的中国被告免受美国原告在中国法院提起的诉讼，而该诉讼所控告的，是被告侵犯了中国法律及条约保障美国原告享有的权利？

一九一五年二月十七日，日本驻上海总领事在致美国驻上海总领事的正式公函中宣称：

本总领事接奉本国政府训令，其大意如下：

本案（凡士林案）表面上虽似涉及美国人与中国人，实则不过是两国人民各自所有的相同商标之间的争执。上述美国人的商标既未在日本注册，本案即不属于日美两国关于相互保护专利、商标等项条约的范围。况且，依照一九〇四年中日两国所订通商行船续约第五款，中国负有保护我国已注册商标之义务。因此，倘若会审公廨仅以某项商品带有松本所有之商标为由，禁止中国人发售该商品，即构成违约。

对于日本政府的这一主张，美国政府提出强烈抗议，指出日方所要求者，实际上是将日本国内章程的效力扩展至中国领土，其结果将使或可能使美国人丧失在中国法院对中国人民主张一九〇三年中美条约所保障之权利的权利。换言之，这就等于把一个中国法律上的问题，交由日本国内的法庭来裁断。

美国驻北京公使致美国驻上海总领事的公函中称：

本公使馆认为，在中国之任何商标所有权问题，乃是关于在中国贸易中使用及采用之先后的事实问题；此类案件的主要事实，应依照为在本国确立及保护此等权利而必须向之申诉的管辖机关所适用之法律制度与机构加以认定。

该公函又提请注意前文所引一九〇三年条约第九款，并称依照该款规定，切斯伯勒公司显然有权使其商标受到保护。公函接着说：“本公使馆认为，中国当局保护凡士林商标、使之不受其本国人民侵犯的责任，乃是中国对美国所负的条约义务；本公使馆不能理解，第三方凭何理由主张干预此项义务的履行。”

日本政府为支持其立场，曾援引一九〇三年中日条约第五款，该款规定：

中国国家允定一章程并切实施行，以防中国人民冒用日本臣民已注册之商标。

对于依据此项规定提出的论点，美国公使在上述公函中答复如下：

然而，只有假定“日本臣民已注册之商标”一语系指在日本注册而非在中国注册，此项规定才能支持他（日本总领事）的主张。但从同款第四段的相互性措辞来看，该段规定日本政府保护“按照日本法律及章程之规定妥为注册”之商标，由此可以推知，上述假定并非该规定的真正含义。然而，即使日本条约的措辞并未如此明显地以在中国注册作为保护日本商标（与美国商标一样）的先决条件，我也无法接受以下假定：在日本注册，这一既不需要中国人或美国人同意、甚至无须他们知悉的单方面国内行为，竟能取消美国人在中国所享有、并受中美条约保护的权利，或者能使此类案件中受保护的权利须经日本的司法程序裁断。……日本政府在本案中所持立场的根本错误，似乎在于它假定在日本注册商标不仅构成在日本国内法院及领事裁判权法院进行司法程序的根据，而且为其本国人民创设了一种抽象的、绝对的财产权，即使在中国的管辖之下，亦可不顾中国法律的要求而强制执行。本公使馆认为，此项主张倘获承认，则日本臣民只要认为方便，即可在本国注册而采用任何美国商标，其在中国使用该商标之主张，将可能受日本法律及管辖的支配；这将使美国工业产权在中国现有的唯一保护实际上归于无效。

结果，经过相当时日的延搁，会审公廨作出判决，美方主张大体上得到支持。

在这一重要案件中，美国政府主张之正确，是无可否认的。当然，假如涉案货物所用商标已由该日本厂商在中国注册，此案便会呈现不同的面貌。那时就会产生这样一个问题：在中国的两项注册，即美国的与日本的，究竟哪一项应当获得承认和保护。

与凡士林案相类似的，还有一案，涉及中国商人发售的一种德国制造品，该货仿冒在中国市场上使用在先的美国鹰牌炼乳。此案中有人提议，将此事交由有关各方驻北京公使馆处理。美国政府拒不同意，并声称：“我国政府的看法是，在中国对美国商标给予司法保护，使其不受中国商贩侵犯或经营侵权货物，乃是中国政府所承担的绝对的条约义务，不容置疑，亦不容受中国行政当局否决；第三国的领事或外交代表，不能因侵权行为源出其本国而对此具有诉讼资格……因此总领事馆应尽一切正当努力，促使会审公廨对此案作出判决。”

注：美国驻北京公使一九一五年六月十六日致美国驻上海总领事函。

领事法庭中的商标

在华有约各国大多已相互保证，在各自的领事法庭中，对于已在他国正式注册的商标，将给予充分保护，使其不受本国人民仿冒或不当使用。

注：《美国对外关系文件》，一九〇五年，第一百六十九页以下。参见前文第一百七十一页注一。

应当注意的是，专利或商标的所有人如未在某一外国注册其专利或商标，则对该国人民的侵权行为即无从追诉，因为领事法庭对被告适用的是被告本国的法律。

注：关于此事以及在华经营商业的一般事项的建议，参见美国商务部国内外商务局一九一九年发行的小册子《在华经营商业》（杂项丛刊第七十号）。

在华外国公司

中国法律规定了在中国组设商业公司的办法，但外国人很少利用这一权利，其原因在于：外国人若向本国政府领取执照，则其公司作为该国的法人，在中国享有领事裁判权上的特权，也就是说，只能在该国领事法庭被诉。香港有其自己的公司法，在华营业的公司大多依该法组设。

注：关于英国政府一九一五年十一月三十日颁布的《中国（公司）枢密院令》，该令规范香港公司执照的发给，尤其是其中涉及外国利益的问题，其全文见《中国年鉴》，一九一九年，第六百四十七页至第六百五十一页。一九一九年修订章程，见下文。

中国公司法除矿业企业外，对外国人并无歧视。矿业企业则规定，所投资本须有一半出自中国。

外国公司在内地置产及在通商口岸以外经营商业方面，当然不享有多于“自然人”的权利。

拟在中国营业的美国公司，宜向就近的美国领事登记。准予登记的条件是：申请人须向领事证明，并使领事满意，该公司确有相当的美国资本利益在内；该公司在中国设有一名美籍职员或代理人；如系合伙商号，则在中国有一名美籍合伙人或代理人代表该商号，以便送达司法文书。申请人还须提交经过认证的公司章程副本一份，以及一份宣誓书，载明各职员、董事及股东的姓名、国籍、住所及其各自所占利益的多寡。如系合伙商号，则须提交合伙契约，以及载明各合伙人姓名、国籍、住所及资本利益的宣誓书。此项登记宜每年重新办理。登记这一事实，并不构成该公司为美国注册公司的确证，也不意味着该企业必然有权获得美国政府的外交保护或干预。

美国领事已奉美国公使馆训令，凡看不出确有相当的美国资本利益在内，或看不出该公司有美籍职员居住在中国者，一概拒绝登记。

在中国营业的美国注册公司，通常将其公司章程送交美国公使馆存档。美国公司通常依照美国某一州的法律领取执照。不过，美国在华法院曾判定，此类公司亦可依照一九〇三年三月二日国会法案的规定组设，该法案修正阿拉斯加领地民法典，其中规定了公司组设的办法。

注：雷文等诉麦克雷案，见《密勒氏评论报》，一九二〇年一月三十一日。

对于持有美国执照、在中国营业、但实际上代表外国资本或商业利益的商业公司，美国政府将给予何种法律上及外交上的保护，关于这一问题，最好的办法或许是摘录美国国务卿于一九一〇年四月十五日致美国驻北京公使馆、转发在华各美国领事馆的训令中的以下几段。

注：《美国对外关系文件》，一九一〇年，第一百九十七页。

关于股东主要为外国人的美国公司在中国应享何种地位的问题，似乎包含两个不同的因素：

（甲）此类公司可能享有的、获得本国政府外交保护或干预的权利。

（乙）此类公司在美国驻华领事法庭及美国在华法院进行诉讼时，可能享有的美国公民地位的权利。

关于第一点，美国国务卿说，任何公民都没有可在法院强制执行的、获得本国政府保护或干预的绝对的固有权利；因此，对于美国公司在外国的地位以及美国政府为其出面干预的问题，国务院可以制定其认为适当的规则和章程。不过，在制定此类规则时，也许会发现，对于一切依照美国法律组设的公司，不论其股东或多数股东是否为美国公民，均在中国予以充分承认和保护，是有利于美国的。

关于第二点，从法律上说，一切持有美国执照的公司似乎都是美国公民，因而只能在美国驻华法院被诉，而不问其股东属何国籍。这一论断同样适用于依照菲律宾群岛或美国其他海岛属地的法律组设的公司。

该训令接着说，一切美国注册公司虽都有权在美国领事馆登记，但此项登记并不意味着美国政府在任何情形下都会给予外交保护或干预。这一点须斟酌一切有关情况，就每一案件，依政策及权利加以决定。

中国公司中的外国股东

一九〇四年中国关于公司的法律规定：“如外国人附股于华人所设之公司，必须允愿遵守中国商律及该公司章程。”

一九一四年中国矿业条例第四条规定：

“凡与中华民国有约之外国人民，愿遵守本条例及其他关系法律者，得与中华民国人民合股取得矿业权；但外国人所占股份，不得逾全股之半数。”

美国政府在实践上一向不愿对投资于中国公司股份的本国人民给予特别保护，即使他们拥有此类公司的多数股份，而且看来中国方面有官方行为歧视有关公司，亦是如此。不过，在任何情形下，美国人实际的或既得的财产权都将受到保护。

应当指出，上述两项中国法律，均未经有约各国接受为适用于其本国人民的法律。就公司法而言，这一点无关紧要；但就中国的矿业法而言，却很重要，因为中国已在条约中承允制定适当的法律，规定借助外国资本开发矿业的办法。关于矿业问题，还值得注意的是：外国资本投资于中国的矿业公司或其他公司时，常有的做法是将该公司营业的主要条件订入以农商部为一方当事人的合同之中。这些合同因而可以说构成了该公司的特别执照。

有约各国人民持有中国公司股份的权利，已由一九〇二年中英条约及一九〇三年中日条约加以保障。一九〇六年，中国农工商部推翻两江总督的意见，裁定此项权利既适用于通商口岸以内的中国公司，也适用于通商口岸以外的中国公司。

中国法律承认公司为一个实体，因此，中国公司被诉时，管辖权属于中国法院。中国公司作为原告时，管辖权属于外国领事法庭，但往往适用中国公司法；不过，这并不是说外国法律被完全取代，而是说在某些事项上，存在一种遵守中国法律的默示契约。

一九〇二年中英条约第四款规定如下：

向来华人以资本附入非中国之商业及公司，其权利曾有疑问，现众所周知，此项华人资本附入者为数甚巨，中国今允认所有此项附股，无论已往、现在及将来，均属合法。

又，凡合股公司之各股东，于彼此所负义务一层，务须处于完全平等之地位，此事至关紧要，是以中国并允：凡华人已为或将为任何英国合股公司之股东者，一经入股，即视为已认可该公司之注册章程或公司组织大纲及章程，暨依此所订之规条，均以英国法院之解释为准；如有人为此起诉，中国法院应强令此等华人股东遵守，惟其所负责任，总不得异于或重于该公司英国股东所负之责任。

英国国家亦允：英国人民附股于中国公司者，亦负同样之义务。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇二年第七号。关于由一国发给执照、而相当部分资本利益属于他国公民的公司在国际上的地位，参见博查德《侨民之外交保护》，第二百七十七页至第二百八十二页。

公司之课税

中国政府并不对公司本身课税，但依一九〇三年中美条约第四款，中国保留了对在华营业的外国公司课税的权利。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇三年第五号。该项保留条款规定：“本款所载，并无意妨碍中国征收与本款规定不相抵触之其他各税之固有权利。”

中国对个人及公司均不征收所得税。不过，外国公司如在通商口岸以外设有任何营业处所，则须缴纳一种称为“报效”的捐税或规费。

拟议中的美国法律

目前美国国会有一项法案正在审议之中，该法案授权美国联邦政府向专在美国境外各国、或在美国行使领事裁判权的国家经营任何合法商业的公司发给执照。这项法律虽普遍适用，但其用意特别在于满足在华美国商人及投资者所感到的需要。事实上，该法案是由中国美国商会起草的。

注：系与美国战时贸易局的田夏礼先生合作起草；田夏礼先生曾为美国政府就中国商务状况作过专门调查。

关于这一点，可引安立德《中国商务手册》中的如下一段：

注：该书第二卷。此书系为美国商务部国内外商务局编写，一九二〇年由美国政府印刷局出版。

“根据美国现行法律，并无专为对外贸易而组设公司的机构，为此特定目的而组织的公司，不得不依照（美国）各州的法律组设，而各州的规定互不相同，且往往彼此抵触。引用美国一家发行最广的期刊的评论：‘中国人对于新泽西、特拉华、纽约等州并无特别了解。他们的律师告诉他们，美国与这些公司并无特别关系，它们是各州的产物；某一执照的规定在一个州合法，在另一个州却可能不合法。于是中国人……便转向执照上盖有一个大国国玺的公司。’”

注：如前所述，在华营业的公司很多是依照香港公司条例领取执照的，其中许多公司所投资本主要来自中国人或其他国家的人。安立德所引《纽约商业报》的话说：“事实上，希望招徕中国及其他国家资本的美国人，为了在中国以公司的形式经营商业，不得不借助英国的法律。他们因而使自己服从英国的管辖，并以公司的身份成为英国臣民，受英国法院及领事当局的管辖。而且，他们的商业在其设立的地方，还被列为英国的资产。”

一九一九年关于英国公司法的修订章程

一九一九年十月九日通过的这项新章程规定：

第一条：除居住在本枢密院令施行范围以内的英国臣民外，任何人不得担任中国公司的总董，或担任类似总董的职位，或以其他方式对中国公司的业务行使全面的或实质性的控制。

第二条：如违反本条规定，该公司在违反持续期间，每日应处以五十元以下的罚款；该公司的每一董事及经理，凡明知而授权或允许此项违反者，亦应处以同样罚款。

第三条：不遵守本条规定，得作为法院下令将该公司清盘的理由。

第四条：本条自本令公布后六十日起施行。

《密勒氏评论报》（一九二〇年一月三日）在引述上述条文之后，发表了以下社论评论，值得转录：

众所周知，过去曾有若干公司依照香港条例注册，而其中的英国利益仅属名义，甚至根本没有。这种情形的不便之处时有显现：英国法院对于公司本身虽有管辖权，对于其人员却无管辖权，例如在一些并无英籍董事的案件中即是如此。后来，准许中国公司在本地注册时，又规定董事须以英国人占多数，但这往往丝毫无济于事，因为总可以安插一些挂名董事，他们实际上并无控制权，也没有多少真正的利害关系。现在的立法则确保在英国公司中，真正的英国利益和控制权将居于主导地位。

上海受此法令影响、含有美国利益的主要公司，分属以下几个行业：人寿保险、房地产、旅馆、航运、制造业和木材业。这些公司数目虽不多，在中国的业务却很广泛，有的甚至是在中国业务最广的。除含有美国利益的公司外，受影响的还有数以百计的中国公司，其中包括大百货公司、若干银行及其他行业。从中国公司的角度来看，遵守这项法律比较简单。它们或者向北京农商部重新注册，成为纯粹的中国公司，或者安插一名具有英国国籍的华人担任总董。有数以百计的中国商人因居住香港而成为英国臣民，要找到愿意接受这项法律所创设的新职位的人并不困难。许多方面认为，英国政府在制定这项法令时，所着眼的正是这些中国公司。这些中国商号散布全国各地，如何保护它们，对英国政府来说一直是个难题。近几年来，由于中国政局动荡，情形尤其如此。而且，保护这些商号的行为本身，已使英国政府颇感为难，因为这些商号几乎全是纯粹的中国资本、由中国人经营。目前中国人抵制日货一事，便是一个现成的例子。

中国美国商会及美国在华协会似曾对这些新的英国章程提出抗议，认为其目的在于排斥美国。然而，根据上文所述，《密勒氏评论报》的主笔认为，这种解释是错误的；他认为这项立法有正当而充分的理由，而且英国政府在制定这项立法时，并无特别针对某一国籍的用意。

六外人在华置地

外国人在中国租赁土地或取得土地所有权的权利，在前文论述领事裁判权以及通商贸易权利等较大题目时所引的条约条款中，已顺带有所说明。然而，即使难免有些重复，仍值得就此问题专门而简要地加以考察。

传教士在置地方面所享有的特别权利，将在本章后面一节中讨论。

外国“居留地”或“租界”内的土地占有问题，将在论述这些区域的法律地位及其行政的一节中讨论。

一八五八年中美条约第十二款规定：

合众国民人在通商各口岸居住或暂住者，准其租赁房屋及行栈，或租地自行建造房屋、医院、礼拜堂及坟地。租价由双方公平协议议定；业主不得索取过高之价，地方官亦不得干预，但居民对该处地方提出异议者不在此限。官员盖印之法定规费，应予照付。合众国民人不得无理坚持指定某处地段，双方均须秉公持平办理。中国民人如有毁渎坟墓者，应依法严惩。

一八五八年中英条约第十二款规定：

英国民人，无论在各口岸或在其他地方，欲建造或开设房屋、栈房、礼拜堂、医院或坟地，应按民间通行价格，公平议定所需土地或房屋，双方均不得勒索。

其中以斜体标出的“或在其他地方”一语，英国人自己解释为仅指通商口岸附近的地方。

外国人，包括传教士及其他人等，在依条约有权取得土地的地方取得土地，有时因地方官员加以阻挠而引起若干纠纷。一般而言，外国人，尤其是传教士，均承认凡有合理根据的地方异议，应予尊重。中国官员有时主张，一地之中只要有一人反对，即足以构成拒绝准许外国人取得土地并在其上建筑的充分理由。这一立场被认为不合情理，实际上等于使条约权利归于无效。

注：例如参见《美国对外关系文件》，一八九三年，第二三〇至二三一页。该案中，南京洋务局曾照会美国领事称：“嗣后美国传教士或其他民人欲取得土地或房屋，无论在何处，必须先与该地绅董耆老会商议妥，然后报明本局及地方官，由官勘丈地基。查明于邻近风水（堪舆上的讲究）并无妨碍后，方饬令订立契据，并将官发税单及地契盖印，由本局转送贵领事馆发交。”美国公使对此提出异议，并致函华盛顿本国政府称：“此项条款在取得土地的方式上增添了一项新的要素。一八五八年条约第十二款并未要求欲购置土地的合众国民人将此事交由绅董耆老裁决。……上引道台来文中的该项条款，与上引条约条款显然抵触，本使馆已指示查尔斯先生通知道台，本使馆对此既不默认，亦不照办。”关于中国方面对外国人所有不动产之出售或转让设置不合理障碍的情形，另见《美国对外关系文件》，一八八九年，第七十二页。

一九一一年，美国代办致函驻天津总领事，表示依他之见，只要中国地方官员予以准许并愿意为契据办理登记，外国人即可合法租赁天津或其他通商口岸近郊的土地，即使这些土地位于外国“租界”界限之外。函中指出，在这一点上，一九〇三年中美条约的规定不如中英各条约宽大，后者并未明文将英国人租地限于各口岸划定供外国人使用居住的地段；但函中又指出，美国人依据最惠国原则，当然有权享受英国臣民所享有的同等权利。函中声称，中国方面准许在“租界”以外租地，已是普遍的做法。公使馆的这一意见呈报华盛顿当局后，当局作出如下裁示：“外国人在各通商口岸以外取得土地，如属经准许和惯例所认可之事，又经长期遵行而得以巩固，且通常为他国公民或臣民所主张并为中方所承认，则本国政府亦倾向于认为，美国公民所呈交的此类土地契据，可以在各该领事馆办理登记。”

注：《美国对外关系文件》，一九一一年，第八十二至八十三页。

取得产权的方式

外国人取得不动产产权的手续和方式，美国公使田贝曾在一封信函中加以论述，该信是答复华中差会司库向他提出的一系列问题的。

注：《美国对外关系文件》，一八八八年，第一部分，第二七二页。

兹从该信中摘引如下：

英国领事只对位于英租界界限以内的土地发给地契。位于这些租界以外的一切产业，其地契均由中国官府发给。合众国领事无权对中国境内的不动产发给地契。上海道台所发附有英文译文的印制契据格式，可在总领事馆领取，但仅适用于该道台辖区内的产业。……

一八五八年条约第十二款规定了若干条件，这些条件可以视为取得土地的先决条件，其中之一是：官员盖印之法定规费应予照付。在合众国，一份契据即使未经公证印章见证其确认，在当事人之间至少依禁止反言原则也是有效的。……在某些情形下，法院是否会认定，契据虽未经中国官府盖印贴花，产权仍已转移，我不能断言。但可以肯定地说，……缺少印章将造成困难和混乱。从表面看来，在盖印之前，并不存在已经完成的合法转让。……

上海的做法是由道台在所有契据上盖印。此外，还由总领事在契据上签名盖印，加注一项批注。

我相信，中国的规矩是，本地人欲出卖土地时，必须出示原有的或旧的地契。这些地契须经查验，并与县衙的产权册籍核对，然后方可出卖。

土地抵押时，通常在地契上加注载明抵押的批注，然后将地契交与抵押权人收执，作为其留置权的担保。……

在上海，（土地的）转让以中英两种文字批注于地契之上，并由道台正式盖印。转让情形记入土地转让登记簿。契据共缮三份：一份由道台存留，一份交买主，一份由总领事存档。

满洲的置地问题

在南满洲，外国人取得土地权益的权利，在地域上，即在通商口岸以外，比在中国其他地方更为广泛。这是由于一九一五年的中日条约，其有关条款如下：

日本国臣民在南满洲，为盖造商工业应用之适当房屋，或为经营农业，得商租其需用地亩。

日本国臣民得在南满洲任便居住往来，并经营商工业等一切生意。

这些权利，依据最惠国原则，当然已为其他一切有约国的国民所能享有。

在华传教士

传教士在中国依条约享有的特权，在某些方面比其他人士更为广泛，因此应予专门叙述。

中国与各有约国之间就传教士问题所发生的争议，主要集中于以下几点：第一，传教士传教的自由；第二，传教士在“内地”，即通商口岸以外地方居住和工作的权利；第三，中国籍基督教皈依者的地位。

在华传教活动虽然早在很久以前即已开始，但条约中首次提及此事，是在一八五八年的中英条约和中美条约中。该年的中美条约第二十九款宣布：

耶稣基督圣教，即新教与天主教所奉行者，其原旨在于劝人行善，凡欲人施诸己者亦如是施于人。此后凡有安分传习此等教义之人，不得因其信仰而受骚扰或迫害。凡依照此等教规传习基督教义者，无论为合众国民人或中国入教之人，均不得在任何情形下加以干预或欺侮。

英国条约中的相应条款，措辞与此大致相同。

一八六〇年，朝廷颁布上谕，命令全国各地方官员“凡涉及基督教徒之案件，均须彻底查明，秉公判断”。

注：此处所指为天主教徒。

一八六二年，主管外交事务的首席大臣恭亲王发布了一项更为全面的命令，并附有说明。他在其中指示：基督教徒（皈依者）一般虽应与非基督教徒缴纳同样的赋税，但不得强令其捐资修建和修缮庙宇，或资助迎神赛会、演戏等事。

一八六八年与美国订立的蒲安臣条约第四款规定：

一八五八年六月十八日条约第二十九款既已订明，合众国奉基督教之民人及中国入教之人，在中国不得因其信仰而受迫害，兹再议定：合众国民人在中国者，无论奉何宗教，以及中国臣民在合众国者，均应享有完全的信仰自由，在两国境内均不得因其宗教信仰或礼拜而受任何限制或迫害。埋葬死者之坟地，无论死者生于何地、属何国籍，均应受到尊重，不得加以骚扰或亵渎。

外国人在中国租赁土地和房屋或取得其所有权的一般权利，已在前一节中论述，此处只需讨论传教士在不动产方面所享有或获准享有的特别和附加权利。

在一八六〇年中法条约的中文本中，载有“并任法国传教士在各省租买田地，建造自便”一语。但法文本中并无此语，而条约既明文规定以法文本为准，故从未有人依据该语提出过任何主张。

注：中国方面声称，此语是被暗中塞进中文本的。至于此语究竟如何出现于中文本中，始终未能查明。

内地的传教士

尽管条约并无明文许可，各国基督教传教士仍经中国官府准许，在帝国境内远离通商口岸的许多地方立足，并在当地取得土地，建造供住宅、医院、学校、礼拜堂等使用的房屋。这样一来，不仅已经形成了既得财产权，而且还产生了一个问题：当向中国官府申请准许设立新的传教站时，是否已经形成了一种可以依据最惠国条款援引的惯例。

关于这一点，最好的办法莫过于引述美国公使田贝的意见。他在一八八八年写道：

注：《美国对外关系文件》，一八八八年，第一部分，第二七一页。

撇开条约不论，那么，就中国的实际情形而言，什么才是公允的结论呢？

结论似乎是这样的：帝国政府将永久居住的问题交由地方官府和人民去解决。外国人如果能在某一地方获得容忍，并得以在该处安居而无人反对，他就可以逐渐取得既得权利，一旦这种权利受到侵犯，他本国政府和帝国政府都有义务为他加以保障。外国人如果不能凭借机智和谨慎与当地人和睦相处，从而取得永久居所，那么严格说来，他无权要求本国政府或帝国政府坚持一项并无条约根据的主张。

然而，有人主张，条约所授予的权利，已因中国政府的惯例和容忍，以及某些特别行为，而有所扩大；由于这些特别行为，某些外国人在某些地方已享有特殊的权利和特权；依据最惠国条款，合众国公民也将要求享有类似的权利。

合众国政府并不干预其公民在国内外选择住所。他们有权随意前往任何地方。他们在外国旅行期间，将受到本国政府的保护。

合众国公民如在中国内地定居，合众国政府不能以条约规定为依据，坚持他们有权取得不动产，但在他国公民或臣民已被给予此项权利的地方则属例外。在后一种情形下，应依据最惠国条款坚持完全平等的待遇。……

由上所述可知，合众国公民欲在内地定居者，必须明白他们这样做并无条约的明确认可。政府对其人身的保护虽然随他们到达世界任何地方，但对于他们在某一地方所从事的业务或职业，如果违反中国的惯例或法律，政府并不认为自己有义务协助他们进行。

一九〇三年条约

终于，在一九〇三年的中美条约中，明文授予了一项条约权利，但对象不是个人，而是“教会”，使其得以在帝国各地为传教目的租赁或永租土地和房屋。该条约第十四款在大体重申一八五八年条约第二十九款的规定之后，又规定：

中国人入基督教会者，不得加以限制。入教者与不入教者，同为中国臣民，均应遵守中国法律，敬重官长，和睦相处；入教者不得因其为教民，而免除其入教以前或入教以后所犯罪行之后果，亦不得免纳中国臣民一般应缴之合法捐税，惟为维持与其信仰相违之宗教风俗礼仪而征收之捐税及摊派，不在此限。传教士不得干预地方官对中国臣民行使管辖权；地方官亦不得在入教者与不入教者之间有所区别，应一律公平执法，使两者得以和平相处。

合众国教会准在帝国各地租赁及永租房屋或地基，作为该教会之产业，以供传教之用；俟地契查验妥当并经地方官盖印后，得建造所需之适当房屋，以便举办善事。

欣克利说：“新订各款，涵盖了一八五〇年以来所发生的主要传教纠纷。……可以看出，此项条约并未载入传教士在内地居住的权利。其所以未予载入，可归因于此项特权早已存在，对它的唯一限制，只是来自某些偏远地方的官府，那些地方可能尚未表现出友好态度。”此外还可以指出，关于置地的权利是永租，而不是取得完全的所有权。

注：《美国在东方的领事裁判权》，第一二〇页。

看来，法国人早在一八六五年即已从中国取得一项条约，该约授予法国传教士在内地任何地方购置土地和居住的权利，地契须以教会或教堂的名义订立。但该约的文本从未正式公布，不过法国驻北京公使与其本国政府之间的正式外交函件中曾提及此约。

注：参见《外交档案》，第六十六卷，第三〇五页。又参见理查兹所撰《外国人在华居住和置地的权利》一文，载《哈佛法学评论》，第十五卷（一九〇一至一九〇二年），第一九一至二〇七页。此项法国协定有时被称为柏尔德密协定。

一八九七年，美国公使请求颁布上谕，承认美国传教士有在内地取得土地和居住的权利。中国政府答复称，关于居住权，条约已有规定，且已为此颁布过谕旨；至于取得土地产权，“中美条约虽未规定此事，但美国传教士在这方面将与法国传教士同等看待”。

注：《美国对外关系文件》，一八九七年，第六十二页。

一八九四年十月，中国总理衙门致各省总督巡抚的指示如下：

“嗣后法国传教士如入内地置买田地房屋，其卖主（填写姓名）应于立契时写明，将产业卖与本处天主堂作为公产。无须载明传教士或教民姓名。天主堂于立契后，应照中国法律对卖契所定的税契费，按同一税率缴纳。卖主无须事先将其出卖意图报知地方官，亦无须预先请求准许。”

关于上文所用“天主堂公产”一语，值得注意的是，中国方面曾力图确立这样一种原则：所售土地的产权应归属于中国教民的集体，而不是归属于外国教会这一法律实体。

在内地的传教士中，一种非常普遍的做法是以中国教民的名义取得土地的法定产权，由这些教民为教会信托持有。关于这种做法的合法性及其是否妥当，美国公使在一八八八年写道：

“信托问题是最棘手的问题之一。在中国，外国人，至少是内地的外国人，通常的做法似乎是将产业转让给一名受托人，由受托人为慎重起见，向受益人出具一份信托声明书，而该声明书并不登记。这种办法大概是合法的。但依我之见，较好的办法是将契据立给教会的负责人，由其为所属教会信托持有，或者直接立给该教会。”

注：《美国对外关系文件》，一八八八年，第二七四页。理查兹在其《外国人在华居住和置地的权利》一文中曾加以引述，载《哈佛法学评论》，第十五卷（一九〇一至一九〇二年），第一九一至二〇七页。

中国籍基督教皈依者的地位

中国籍基督教皈依者的法律地位本来十分简单，但在实践中却引起了大量争议，原因在于皈依者试图为自己谋取特别保护，或者谋求免受当地法律和官府的管辖，有时外国传教士也为他们作同样的努力。

就条约规定和中国法律而言，基督教皈依者不享有任何领事裁判权上的权利。他与未入教的同胞地位与权利完全相同。

注：一八六一年中德条约第五款规定：“基督教的信奉者和传教者在中国，其人身、财产及宗教仪式的举行，均应享有充分的安全。”然而，马士指出，这一措辞极为宽泛的条款，其本意并不是要使教民脱离本国法律和法院的管辖，而事实上也从未被解释为具有这种效力。见《中国的贸易与行政》，第一九七页。

不过，他受到保障，不因其宗教信仰而遭受中国官府的歧视或压迫。然而，几乎是人性使然、难以避免的结果是，传教士往往出面为其教民说项。马士对此有精当的论述，他说：

除了遭受迫害的情形以外，大多数传教士，当然是大多数新教传教士，一般都接受这一立场；但不能总是指望他们以审慎调和热忱，并分清什么是正当的、什么是合法的。这里就潜藏着对传教士本人及其事业的一种危险。……当传教士远离其领事的耳目，在数十里之外，把自己的保护斗篷分出一角来遮护他那可怜的中国教民时，他所做的也许是正当的，但却是不合法的；而这正是许多酿成教案骚乱的事件背后赤裸裸的事实。你无法从传教士的头脑中根除这样一种信念，即教民有权得到比他那未入教的兄弟所得到的更高品质的公道；换了你我处于同样的境地，这种信念也同样无法从你我的头脑中去除。我们谁也不能容忍自己所庇护的人，为了一笔他并不欠的债，被拖进肮脏的监狱，关押在那里，直到他满足了——或许不是那个虚构的债主——至少是那些负责看管他的狱卒为止。如果所索取的不是债款，而是为维持村庙——异教的宝座——或者为定期举行、与庙宇相关的乡村联谊节庆（相当于我们的节日和感恩节）所摊派的份子，情形就尤其令人为难；而当皈依使入教者拒绝为维持家族的祖先祭祀和祠堂出钱，从而与全部家族纽带决裂时，各方面都会感到苦痛：传教士不能拒绝支持他那软弱的弟兄与魔鬼的罗网作斗争；教民一方面忠于新的信仰，一方面又割舍不下那些曾构成他以往生活中一切神圣之物的旧信仰，内心因此而分裂；家族不仅把这个背离的成员视为叛教者，而且被迫以减少了的人数、减少了的摊派来维持旧的祭祀；而这个国家的人民和官吏，则可能发现这种局面正是引发一场燎原大火的火星。……

……不过，这个问题有两个方面。有许多案件，对于身在现场的人来说是可以证明的，但却很难使远方的人相信：传教士在这些案件中出面干预，无疑是为了替他的教会捞取资本，并使其信徒因接受他的宣传而获得某种实际的好处。而在另一个极端，则存在着一种人所共见、即便是最公正的人也都清楚承认、却完全无法在法律上加以证明的明显倾向：在是非并不明显偏于一方的案件中，这个国家的法官往往自行作出不利于教民的判决；表面上，这些判决所依据的法律理由，与中国任何案件的判决理由同样充分，但实际上，其根本原因在于教民的宗教——不是法官对这一宗教本身的反感，而是他那根深蒂固的感觉，即教民已经变得不如未入教者那样是中国人了。

注：《中国的贸易与行政》，第一九八页。马士在附录（丙）中载有英国驻北京公使于一九〇三年认为有必要发布的一项通告的全文。该通告提醒传教士注意：他们为其教民而以口头或书面方式向中国官员陈情是不适当的；如需交涉，应将此事提交最近的领事，如认为适当，可由领事向中国官府交涉。“传教士或为之申诉的教民居住地距离英王陛下的领事较远这一事实，并不足以成为传教士自行承担领事职责的理由；只有在教民的安全受到极端性质的紧迫危险威胁时，传教士的干预才属正当。”

传教士从事世俗工作

有时，传教士是否有权从事与其宗教工作附带相关的世俗职业，也成为一个问题。关于其中涉及的权利，我们可以引述美国公使田贝一八九七年二月三日的信函。他致函国务卿说：

根据柏尔德密协定，传教士获得了在内地居住以及为居住目的购置土地的权利。但任何协定或条约都没有提到居住在内地的外国人在内地从事任何经常性职业的权利。然而在实践中，全中国的传教士从事许多种被视为其宗教和慈善工作之辅助或附属的职业，是常见的事情。他们开设印刷所、装订所、工艺学校、作坊、商店和药房。他们充当医生、售书员、报社通讯员；住在这里的一位传教士还接待外人住宿膳食。各式各样的家具由传教士在这里制造并公开出售。天主教传教士还承揽洗衣和缝纫。事实上，对于各种工作都是完全容忍的。当然，这些不同事业的利润应归入教会的总基金，并用于促进宗教目的，这是彼此心照的。在答复辛普森先生（他曾就此提出询问）时，我未能在这些获准从事的事业与农业、畜牧业或商业之间划出一条界线。当然，这在很大程度上要看这些事业以何种方式经营。从事贸易或商业的权利问题，似乎完全取决于容忍与否。如果在任何地方所从事的某项事业未被官员禁止，并被允许在无人反对的情况下经营下去，它最终就会因惯例而获得认可，并可能有权得到各有约国的保护。

注：《美国对外关系文件》，一八九七年，第一〇五页。

一九一一年，中国外务部与北京各国公使馆会商，颁布了一套新的规则，管理外国人在内地的产业占有问题。顾维钧博士将这些规则概括如下：

“第一，业主应有出卖其产业的自由，欲购置产业的教会不得强迫其出卖；第二，教会在购置任何产业之前，应先与地方官商议，请其派员勘丈地基并查核册籍；第三，购置完成后，教会应向官府申领税契；第四，所购产业应永远作为教会的产业，并应竖立碑记，载明其所有权；第五，教会购置产业后如将其出卖与中国人，则禁止私下卖与外国人；第六，凡以教会名义购置产业，而并非用于教会目的，或将用于外国商人经商者，地方官一概应予禁止。”

注：《外人在华地位》，第三三三页。顾维钧博士关于这些规则的原文，引用的是一九一一年四月十九日的上海《时报》。

七租界与居留地

前文已经说明，外国人经商及从事其他业务、持有土地等项权利，除传教士外，只能在开放口岸内行使。前文亦已看到，在其中若干口岸，条约规定须为此划定一定区域。这些区域后来被称为“租界”或“居留地”。

注：关于一九一五年中日条约之下满洲的情形，前文已有论及。此处使用“开放口岸”一语，而不用“通商口岸”，是因为其中若干口岸并非由于条约义务，而是由中国自动开放对外通商的。

外国人居住区域、居留地与租界的定义

这几个名词虽然常被当作同义语使用，但有加以区别的必要。确切地说，总括的名词应为“划作外国人居住的区域”，或称“外国人居住区域”；这类区域又分为两种不同的类型，即“租界”和“居留地”。但这两个特定名词，每一个都常常被用在总括的意义上，泛指中国当局划出供外国人居住的各类城市区域。后文将会说明，上海公共租界通常被视为可以确切称为居留地的那一类外国人居住区域的典型。在那里，区域以界线划定，但界内土地仍登记在中国地政机关的册籍上，中国人在该区域内可能拥有的任何财产，其占有和使用均不受干扰。外国人不得取得居留地内土地的完全所有权，但可以取得永租权。

汉口的外国人居住区域，是可以确切称为“租界”的那一类区域的典型。在那里，各区域全部分别租予有关的外国，由这些国家每年向中国政府缴纳地税。在出租之前，租界内的土地通过征收或自愿出售，从其私人业主手中取得。外国人通过有关外国的领事机关，从该国取得个别地块的产权。地契由该国领事官员发给，外国人通常将其送到本国领事馆登记。不过，这种登记与上海公共租界的情形一样，只是一种备案，以备地契遗失或对地契是否存在、条款如何发生争执时之用。

注：「租界」一词另有完全不同的用法，指中国政府给予特定当事人修筑铁路及其他公共工程的特许权。

在中国自愿开放外国人居住区域的口岸，外国人获准租用土地作居住和营业之用，租期不得超过三十年。中国政府持有这样的立场，即在以中国政府命令而非以条约开放对外通商的口岸，全城整个区域都应视为已向外国人的营业和居住开放；对此，条约国方面并非没有异议。

租界与居留地内的土地转让和所有权

在上海，外国人如欲购买土地，须从原中国业主处取得旧的中国地契和完税凭单。他将这些单据送到本国领事馆，经该馆向中国当局申请以他本人名义发给新地契。新地契发出，盖有主管地籍的中国官员的印信后，旧契即行注销。新地契一式三份，均经正式盖印，一份存中国地政机关档案，一份存领事馆档案，第三份由土地新业主收执。这一程序中的要点是，所有记录都是中国的记录，产权的证据在于中国地方官或地政官员的印信。外国领事馆的记录，除了外国业主遗失地契的情形以外，并无任何意义。

在租界内，中国人照理不得持有土地。但事实上，他们借用外国人的名义（通常须付出一定代价）持有土地。这种做法在上海公共租界也存在。

注：上海有些外国律师和其他人士经营一种获利颇丰的业务，即向中国人收取二十五元的费用，将其土地登记在外国人名下。

不过在上海公共租界，有大量土地由中国人直接持有，原来的产权从未转移给外国人所有。

中国人之所以希望将土地产权登记在外国人名下，而自己保留其中的实际利益，原因如下。第一，遇有家族诉讼或宗族摊派时，中国人可以使人以为土地在外国人手中，因而免于摊派。第二，以外国人名义登记，可以使有关土地得到精确的测量和四至的划定。这在上海已成为一件非常重要的事情，因为那里的地价已经相当高昂，有时按英尺出售。旧的中国产权凭证并不标明确切的界线，即使作为产权证书也远不能令人满意。太平天国战乱期间，地方官的档案全部被毁，由新当局发给的执照取而代之，这些执照在字面上只载明持有人拥有若干亩土地的产权。其中许多执照有人伪造，以致土地持有人无法确定自己所持的执照是否真实。外国登记之后进行的测量，使界线和产权问题一劳永逸地得到解决。

中国并未放弃主权

这些租界或居留地，无论哪一处，都没有脱离中国的主权。住在其中的外国人，只享有他们在中国其他任何地方同样享有的领事裁判权利和特权；住在这些区域内的中国人，同样丝毫没有脱离本国法院或中国其他政府机关的管辖。

注：关于上海居留地内中国人的地位，作为本段所述的例外，参见前文第五十五页。但这是实践上的例外，而非严格的条约权利或法律权利上的例外。

因此，我们看到在居留地或租界内行使职能的司法机构，与在其外行使职能的司法机构实际上相同：外国领事受理其本国人为被告的案件，中国本国法院则受理中国人为被告的案件。同样，在这些区域内持有不动产的外国人，也向中国政府缴纳普通地税。

为证实居留地和租界仍在中国政治主权之下这一论断，我们可以引用一八五八年中美条约第一条，其文如下：

大清国大皇帝认为，将在其帝国某些地段居住、或前往某些水域从事贸易的特权让与外国公民或臣民，决不因此放弃其对上述土地和水域的最高支配权或统治权，兹同意……又同意，中国政府如已经或今后将中国任何地段的任何权利或利益为贸易或商务目的而给予合众国或其公民，此项给予在任何情况下均不得解释为剥夺中国当局对该地段内人和财产的管辖权，但该项权利经条约明文放弃者，不在此限。

作为界定外国人在通商口岸所享权利的典型条约规定，我们可以引用一九〇三年中美条约第三条的下列文字：

合众国公民得在中国现已开放或今后将开放供外国人居住和通商的一切口岸或地方往来、居住、经商、经营工业和制造业，或从事任何合法职业；并得在上述各处已经或将要划出供外国人使用和居住的适当地段内，租赁或购买房屋、营业场所及其他建筑物，租赁或永租土地并在其上建造房屋。

不应以为外国人只准在条约或与中国政府的其他协议所定的租界或居留地界限之内居住；恰恰相反，通商口岸的全部区域都向他们开放居住，而这项权利也得到了非常广泛的利用。相应地，也有许多中国人居住在租界之内。关于中国人这样做的权利，美国国务卿于一九〇八年十一月三十日致函驻北京美国公使，其文如下：

本政府既已主张，美国公民不仅有权在中国某些开放城市已划定的居留地内居住和持有土地，而且有权在这些城市本身之内居住和持有土地，则本部认为，将中国人排斥于通商口岸的这些公共居留地之外，是没有根据的，并且在很大程度上将为中国人的如下论点提供理由，即美国人和其他外国人依照条约无权在所谓华界城内居住，而应局限于其租界的界限之内；对于这一论点，我们从未接受。

注：《美国对外关系文件》，一九〇八年，第一二三页。

租界内的治理权力

由此可见，通商口岸的租界或居留地，其意义归结起来就是：中国政府准许有关外国人设立并维持地方政府机关，或者更确切地说，地方行政机关，以办理警察、卫生、筑路、建筑管理等事务。为执行这些公共事务而设立的行政机关可以征税，但税收所得必须专用于办理这些地方行政事务，不得为任何其他目的而征收。

在这些方面，居留地和租界的管理机构与美国的市政府颇为相似。但二者有一个重要区别，即前面已经提到的，这些机构是行政机构，而不是政治机构。它们并不具有这样的地位：作为某一主权国家在地方事务上的代理机关，凭借市政特许状从该国取得法律上的权力，得以采取行动并发布具有法律效力的规章。

它们虽有权维持警察队伍，警员可以逮捕人犯，但无权设立法院以执行其所发布的行政规章；一切司法程序都必须在领事法庭进行。

注：或者，就英国人而言，在英国在华高等法院进行；就美国人而言，在美国在华法院进行。

行政规章的法律依据

要为租界和居留地管理当局所发布的规章条例具有任何法律约束力找出一个令人满意的理论依据，确实非常困难，因为这些规章条例并非根据来自某一主权立法渊源的授权立法权而发布的。美国国务卿承认了这一困难，他在一八八七年三月七日致驻北京美国公使的信中说：

你所提出的关于驻上海总领事有无权力对合众国公民执行工部局规章的问题，并非没有困难。依照《合众国修订法规》第四〇八六条，合众国驻华领事有权依照合众国法律行使刑事和民事管辖权。但该条又规定，如合众国法律不适于达到此项目的，或缺乏提供适当救济所必需的规定，则普通法以及衡平法和海事法应适用于领事管辖范围内的人；如普通法、衡平法或海事法以及合众国制定法均不能提供适当救济，则该法规所适用的各国的公使应以具有法律效力的命令和规章补救此种缺陷和不足。

关于命令和规章的最后一款，本部一向解释为授予有关公使以规定诉讼程序和司法救济形式的权力，而不是授予其规定罪名并对犯罪处以刑罚的一般立法权。诚然，对于这一点意见并不一致。司法部长顾盛先生曾认为，授予合众国驻华专使制定具有法律效力的“命令和规章”的权力，使他有权在某些方面为在华合众国公民立法，并“对联邦制定法和普通法均不能涵盖的许多犯罪情形作出规定”（《司法部长意见书》第七卷第五〇五页）。然而本部的倾向一向是将公使的立法权限制于规定司法程序的形式和进程，因为在刑事立法这样重大的权力尚有如此大的疑问之时，授权行使此项权力，被认为既不适宜，也不妥当。

但上海工部局的规章，对合众国公民的效力虽然取决于本国政府驻华公使的批准，在某一方面却被认为提出了一个与合众国公使的刑事立法权不同的问题。据了解，上海工部局是由某些国籍的外国居民，或者由这些居民中拥有或租用土地的人，自愿组织起来的，其目的在于行使市政机构通常享有的、维护社会秩序和风化的地方权力。在合众国，政府已纳入法律体系，这类地方警察权力以州的最高立法机关所颁发的特许状为依据；但不难设想这样一种情形：一个处于任何一般法律体系之外的社会，可以组织政府，并采用规章条例，这些规章条例基于各地人民固有的自保权利而被承认为有效。

上海工部局的规章就可以从这个角度来看待。外国居留地既不受中国法律的管辖，而在那里有代表的各外国的法律制度，彼此之间不仅互不相同，而且不足以满足当地的需要，因此，关心维持和平与秩序的当地居民就有必要弥补这一缺陷。

居住在上海的美国公民，与组成外国居留地的其他人一样，享有市政府所提供的一切权利、特权和保护；他们既是自愿前往那里，并且可以推定是为了增进其个人利益，那么要求他们遵守与其依合众国法律所享权利并不抵触的警察规章，是合理的。诚然，这种推理对于合众国总领事执行此类规章的严格法律权力并不是决定性的；但是，结合目前在上海的美国公民除合众国总领事外不受任何司法管辖这一事实来看，它为总领事执行工部局规章的正当性提供了一个依据。

必须注意，合众国驻华领事的管辖权是非常广泛的，不仅包括执行合众国法律以及衡平法和海事法，而且包括执行普通法。因此，领事法庭具有合众国法院一般所不具有的权力，即刑事案件的普通法管辖权。诚然，这种管辖权很难、甚至无法加以确切界定，但它意味着有权执行那些在合众国法典中找不到、只能通过将普通法的一般原则适用于特殊案件和情况才能确定的规则。在地方警察事务方面，工部局为辅助和补充各外国的一般法律制度而采用的规章，可以作为法律的合理尺度和界定。这样的做法，在维护社会和平与秩序的同时，也有助于巩固当地的法律执行。

注：引自穆尔《国际法汇纂》，第二卷，第六四八页。

租界与居留地的类别

以上考察了中国一切租界和居留地所共有的某些特征，现在可以说明各通商口岸的这些外国市政区域彼此不同之处。按照这些差异加以分类，据马士的意见，可分为四类，不过其中两类各自只有一个实例。

第一类，可以列入天津、汉口、九江、牛庄、广州及其他口岸的租界。这些区域由中国政府永租给特定国家，划分为若干地块，出售其转租权，以所得款项修筑道路、修建河岸堤堰及兴办其他公共工程。在这类租界内，持有租界租约的国家的领事是首席官员。在英租界内，另有一个由外国纳税人或转租权持有人选举或推举的市政委员会协助领事。

第二类，上海的“公共”居留地和法国居留地自成一类。它们包括由中国政府划出供外国人居住和通商、但并未租给有关外国的区域。因此，这些区域内土地权益的地契，由中国地方当局发给并在中国地方当局登记。

注：参见本章末关于上海居留地的专门说明。

第三类，可以烟台口岸的情形作为例证加以说明。马士说：“这里既没有行政市政意义上的租界，也没有居留地；但自开埠以来，伸入港内的烟台整个岬角，多少是默许地、没有任何正式协议地被保留下来，供作外国人居住区之用。居民自行购置土地，自行修筑蜿蜒的道路，主要依靠舆论的力量维持清洁和秩序。他们自行摊派捐款，并通过一个没有首长的委员会支用这些捐款，但不具有自治行政机构的正式地位。”

注：马士《中国的贸易与行政》，第二二一页。

第四类，也可以举一个例子来说明，即岳州的情形。我们再引马士的话：“岳州采用的市政办法，已在其他一些口岸推行。中国政府征收了设立‘公共居留地’所需的土地，规划道路，将地块拍卖，保留一笔数额可观的年地租；征收数额适中的码头捐；市政工程和警察由岳州地方道台和税务司共同管理；一切费用均由中国政府负担，社会既不负担其他捐税，也不负担治理之责；如将来需要征收其他捐税，则将由一个代议机构管理。岳州人口两万，而这个‘通商口岸’在五英里之外，因为只有在那个地点才找得到安全的锚地。”

注：马士《中国的贸易与行政》，第二三一页。

北京使馆界

一九〇〇年义和团事变之后，条约国认为，为了保护其在北京的公使馆，有必要在外交代表在外国通常享有的权利之外，再取得若干权利。

在一九〇一年一月十六日一件照会所附的议定书中，中国承认各国有权在北京划出供各使馆使用的区域即“使馆界”内，驻扎常设卫队以保护其公使馆。一九〇一年九月七日的最后议定书界定了使馆界的界限，并在第七条中宣布：

中国政府允定，各使馆境界，以为专与住用之处，并独由使馆管理，中国民人概不准在界内居住，亦可自行防守。

注：关于使馆界的划界，见一九〇一年义和团最后议定书附件第十四号。又见马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇一年第三号，其中第七条的附注载有外交团关于使馆界的议定书的译文。

一九〇四年六月十三日，北京外交团订立了一件议定书，制定了一套关于使馆界内及其周围缓冲空地的土地和道路使用、占用的规章，并声明各国代表将着手拟订一个关于该区域警察和道路管理的总体治理方案，提交各本国政府批准；此外，他们还将采取步骤，取得必要的授权，以便对其本国人执行这些规章，并责令他们缴纳为保证警察事务和道路维修而征收的捐税。

注：一九〇三年中日条约第十条规定如下：“两缔约国议定，俟驻扎直隶省的外国军队及使馆卫队全部撤退之时及其后，中国即自行在北京开设一处各国人民居住通商之所。其详细章程，届时会商订定。”根据这项约定，双方达成了一项谅解，载于一九〇三年条约附件六。在该附件中，中国同意，在条约本身所规定的撤兵之后，“在北京内城之外，选择一处彼此便利、并无窒碍之地，划作各国商民居住通商之所。在此处界内，各国商民得自由租地，建造房屋、货栈，开设行号；但租赁中国私人的房屋土地，须出于业主情愿，不得有任何勉强强迫。此处所有道路桥梁，均归中国管辖管理。在此处居住的外国人，应与中国居民一律遵守市政及警察章程，非经中国当局同意，不得在界内自设市政机构和警察。此项各国居住通商之所开设、其界限妥为划定之后，向在城内城外散居的外国人，均须迁入居住，不得留居他处，致使中国当局的必要稽查有所不便。此等外国人所有地基房屋的价值，应公平议定，并给予相当补偿。迁移期限届时订定，逾期不迁者，不得享受补偿。”应当注意，上述承诺是中国政府向日本帝国全权大臣作出的，因此可以提出一个问题，即中国在多大程度上受其条款的约束而对其他条约国负有义务。就这项承诺所创设的权利或特权而言，其他各国的国民依最惠国原则的作用有权享有。但就其中宣布一切外国人在该居留地设立后均须迁入一点而言，要求这样做的权利将是中国主权的行使。迄今为止，外国驻军和使馆卫队尚未撤退，因此中国在北京设立这一外国人区域的义务尚未发生。

使馆界的行政

各国外交代表为管理使馆界事务，安排了一种非常不拘形式的办法。他们指派一个委员会，由其征收捐税，用于维修道路桥梁和雇用一队警察。这些警察虽是中国人，但由各使馆雇用并支付薪饷，穿着特别的制服，不受北京当局的管辖。该委员会本身的权力很小；也就是说，它在每一件事情上所采取的行政行动，都只限于外交团即各国公使馆馆长会议以一致表决给予它的具体授权的范围之内。

在华外国驻军

条约国除获准在北京驻扎使馆卫队以外，还依据一九〇一年义和团最后议定书第九条，从中国取得了在北京至海口之间若干地点驻军的权利，天津即为其中之一，其用意在于避免今后首都与海口之间的交通被敌视列强的武装力量切断的危险。大沽炮台以及其他可能妨碍北京至海口之间自由交通的炮台，也一律削平。

一九〇二年七月十五日，当时对天津维持临时政府的五个国家，即法国、德国、英国、意大利和日本，以同文照会提议：中国政府应承诺不在距天津城或驻天津军队二十华里（即六至七英里之间）以内驻扎军队或调动军队；此外，外国军队司令官的管辖权应继续及于铁路两侧各两英里的范围；但直隶总督有权在天津城内保持一支不超过三百人的亲兵卫队，并有权沿河保持一支得力的水上警察，即使河道流经铁路两英里以内的地方亦然。外国军队占用避暑营地的权利，也应得到中国的承认。

注：关于这项安排以及一九一二年对北京至山海关铁路的军事管制的往来文件，见马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇一年第三号所载义和团议定书第九条的附注。

中国政府接受了这些提议，但附有一项解释性保留，即铁路沿线的军事管制应只涉及危害铁路或电报线路、或危害联军及其财产的犯罪行为。

一九一一至一九一二年革命动乱期间，条约国认为有必要对京奉铁路直至山海关一段实行军事管制。这种管制至今仍在继续。各国接管该路之初，将其不同路段分配给各国，由各国分别负责守护本国分得的路段。这些分配大致如下：北京（丰台车站）至天津一段归英国；天津及其以东一小段归法国；通往大沽的支线归意大利；天津至山海关一段则由德国、美国和日本分担。大战期间，法国路段移交日本，德国路段移交美国。英国现今对其路段所行使的管制，只体现在少数几个小哨所上。

本章附录甲　天津

马士在《中国的贸易与行政》第二一六页，对天津租界的情况作了如下简明的叙述：

“天津供外国人居住和通商的‘租界’很多，不下十三处，即：英租界（一八六〇年），英租界扩充界（一八九七年），英租界墙外扩充界（一九〇〇年），法租界（一八六一年），法租界扩充界（一九〇〇年），美租界（一八六一年划给，但随即放弃，一九〇二年并入英租界），德租界（一八九五年），德租界扩充界（一九〇一年），日租界（一八九六年），日租界扩充界（一九〇〇年），奥匈租界（一九〇二年），意租界（一九〇一年），俄租界（一九〇〇年），以及比租界（一九〇二年）。后四处以及除英国以外的各扩充界，均始于一九〇〇年及其后。最早的租界即英租界，始于一八六〇年，以永租方式租予英国政府，保留少量地租，以表明中国的最终主权。该区域划分为若干地块，出售其租约以筹措修路筑堤的费用；各地块由英国政府授予九十九年的租约持有，每年租金即为所保留地租中按比例分摊的部分。领事依其职权为当然的主管官员；由‘租地人’投票选出的工部局，其一切措施均须提交领事批准，每年的‘纳税人大会’或任何特别会议均由领事主持。由于除充当外国居民的仆役之外，禁止中国人在租界内居住，所以领事对一切地产问题，以及一切非以英国以外的欧洲人为被告的问题，均有管辖权。领事作为本国政府的代表，在法律上是租界的统治者；但依照英国的惯例，他只在危急时刻才积极干预，平时则由正式选出的工部局董事在事实上统治这个自行组成的小共和国。在其他各租界，董事的人选由推派而非选举决定。法租界的公董局，由领事为当然主席，另加纳税最多的六名业主和缴租最多的三名租户组成。德国于一八九七年与一家商业公司订立合同，由其开发和管理德租界；一八九五年，帝国议会通过一项授权法，准许在需要时实行自治。在日、俄、比、意各租界，由领事独自管理。奥匈租界内，奥地利或匈牙利的利益即使有也很少，业主和居民都是中国人；这里的权力归于一名由领事委派的行政秘书，以及六名同样经委派的中国居民领袖。在各扩充界中，法、德、日三国的扩充界只是原租界的扩充，同样以永租方式由该外国持有。英租界扩充界是最早的一处，采取了不同的原则。那里的土地仍属中国，地契与上海一样由中国当局盖印发给；与上海一样，由主权国授予的只是行政职能，即征税、工程和警察。英租界工部局作为法人，以及英租界的‘租地人’，在扩充界内拥有相当一部分土地；扩充界的工部局由选入租界工部局的董事依其职权兼任，另加专为此选出的四人组成。这样，两个区域虽各有预算，却能以共同的职员办理行政事务。在天津的外国人居住区，总面积三千五百五十英亩，其中百分之二十八在俄租界内；于是，我们在这里看到八个欧洲国家之下的六种不同的治理形式。”

本章附录乙　上海

马士在《中国的贸易与行政》第二四四页，对上海作了如下叙述：

“上海见于史籍已有两千一百五十年，九百年前已是一个相当重要的市集，因而设立了税关。一八四二年，英军在进攻南京途中占领了上海；南京条约宣布上海为通商口岸，一八四三年十一月十七日正式开埠通商。最先被占用作外国人居住的地区，是由英国当局选定的：南以洋泾浜为界，那是一条东西走向的河浜，位于中国县城以北约四分之一英里；北以苏州河为界；东以黄浦江为界；西以距黄浦江一英里处开挖的防御河为界；圈入面积四百七十英亩，沿江岸线长四分之三英里。一八四九年，法国当局在洋泾浜与县城之间划定了一块区域，一八五三年又取得县城与江岸之间的狭长地带作为扩充，纵深虽窄，沿江岸线却长近四分之三英里。美国人占据了苏州河以北称为虹口的地区，面临苏州河及黄浦江，包括上海码头区最狭窄的一段。这个美国居留地于一八六三年与英国居留地合并，两国政府均放弃各自的专管权利，从而形成了一个名为‘洋泾浜以北上海外侨社会’的自治共和国；法国政府则拒绝放弃其对所谓‘法租界’的管辖权。一八九九年，这些居留地都进行了扩充，简称‘公共租界’的工部局的权力，现今及于五千五百八十四英亩，而‘法租界’目前的面积为三百五十八英亩。

“……一九〇五年法租界公董局之下的居民人口为：外国人八百三十一人（其中法国人二百七十四人，英国人一百零九人，德国人四十七人，日本人七十三人），中国人八万四千七百九十二人。上海的几处‘保留区域’，无论其名称为何，无论其治理形式有何细小差异，也无论是英国的、法国的、美国的还是公共的，都不是天津、汉口和广州那样的租界。在那些地方，中国政府以永租方式将土地授予外国，‘租地人’凭出租国所发的地契持有土地，地契只在该国领事馆登记。上海的这些区域则是‘居留地’，即这样一些保留区域：外国人获准在其中取得土地，中国人可以继续在其中持有土地，外国人通过与原业主直接协商取得土地；这种土地不发卖契，而以‘永租’方式持有，由中国地方当局盖印发给永租契；这种地契可以在任何领事馆登记，通常在租地人本国领事馆登记，而不必强制在名义上的主管国领事馆登记。居留地拥有完全的自治权力，包括征税权和警察权；但洋泾浜两侧的制度有所不同。二者唯一相同之处，是都不给予中国人选举权。中国人被视为出于容忍而居住在外国居留地内的居民；这种容忍始于当年他们成千上万地逃避太平军而来、在外国旗帜下找到了在本国旗帜下找不到的安全之时。

“英国居留地的第一部土地章程于一八四五年制定，设有由领事委派的‘道路码头委员会’。该章程经一八五四年修订并经中国当局批准，将在居留地内取得土地的权利推及一切外国人；一八六三年英美居留地合并时，一八五五年首次选出的工部局，便成为上述那个长名称的居留地的工部局。土地章程最后一次修订是在一八九八年，经驻北京各国公使同意，现为该社会的基本宪章。选民包括一切按每年五百两评定租值缴纳捐税的住户，以及所有地产价值达五百两的业主。法租界公董局组成于一八六三年；其选民包括一切土地业主、每年缴纳租金一千法郎的住户，以及每年收入达四千法郎的居民；公董局由法国总领事主持，其决议须经总领事同意方为有效。在这些治理形式之下，此地日益富庶，而由英国、美国和德国人的经营建设起来的公共租界，其发展自然比法租界迅速。

“在上海公共租界，中国各商业团体选出三名华人代表，作为工部局可就华人居民事务与之商议的正式人选。”

关于上海的治理及其历史发展的更详细叙述，参见马士《中华帝国对外关系史》第二卷第六章。

在当前（一九二〇年），居住在公共租界内的中国人正在要求，既然他们在该区域人口中占如此大的比重，并在其中拥有如此多的财产、为之纳税，就应给予他们一定程度参与该区域治理的权利。

关于“上海工部局的地位”，冈德利在《比较立法与国际法杂志》第三辑一九二〇年一月号上有一篇饶有兴味的论述。

八租借地

在后面论述满洲与山东局势的各章中，我们将更为详细地考察胶州湾及辽东半岛两处租借地的情形。本章所论，仅限于各项租借取得时的情势及其条款。

胶州湾

早在一八九七年春，德国即已向其他列强表明，欲在中国沿海取得一处海军基地，不久又派遣测量队，沿福建、浙江、山东海岸进行测量。

注：参见马士《中华帝国对外关系史》第三卷，第一〇六页。

一八九七年十一月一日，两名德国籍天主教传教士，被一伙正在劫掠山东某村的盗匪杀害。当时并无人指称中国官府与此事有所牵连，亦无确凿证据表明两名神父系因其外国国籍而遇害；而且中国政府随即采取措施，缉拿并惩办行凶者及应负责任之人。尽管如此，德国政府仍立即采取了极为强硬的行动，显见其早已在等待某一事件发生，好借以取得一个哪怕仅仅貌似有理的借口，向中国索取在其疆域之内的一块领土立足点。

注：被害者为耶稣会神父，而耶稣会是在德国遭到禁止的修会。

凶案消息传出后不到一周，距案发不到两周，德国军队即已在青岛港登陆并将其占领；八天之后，德国政府向中国提出一份苛刻的要求清单，不久又有德皇之弟亨利亲王所统率、派往东方的海军远征舰队为之撑腰。

这些要求共有六项，内容如下：

第一，由中国朝廷为被害神父立碑纪念。

第二，支付赔款。

第三，将山东巡抚革职，永不叙用。

第四，偿还德国占领青岛所支出的费用。

第五，给予德国人在山东省修筑铁路及开采煤矿的独享权利。

第六，准予德国在胶州湾设立一处海军基地。

英国似乎并不知道德国提出了这第六项要求。倘若英国知情，几乎可以断定她会向中国抗议，反对允准此项要求，因为英国当时以及此后一直反对将中国领土割让给外国。实际情形是，英国反对将德国所要求的商业特权授予德国，并通知中国政府：英国虽劝中国接受德国的前四项要求，但是“如果第五项被允准，英国政府将不得不依据各条约中的最惠国条款，要求英国臣民享有同等待遇；并且对于条约所保障的权利遭到漠视的各点，亦将要求补偿。”过了几天，英国驻华公使又奉命声明，英国政府反对将任何独享的商业特权让与德国。马士写道：“正是在这一阶段，中国大臣告诉英国使节，‘由于没有任何保证表明在要求获准之后德国将撤出胶州湾，谈判因而延宕，而且德国曾要求一处加煤站’；但直到各项要求‘实际上均已同意’之时，他才得知，胶州湾沿岸领土的割让将作为‘日后安分守己的保证’。”马士指出，到了这个时候，租借一事已经进展太远，除非英国愿意诉诸武力，否则已无法阻止，而英国并不愿意这样做。

注：索尔兹伯里勋爵致窦纳乐爵士函，一八九七年十一月三日及十二月八日。英国蓝皮书《中国》一八九八年第一号，第三页、第七页。马士《中华帝国对外关系史》第三卷第一一三页引用。

中国得不到外国的支持，孤立无援，别无选择，只得签订一八九八年三月六日的条约。该约规定，将胶州湾及其周围领土租借给德国，为期九十九年，同时给予德国在山东的重要铁路和矿产权利，这些权利将在后面一章中详加叙述。

注：条约文本见马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第四号。

关于德国租借胶州湾一事，还可一提的是，俄国曾属意胶州湾，想以之作为在东方的不冻港，而且或许曾从中国方面得到过某种或多或少明确的保证，表示可以取得该地。因此，租借给德国一事，有损于俄国对该地可能享有的任何要求。这一事实，使俄国不久之后提出的租借辽东半岛连同旅顺港的要求，更增添了几分分量。

狄龙博士对于俄国外交政策的内情，据知有着异乎寻常的了解机会，并与俄国许多政界人物，尤其是维特伯爵，交往甚密。他在一九一八年新近出版的《俄国的衰落》一书中，对德国如何取得沙皇同意其租借胶州湾计划的经过，作了一段饶有兴味的记述。狄龙先生说，德国曾与俄、法两国一道，迫使日本将辽东半岛交还中国，因而期望从中国得到报偿；而华俄道胜银行成立时，德国未能获准参与，又大失所望。如下文即将指出的，该银行的设立，是为了取得对中国财政与经济利益的控制。德国遭此排斥，更加坚定了在中国沿海取得一处立足点作为补偿的决心。维特伯爵并不赞成这一计划，他的远东政策主张维持中国领土完整，而以和平的经济渗透来增进俄国的利益。因此，当他得知德皇在一次访问沙皇时，已从沙皇那里得到俄国不反对德国租借胶州湾的承诺，不禁大为惊讶和不安。狄龙先生记述两位君主的谈话如下：

“德皇在同尼古拉谈话时，忽然撇开寻常话题，大声说道：‘我想请你帮我一个忙。你知道，我非常需要一个港口。我的舰队在帝国之外，没有一个称得上港口的地方。为什么我的舰队就该被拒之门外呢？这样也许正合那些暗中的敌人的心意，但绝不是俄国人的心意。我知道你对我和我的王朝抱有友好的感情。我希望你坦率地说，你是否反对我租借中国的胶州湾？’‘你说的是什么地名？’‘胶州湾。’‘不，没有异议。我看不出有任何反对的理由。’德皇对主人再三致谢，于是两位皇帝一同驱车返回宫中。”

注：狄龙前引书，第二四八页。

据狄龙先生记述，沙皇后来对自己的许诺深感懊悔，并说德皇诱使他作出一个未经深思熟虑的承诺，是对他耍了一个卑劣的花招；但他既已许下诺言，便不愿食言。

从曾任法国驻北京公使施阿兰所出版的回忆录看来，法国似乎也不赞成德国在中国取得领土立足点的计划，但是由于法国的盟友俄国已经同意，法国便不便坚持己见了。

一八九八年中德条约

一八九八年条约第二款原文如下：

大德国大皇帝愿本国与他国无异，亦在中国海岸有一处地方，以便修理、装备其船只，存储船只所需的物料与粮食，并作其他相关的布置，此项愿望正当合理，大清国大皇帝为满足此项愿望，将胶州湾入口南北两岸，暂先以九十九年为期，租与德国。德国应在适当时机，于如此租出的领土上修筑炮台等工事，以保护在该地建造的各项建筑以及港口的入口。

第三款划定了所割让地区的界限，并作出如下承诺：“为避免发生冲突起见，在租期之内，中国政府不在所割让的领土内行使主权，而将其交由德国行使。”

注：所租借的面积约为二百平方英里，海湾和岛屿不计在内。

该款又规定：“中国兵船和商船在胶州湾内，享有与德国友好各国船只同等的权利；中国船只进出及停泊该湾，除德国政府凭借移交德国的全湾水域主权，随时认为必须对其他各国船只施加的限制以外，不受任何其他限制。”

第四款规定：“对于中国兵船或商船在湾内，除为维持必要的港务设施及码头而向其他船只征收的费用以外，不得索取任何费用。”

第五款规定：“日后德国如愿在租期届满之前将胶州湾交还中国，中国应将德国在胶州湾所用的费用偿还德国，并另将一处较为合适的地方让与德国。”

“德国允诺，永不将向中国租借的领土转租给其他国家。”这一条款对于德国权利转让给日本一事——这个问题将在后面讨论——有何意义，显而易见。又，就日本向中国提出的有关山东权利的要求而言，应当注意的是，一九〇五年十一月二十八日德中两国政府间的一项协定规定，德国军队应从胶州城和高密城撤出，五十公里地带以内铁路的警务，应交还中国地方官府和警察接管。

在该约其他各款中，德国承诺在海湾入口处的岛屿和浅滩上设置必要的航行标志；对于居住在割让地区内的所有中国人，只要他们遵纪守法，德国政府即予以保护；并准许他们留居区内，“除非其土地需作他用”，在此情形下，他们应就其土地获得补偿。

如在后面论述中国门户开放政策的一章中所将指出的，德国在答复美国国务卿的照会时，曾保证不利用其在山东的权利来损害“各国在贸易、航行和商业方面一律绝对平等待遇”的原则。

关于德国当局与中国海关之间就关税及海关管理所作的安排，已在前面一节中叙述过了。

依照第一款的规定，在割让地区周围设立一个五十公里，即一百华里的地带，德国军队可以随时自由通过；在此地带内，中国政府虽保留一切主权，但是“凡在该地带内采取任何措施或颁布任何命令，须事先征得德国政府同意，尤其对于任何必要的河道整治，不得加以阻挠。同时，大清国大皇帝保留与德国政府商定后在该地带内驻扎军队并采取其他军事措施的权利。”

关于中立地带内的海关问题，第五款中有如下一项规定：

至于以前设在割让领土以外、但在五十公里地带以内的中国海关关卡的恢复问题，德国政府拟与中国政府商定，以一种能保障中国一切利益的方式，对海关边界及征收关税的办法作出最终的规定，并提议就此事另行谈判。

一八九八年条约中有关给予德国山东铁路及矿产权利的各项规定，将在后面讨论中国“势力范围”的一章中加以论述。

一九〇〇年义和团起事期间，德国在胶州和高密两城驻扎了常设守备部队。中国对此表示反对，认为这是在行使一项中国并未授予的权利。根据一九〇五年十一月二十八日达成的谅解，这些守备部队撤出，中国恢复对德国铁路的警务，但德国在通知中国官府后，得为临时目的派遣军队进入中立地带的权利，则再度获得确认。

注：此项一九〇五年协定的文本，见马慕瑞《中外条约汇编》第一八九八年第四号所载该约第一款的附注。

辽东半岛

胶州湾租借之后恰恰三个星期，中国发现自己又不得不将旅顺口和大连湾两港及附近水域租借给俄国，为期二十五年。大连湾后来被俄国人改称“达里尼”，再后来又被日本人改称“大连”。根据一八九八年三月二十七日条约的宣示，此项租借的目的，在于保护俄国舰队，使其在中国北方沿海有一个安全的基地。但条约又宣示，此项租借绝不侵犯中国在该领土上的主权。

该协定第四款规定：

在上述期限之内，俄国政府所租借的领土及其附近水域，陆海军的全部军事指挥权以及最高民政管理权，均完全交给俄国官员，并集中于一人之手，但此人不得称为总督或巡抚。在上述领土内，不准驻扎任何中国陆军。中国居民有权按其意愿，或迁出俄国所租借领土的界限之外，或留居界内，俄国官员不加任何限制。如有中国臣民在租借地界内犯罪，应将罪犯送交最近的中国官府，按照一八六〇年北京条约第八款的规定，依中国法律审判处罚。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第五号。

第五款规定在租借地区以北设立一个中立地带。“在此指定的中立地带内，民政管理完全由中国官府掌握；中国军队须经俄国官员同意，方准进入该地带。”

该约其他各款规定，旅顺口只作为军港，仅准俄国和中国船只使用；对于其他列强的兵船和商船而言，旅顺口应视为不开放的港口。

至于大连湾，则规定除港内一部分与旅顺口处于同等地位以外，该地应为通商口岸，各国商船均可自由往来。

俄国承诺，海陆军所需的一切建筑，由俄国自行出资建造，并可在其所愿的地点修筑炮台或营房，供守备部队使用。

注：柔克义所载该约文本，系译自中文本。俄文本由俄国外交部刊载于《远东条约汇编》。俄文本与中文本均载于中国海关所编的《条约汇编》。马慕瑞所载文本，系译自《远东条约汇编》中的俄文本。

一八九八年三月二十七日的租借条约，由一八九八年五月七日的协定加以补充。该协定确定了所割让地区的确切界限，并载有中国政府的以下承诺，即第五款：

一、未经俄国同意，不得在中立地带内将任何租界让与他国臣民使用。

二、中立地带东西两侧沿海各港，不得对他国开放通商。

三、未经俄国同意，不得在中立地带内给予任何道路和矿产的让与权以及工商业特权。

注：译文见马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第九号。

广州湾

德、俄两国开了先例，法国不久便起而效尤；无力自保的中国，只得将海南岛对岸的广州湾港租借给法国，为期九十九年，作为“海军基地兼加煤站”。

该约于一八九八年五月二十七日提交总理衙门，一九〇〇年二月十九日经中国批准。条约明文规定，应理解为此项租借“不影响中国对所割让领土的主权”。

该约的重要条款如下：

第三款：租期九十九年之内，该领土由法国单独管辖治理，以免两国之间发生一切可能的误会。

居民仍得享有其财产；只要遵守法国的法律和规章，即可在法国保护之下，继续居住于租借地内，从事其劳作和职业。法国如欲取得土地，应向当地业主支付公平的价款。

第四款：法国可在租借地上修筑炮台，驻扎军队，或采取任何其他防御措施。

法国可在租借地内，沿岛屿及海岸，建造灯塔，设置有助于航行的浮标和信号，并可一般地采取一切措施、实行一切计划，以确保航行的自由与安全。

第五款：中国轮船以及与中国有外交和商务关系各国的船只，在租借地内所受待遇，应与在中国已开放各口岸相同。

注：租借成立后不久，法国即宣布广州湾为“自由港”。

法国可以随意制定管理该领土及其各港口所需的一切章程，尤其可以征收灯塔税和船钞，以支付建造和维护灯塔、航标及信号的费用；但此类章程和税费，应对各国船只一律公平适用。

第六款：如遇引渡案件，应依照中法两国现行条约的规定办理，尤其是依照有关中国与东京毗邻关系的各项规定办理。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第十号。

九龙、大鹏湾及后海湾

一八九八年六月九日，英国从中国取得若干岛屿、香港对面的一部分大陆以及大鹏湾的租借权，为期九十九年，作为“香港界址的展拓”，并以此为香港“妥善防卫和保护”所必需。

该专条规定如下：

同时议定，在九龙城内驻扎的中国官员，仍可在城内各司其事，但以不妨碍保卫香港的军事需要为限。在新租借领土的其余部分，英国享有单独的管辖权。中国官员和百姓仍可照旧使用由九龙通往新安的道路。

注：英国利用这一限制条件，以一八九九年十二月二十七日的枢密院令，将中国官员逐出，不再准其行使此项管辖权。见赫斯莱特《中外条约集》，第七四九页。

又议定，九龙城附近现有的码头，留作便利中国兵船、商船及客船随意往来停泊之用，并便利城内官民出入。

将来中国修筑铁路至英国管辖下的九龙界址时，届时另行商办。

又经了解，在所展拓的地区之内，不得将居民迁移或驱逐；如因修建衙署、炮台等官方用途需用土地，应按公平价格购买。

如有引渡罪犯的案件，应依照中英两国现行条约及香港规例办理。

依附图所示，租与英国的地区包括大鹏湾和后海湾的水域，但议定中国兵船，不论中立与否，仍保留使用该水域的权利。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第十一号。在本专条订立之前，英国在九龙已有一小片滨海地段。

威海卫

中国一系列的领土租借，以一八九八年七月一日专条将威海卫租借给英国而告完成。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第十四号。

该专条所述的租借理由，是“为使英国在华北得有一处合适的海军港口，并为更好地保护英国在附近海域的商务”。

专条宣示，此项租借的期限，“以俄国占据旅顺口的期限为准”。

注：一九〇六年旅顺口移交日本之后，中国本可提出这样一个问题：威海卫租约是否因此当然终止。但是这一问题并未有人提出。

专条规定，在所租借的地区之内，英国“享有单独的管辖权”。

此外，英国有权在格林尼治以东东经一百二十一度四十分以东地区的沿岸或近岸任何地点，修筑炮台，驻扎军队，或采取防御所需的任何其他措施；并有权在该地区内以公平的补偿，取得供水、交通及医院所需的地段。在该地带内，中国的行政管理不受干涉，但除中国和英国的军队以外，不准其他任何军队进入。

又议定，在威海卫城内，中国官员仍得行使管辖权，但以不妨碍保卫租借地的海陆军需要为限。

注：英国并未行使其修筑威海卫炮台的权利。

又议定，中国兵船，不论中立与否，仍保留使用本约租与英国的水域的权利。

又经了解，在本约所指明的领土之内，不得将居民迁移或驱逐；如因修建炮台、衙署以及任何官方或公共用途需用土地，应按公平价格购买。

注：关于英国在威海卫租借地的活动及管理情形，可参阅庄士敦所著《华北的狮与龙》一书。

在租借专条签字之前，一八九八年四月十九日，英国曾正式向德国声明：“英国在威海卫立足，并无损害或争夺德国在山东省的权利和利益之意，亦无在该省给德国制造困难之意。尤其应当了解的是，英国将不从威海卫及与之一同租借的地区修筑任何通往山东省内地的铁路。”

注：柔克义书，第一八〇页；马慕瑞《中外条约汇编》，第一八九八年第四号附注。

意大利

一八九九年二月二十八日，意大利要求中国将浙江沿海的三门湾租借给它，作为加煤站和海军基地，同时要求其他若干权利。中国予以拒绝，意大利最终所得的，只是浙江北部的一项矿产让与权。

租借地内的领事裁判权

这些领土租借给德、俄、法、英四国之后，便产生了一个问题：这些领土的实际治理与控制权，既已由中国之手转入有关西方国家之手，其他有约各国的国民是否仍可在其中要求并行使领事裁判权？

对此问题，除日本以外，列强的一般立场是，不得要求此项权利；不过日本本身，在日俄战争之后取代俄国占有辽东半岛时，也改变了立场。

关于这一法律问题，有一份极为精当的论述，见于美国国务院法律顾问所拟的一份备忘录，该备忘录由海约翰国务卿送交美国驻北京公使。

注：《美国对外关系文件》，一九〇〇年，第三八七页以下。

海约翰国务卿在其附函中说：

中国对外租借的意图与效果，显然是在租期之内由中国放弃、并授予外国对该领土的全部管辖权。此种管辖权的放弃与转移，似乎也意味着美国丧失其在如此租出的领土内行使领事裁判权的权利。而且正如你所指出的，这些领土实际上已转入其法学和法律方法与我们相近的民族的控制之下，因此在租借地由外国占有或保有期间，似乎并无实质理由要求继续保持此种管辖权。

作为此种看法的必然推论，而据你所说，这一看法是除日本以外各国所共同持有的，那么，基督教各国相互交往中所规定和确立的普通领事职务，即与领事裁判权问题无关的那些职务，驻在邻近中国领土上的美国领事，若未经因租借而暂时取得该领土控制权的主权国以领事证书或其他方式明确承认其官方身份，显然不能在租借地内执行。……尚待决定的是，美国公民在此类租借地内的利益，应以何种方式，借文明人交往中通行的各种机构加以照管，并于必要时加以保护。这些利益往往位于内地，大部分仍处于与以往相同的中国环境之中，承租国的最高控制，是通过当地人的机构、以施加影响的方式而非直接管理来体现的。在此种情形之下，不能指望美国放弃为其公民及其财产和商务而使用一切惯常交往机构。

在海约翰国务卿致康格公使函所附的备忘录中，先引述了给予领事裁判权的各项中美条约的原文，然后法律顾问补充说：

由于租约中明文规定中国保留对所租领土的主权，因此无疑可以主张，此种领土仍是中国领土，我国与中国所订条约中给予领事裁判权的各项规定，在该领土内仍然适用。但是鉴于中国已明文放弃管辖权，我推断，保留主权一节，其用意仅在于杜绝承租国将来可能提出的该领土主权永久归属于承租国的要求。据我看来，这些租约的意图与效果，是在租期之内由中国放弃、并在每一情形下授予有关外国对该领土的全部管辖权。此种放弃似乎也意味着美国丧失其在租借地内行使领事裁判权的权利。

九中国的门户开放与领土完整之保证

中国的门户开放与中国主权、领土及行政完整之保证

中国的「门户开放」

前文已经说明，各条约国都曾先后在各自与中国所订条约中列入最惠国条款；依此条款的作用，凡中国自愿给予或被迫给予的通商与航行权利，所有这些国家或其国民均处于平等地位。直到十九世纪末年，这一原则足以使各国在与中国的商务及财政往来中，在权利与特权方面大体保持平等。然而，后面各章将会说明，一八九四至一八九五年的中日战争暴露了中国军事上的极度虚弱，此后便开始了一种新局面：中国不仅被迫将若干租借地的实际行政管辖权让出，而且各条约国还持续不断地力图在中国划出大片地区，主张在这些地区之内，就中国给予铁路及其他特许权一事享有优先权利。于是，中国的「瓜分」似乎不仅迫在眉睫，而且在瓜分进行期间，列强之间还将为争夺中国尚由中国当局行政管辖的那些地区内的优先特权而相互角逐。关于「利益范围」或「势力范围」的划定问题，下一章将作更具体的讨论；此处提及，只是为了说明，何以由美国带头，发展出了门户开放主义。这一主义否认列强有权在其各自的特殊势力范围之内，就贸易与商务事项主张优先权利。

海约翰国务卿的通牒

要求列强正式接受如下原则的运动，即各国在其各自的势力范围或租借地之内，不为本国国民主张关税、港口费、运费等方面的优惠待遇，是由美国国务卿海约翰于一八九九年秋发起的。他将下述关于在华应奉行之一般政策的表述，分别送交德国、俄国、法国、日本、英国和意大利各国外交部，征求其同意。

注：致上述各国的照会，除为适应特殊情况而略有改动外，措辞均相同。以下所引各段，出自致英国外交部的照会。照会及各国复文的全文，见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇〇年第二号。

总统（指美国总统）……了解，英国既定的政策与宗旨，是不利用其在中国可能获得的任何特权作为排斥任何商业竞争者的手段；英国在该帝国所享有的贸易自由，即意味着全世界同样享有贸易自由。英王陛下政府虽已通过与德国及俄国所订正式协定，承认其在中国拥有「势力范围或利益范围」，在其中享有特别权利与特权，特别是在铁路与矿业企业方面，但同时仍力求维持通常所称的「门户开放」政策，以确保各国的商务与航行在此类「范围」之内享有平等待遇。维持这一政策，同为我两国商界所迫切要求，因为他们正确地认为，唯有这一政策才能改善现状，使他们得以保持其在中国市场上的地位，并扩展其将来的业务。

美国政府虽然绝不承诺承认任何国家根据最近所订的此类协定，在中华帝国任何部分之内享有排他性权利或对其享有控制权，但不能不表示其忧虑：各条约国之间有发生纠葛的危险，而这种纠葛可能危及美国依其对华条约所确保的权利。

本国政府诚挚希望，其公民的利益不致因任何控制国在其各自在华「利益范围」之内给予排他性待遇而受损害；并希望在该处为全世界的商务保持一个开放的市场，消除引起国际摩擦的危险根源，从而促使列强在北京采取一致行动，推动为加强帝国政府、维护中国完整所亟需的行政改革；本国政府相信，整个西方世界同样关切于此。本国政府相信，如果在中国主张「利益范围」的各国，就其对该范围内外国贸易与商务的待遇意向作出声明，将大大有助于促成上述结果；并认为，目前正是一个十分适宜的时机，可以通知英王陛下政府：美国希望英国政府自身作出、并以其强大的力量支持美国努力争取在中国主张「利益范围」的各国分别作出，大意如下的声明：

（一）对于其在中国可能拥有的任何所谓「利益范围」或租借地之内的任何通商口岸或任何既得利益，决不加以干涉。

（二）在此类「利益范围」之内的一切口岸（除「自由港」外），凡起卸的一切货物，不论属于何国国籍，均应适用中国当时有效的条约税则；如此应征收的税款，应由中国政府征收。

（三）对于出入此类「范围」内任何口岸的他国船只，所征港口费不高于对本国船只所征者；对于经由其「范围」之内所建造、控制或经营的铁路运输而通过该「范围」的、属于他国公民或臣民的货物，所收铁路运费不高于对属于本国国民、运输同等距离的同类货物所收者。

各国对海约翰通牒的答复

各国对美国国务卿此项照会的答复，大体如下：

英国于一八九九年九月二十九日答复称，其一贯倡导的对华政策，「是为各国臣民和公民在中国的商业企业方面确保机会均等，英王陛下政府无意亦不愿背离此项政策」。十一月三十日又答复称：「英王陛下政府准备就威海卫租借地、英国今后以租借或其他方式在中国可能取得的一切领土，以及英国现时在中国所拥有或今后可能拥有的一切势力范围，按照贵国（美国）政府所希望的意旨作出声明，但以其他有关各国作出同样声明为条件。」

德国于一九〇〇年二月十七日答复称：

帝国政府自始即不仅主张、而且在实践中充分实行了在其中国属地内于贸易、航行及商务方面对各国一律给予绝对平等的待遇。帝国政府无意在将来背离此项原则。此项原则当然排除了对美国公民任何有损或不利的商业待遇，只要帝国政府不因其他国家政府背离此项原则、基于互惠的考虑而被迫另作处置。

意大利于一九〇〇年一月七日答复称：「国王政府欣然赞同上述（美国）十二月九日照会中所提出的各项建议。」

日本于一八九九年十二月二十六日答复称：「帝国政府对于美国如此公平合理的提议，将毫不犹豫地表示同意，但以其他各国均接受此项提议为条件。」

法国于十二月十六日声明，共和国「希望在全中国境内，并在自然的保留之下，即所有有关各国均保证愿意同样行事，准备在其租借的领土内，对各国公民和臣民给予平等待遇，特别是在关税和航行税费方面，以及铁路运费方面」。

以上各项答复，大体上都接受了海约翰国务卿的建议。俄国于十二月十八日（俄历）即三十日的答复则不那么令人满意。该国政府声明：

就中国租借给俄国的领土而言，帝国政府已将大连（大连湾）辟为自由港，从而表明其遵循「门户开放」政策的坚定意向；将来该港本身虽仍为自由港，但如以关界将其与该领土的其他部分分隔开来，则在应纳税的区域内，对一切外国货物将一律征收关税，不分国籍。至于中国政府现已开放或今后将开放对外通商、位于租借给俄国的领土以外的各口岸，其关税问题的解决属于中国自身的事，帝国政府绝无意为本国臣民主张任何排斥外国人的特权。但应了解，帝国政府作出此项保证，是以在中国有利益的其他各国作出同样声明为条件的。

可以看出，俄国的这一答复只具体涉及关税问题，对港口费和铁路运费则只字未提。不过，俄国照会在结尾处表示确信，此项答复「足以满足上述（美国）照会中所提出的询问」，并称「帝国政府乐于满足美国政府的愿望」。

鉴于所收到的各项答复，并为了尽可能使各国所作的承诺更加明确，海约翰国务卿于一九〇〇年三月二十日致函派驻各有关国家的美国大使，内容如下：

阁下：某国政府已接受美国所提议的关于在华对外贸易的声明，其条款已由本人在某月某日第某号训令中转达阁下；而在中华帝国拥有租借地或所谓「利益范围」的各国，均已采取同样行动，此有本人随函附送阁下的各国照会为证。请阁下通知驻在国政府：该国政府原先为其接受所附加的条件，即其他一切有关国家同样接受美国的建议，既已得到满足，本国政府因此将视该国所表示的同意为最终的和确定的。

阁下并请将本函附件抄本转交外交大臣，同时借此机会向其表达总统对于此项谈判圆满结束的真诚欣慰之情。总统从中看到了关心中华帝国工商业不受阻碍地发展的各国所怀有的友好精神，并认为这将给整个商业世界带来巨大的利益。

某某敬启，海约翰。

门户开放政策的一再重申

义和团事变期间，一九〇〇年七月三日，海约翰先生向所有与中国有条约关系的国家发出如下通电：

中国局势正处于危急关头，美国认为适宜于在目前情况许可的范围内阐明其态度。我们坚持我国于一八五七年开始实行的政策，即与中华民族和平相处，促进合法商务，并以领事裁判权条约所保证的及国际法所保证的一切手段，保护我国公民的生命财产。……美国政府的政策，是寻求一种（对当前事变的）解决办法，以期为中国带来永久的安全与和平，保全中国领土与行政的完整实体，保护条约及国际法保证给予各友好国家的一切权利，并为全世界维护与中华帝国各地平等公正地进行贸易的原则。

注：《美国对外关系文件》，一九〇〇年，第二九九页。

一九〇〇年十月十六日的英德协定，其目的在于确定两国在华的共同政策；协定声明将遵守以下各项原则：

（一）中国沿江沿海各口岸应对各国国民不分轩轾地保持自由开放，以供贸易及其他一切正当形式的经济活动，此为各国共同的、永久的国际利益所在；两国政府同意，在其能够施加影响的范围内，对中国全部领土维护此项原则。

（二）英王陛下政府与德意志帝国政府方面，均不利用目前的（义和团）纠纷为自己在中国领土内取得任何领土利益，并将以维持中华帝国领土现状不受减损为其政策方针。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇〇年第五号。

可以看出，这里不仅是相互约定遵守门户开放政策，而且约定尽可能维护中华帝国的领土完整。协定并规定，应将本协定通知其他各国，邀请它们接受协定中所载明的原则。

海约翰国务卿在确认收到该协定文本时，致德国与英国代表一份照会，其中说：

注：《美国对外关系文件》，一九〇〇年，第三五五页。

当最近的（义和团）事变达到高潮之际，本国政府曾于七月三日再次宣布其关于公平贸易与中华帝国完整的政策，并欣然得知列强均持相同见解。自那时以来，所有有关国家在所要追求的目标上一直保持着最令人欣慰的和谐，在所应采取的步骤的细节上也少有意见分歧。

注：海约翰国务卿在照会中接着表示，本国政府完全赞同上文所引英德协定两节中所阐明的原则。该协定还载有下述一节，海约翰国务卿对此表示，美国政府认为该节仅为两缔约国之间的相互安排，故无须发表意见：

「三、如另一国利用中国的纠纷，以任何形式取得此类领土利益，两缔约国保留彼此先行商定为保护其在华利益而最终应采取之步骤的权利。」

一九〇一年，驻美日本公使通知美国政府说，当时中俄之间正在商议一项专约，拟给予俄国在满洲的某些特殊采矿特权；日本政府认为，这违反了各条约国之间关于维护中华帝国完整的谅解。此事在后文论及俄国在满洲势力的发展时还将提到。关于同一拟议中的协定，美国在致其他各国的通牒中声明：凡中国将开矿、修筑铁路或以其他任何方式开发满洲实业的排他性权利与特权让与任何公司的协定，美国均将予以关注；此种协定将构成对中国与各国所订条约的明显违背。

外国列强相互间条约对门户开放原则的确认

在各条约国彼此之间所订立的条约中，对门户开放原则的接受曾一再得到确认。

一九〇二年一月三十日的英日同盟条约，在序言中声明两国「专为维持远东的现状及全局和平起见，且因特别关切于维持中国及韩帝国的独立与领土完整，并确保各国工商业在该两国享有均等机会，兹议定如下」。

法国与俄国于一九〇二年三月三日（十六日）为答复告知其英日同盟一事的照会而发表联合声明，声明称，一九〇二年一月三十日的英日条约已经收到，法俄两国政府「极为满意地看到其中确认了两国政府自己曾屡次声明构成其政策基础、且至今仍为其政策基础的各项基本原则」。

然而，该声明接着说：

两国政府认为，遵守上述原则，同时也是对其在远东特殊利益的一种保障。然而，两国政府自身亦不得不考虑到这样一种情况：或由于第三国的侵略行动，或由于中国再度发生骚乱，危及该国的完整与自由发展，从而可能对两国自身的利益构成威胁；两同盟国政府保留在此种情况下就保障上述利益所应采取的手段彼此协商的权利。

注：英日同盟条约，见马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇二年第二号。法俄联合声明，见同书第一九〇二年第二号附注。

一九〇五年八月十二日的英日协定取代了一九〇二年一月三十日的条约，其序言声明，协定的目的包括「通过确保中华帝国的独立与完整，以及各国工商业在中国机会均等的原则，以保全各国在中国的共同利益」。

注：同书，第一九〇五年第六号。

一九〇五年九月六日，兰斯当侯爵将此项协定通知俄国政府时说：「英王陛下政府相信，在努力维持东亚和平，并力求维护中华帝国的完整与独立以及各国工商业在该国机会均等的原则方面，可以指望得到所有各国的善意与支持。」

日俄战争期间，美国政府担心，战争结束时，中国领土可能会被让与中立国家。因此，美国力求从这些国家取得保证：它们不会谋求此种领土让与，也不会谋求与门户开放原则相抵触的特殊特权。美国从所致函的中立各国收到了以下答复：

奥匈帝国外交大臣说：「下署人欣然声明：帝国及王国政府与美利坚合众国政府的见解一致，向来着眼于保持中国的完整与在远东实行门户开放政策这两项目标，并打算将来也坚持这一态度。」

比利时政府声明：「在其与中国事务有关的利益范围之内，完全赞同（美国）所表达的这些见解。」

德国首相声明，美国的见解「与德国政府的见解完全一致。……帝国政府不谋求在中国进一步取得任何领土」。

兰斯当勋爵代表英国表示，对美国维持门户开放与中国完整的愿望「完全赞同」；葡萄牙外交大臣也作出了同样令人放心的声明。

在一九〇五年九月五日俄日两国所订的朴次茅斯和约中，两国就满洲声明，它们没有任何「损害中国主权或与机会均等原则不相符合的领土利益或优先的、排他性的让与」。两国并相互约定，「对于中国为发展满洲工商业而可能采取的、普遍适用于各国的一般措施，不加阻碍」。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇五年第八号。

同样这两国于一九〇七年七月三十日所订的协约声明：

第一条　缔约国双方约定尊重彼此现有的领土完整，并尊重双方依据其与中国之间现行有效的条约、协约和合同所享有的一切权利，此类条约、协约和合同的副本业经缔约国双方互相交换；以及（在此等权利与机会均等原则不相抵触的范围内）依据一九〇五年九月五日（俄历八月二十三日）在朴次茅斯签订的条约以及日俄两国间所订各项特别协约所享有的一切权利。

注：但并非在所有情况下都通知了其他各国。见第三二二页。

第二条　缔约国双方承认中华帝国的独立与领土完整，以及各国在该帝国工商业方面机会均等的原则，并约定以其力所能及的一切和平手段，支持和维护现状的保持及此项原则的遵守。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇七年第十一号。

一九〇七年六月十日的法日「协定」声明：

日本与法国政府同意尊重中国的独立与完整，以及各国商务和臣民或公民在该国享有平等待遇的原则；且两国对于维持秩序与和平局面，特别是在与两国享有主权、保护权或占领权的领土相邻接的中华帝国各地区维持秩序与和平局面，具有特殊利益，兹约定相互支持，以确保上述地区的和平与安全，以期维持缔约国双方在亚洲大陆的各自地位与领土权利。

注：同书，第一九〇七年第七号。

一九〇八年的罗脱—高平协定，体现为美国国务卿与日本驻华盛顿大使之间的换文，其中声明：

一、两国政府希望鼓励两国在太平洋上的商务自由和平地发展。

二、两国政府的政策不受任何侵略倾向的影响，旨在维持上述地区的现状，并维护在中国工商业机会均等的原则。

三、因此，两国政府坚决相互尊重彼此在上述地区的领土属地。

四、两国政府并决心以其所能运用的一切和平手段，支持中国的独立与完整以及各国在该帝国工商业机会均等的原则，以保全各国在中国的共同利益。

五、如发生任何事件，威胁上述现状或上述机会均等原则，两国政府应彼此联络，以便就其认为宜于采取的措施取得谅解。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九〇八年第十九号。

在一九一〇年七月四日的日俄协约中，缔约国双方约定「维持并尊重由日俄两国之间，或由该两国中任何一国与中国之间迄今所订立的条约、协约及其他协定所形成的满洲现状」。

注：同书，第一九一〇年第一号。

英日同盟的条款又经一九一一年七月十三日的条约加以修改。该约在序言中将同盟的宗旨表述如下：

甲、巩固并维持东亚及印度地区的全局和平。

乙、通过确保中华帝国的独立与完整以及各国工商业在中国机会均等的原则，以保全各国在中国的共同利益。

丙、维持缔约国双方在东亚及印度地区的领土权利，并保卫其在该地区的特殊利益。

注：同书，第一九一一年第七号。

一九一六年的日俄协约则既未提及中国的主权与领土完整，也未提及门户开放，而是着重于缔约国双方的「特殊利益」。

该协约规定双方均不参加任何反对对方的协定或政治联合，然后在第二条中声明：

如缔约国一方的在远东的领土权利或经缔约国另一方承认的特殊利益受到威胁，日本与俄国将就为保护和防卫此等权利与利益所必需的支援或合作而应采取的措施，协同行动。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九一六年第九号。

最后，一九一七年又有美日两国之间的谅解，体现为国务卿蓝辛与日本大使石井子爵之间的换文。两位代表在换文中再次代表各自的政府保证，「两国始终遵守所谓门户开放或在中国工商业机会均等的原则」，并且两国无意「以任何方式侵犯中国的独立或领土完整」。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，第一九一七年第十二号。

门户开放与特殊利益

在以下各章中可以看到，确认门户开放原则并未被认为与划定势力范围相抵触，事实上，正是这些势力范围的存在，促使海约翰国务卿敦促列强采纳这一原则；门户开放原则也没有妨碍官方所称「特殊利益」的产生。表面看来，这些是互相矛盾的观念，而事实上，在实践中它们也证明是互相矛盾的。不过，人们曾努力使之协调，而只有当门户开放原则被认为仅与商务和航行事项有关时，这种努力才取得了一定程度的成功。按照这样的界定，门户开放原则与关于特定地区的不割让协定、对华贷款、取得开矿或修筑铁路或建造经营其他公共工程的特许权等事项，均无关系；也不妨碍与中国订立关于此类工程的材料须从特定国家输入的协定。就笔者所知，除一八九九年海约翰的往来函件中所包含的以外，从未有人对门户开放一词作过官方的、权威的界定。奥弗拉赫所作的非官方定义，或许与任何其他定义一样令人满意。他说：「『门户开放』原则承认此类范围之内的『既得权利』和『特殊利益』，只要为他国保留了一定程度的机会，也就是说，只要中国的条约税则不加区别地适用，只要通商口岸保持开放，只要所征收的港口费或铁路运费不高于对享有该『范围』之国的臣民所征收者。这一原则也或多或少地反对取得供应铁路材料和机车车辆的垄断权。」

注：《外国对华财政控制》，序言第七页。

美国在蓝辛—石井协定中所承认的日本在中国的「特殊利益」，其性质将在第十六章中讨论。

对中国主权与领土完整的保证

从前面所引的外交文件中可以看出，各条约国在一再表示在对华交往中遵守门户开放原则的同时，也一再保证尊重中国的主权与领土完整。

承诺尊重一个国家的主权，并不必然使一国政府承担比以下更为广泛的政策义务，即不采取任何足以妨害该国作为一个主权独立国家继续存在的行动。承诺尊重其领土完整，则更进一步，涉及一项约定：不采取也不容许采取可能导致兼并该承诺受益国部分领土的步骤。关于主权和领土完整的这两项承诺，在海约翰国务卿致其他条约国的原始函件中，并非都有明确提及。

注：致美国驻伦敦大使、请其提交英国政府的函件中曾提及此点。原文如下：「本国政府诚挚希望，本国公民的利益不致因任何控制国在其在华所谓『利益范围』之内给予排他性待遇而受损害；并希望在该处为世界商务保持一个开放的市场，消除引起国际摩擦的危险根源，从而促使列强在北京为推动行政改革而采取联合一致的行动；这种行政改革对于加强帝国政府和维护中国的完整是极为迫切需要的，而整个西方世界同样关切于此。」

这两项承诺之所以包含在海约翰力求列强承担的义务之中，只是在以下意义上而言：如果中国不再是一个主权国家，门户开放原则当然就没有真正施行的机会；或者，如果某一租借地或势力范围演变成为租借该地或主张该范围之国的实际政治所有，那么，就所涉及的特定地区而言，其他各国也就失去了依据，无从主张其国民在商业和实业权利方面应享有与租借该地或拥有该范围之国的国民同样良好的待遇。

因此，可以正确地说，各条约国在对华政策方面所作的保证，已超出海约翰国务卿在其原始建议中要求它们宣布的范围。就列强所作的正式官方保证而言，中国的主权和领土完整因而有着特别坚实的基础。从这一角度看，一旦中国继续保有的主权或其领土完整遭到外来侵犯，中国将能够向国际联盟提出非常有力的申诉。

这些保证对中国的意义

但是，关于中国能否继续保持独立，有一项重要的限制条件必须指出。即使假定各条约国都极尽诚信，如果中国自身的公共事务败坏到不能对在华外国人的生命财产、或对与中国商人进行贸易者的权利提供充分保护的地步，那么，中国既不能依靠其作为主权国家的权利，也不能依靠其他各国的保证，来保护自己免受外国的控制。国际法承认，在某些情况下，一国或数国联合有权干涉另一主权国家的内政；如果中国境内出现了按照公认的国际法原则足以证明外国干涉为正当的情况，则不能指望列强所作的保证会使中国免受这种干涉权的约束。即使别无其他理由，仅就以下事实而言，情况也是如此：尊重中国主权和领土完整的承诺，在每一场合，都是由各条约国彼此之间作出的，而不是与中国本身作出的。因此，严格地说，不能认为中国从这些承诺中或根据这些承诺取得了任何契约上的或条约上的权利。中国从中得到的好处是附带性质的，即：如果中国的主权或领土完整确实遭到侵犯，那么，除非这些协定被视为「废纸」，列强必须采取一致行动。关于这一点，还应注意到，如果中国政府本身同意，或看来同意，由另一国兼并其部分领土，则列强相互所作的承诺将大大丧失其实际效力。因此，中国如不时时记取朝鲜的命运，那将是不明智的。朝鲜的主权曾得到若干国家的保证，尤其是日本曾一再予以保证；然而，当日本向世界出示一份据称是由朝鲜政府签署、同意被兼并的条约文件时，其他各国，甚至像美国那样曾承诺在他国威胁朝鲜时出面斡旋的国家，都不认为有必要越过这份正式的兼并文件，去查明该约是在何种情况下谈判的，其签字又是如何取得的。

注：一八八二年五月二十二日美韩友好通商条约第一条规定，两国君主与人民之间「应永久和平友好」，并规定「如他国对任何一方政府有不公或轻侮之举，另一方一经知悉，即应从中斡旋，促成和平解决，以示友谊」。一九〇五年日本对朝鲜确立保护权时，朝鲜国王曾依据此项承诺向美国呼吁，但毫无结果。关于此事，尤请参阅一九一九年八月十八日《国会记录》所刊载的赫尔伯特的陈述。

中国的行政完整

行政完整是一个与领土完整截然不同的概念：它是指一个国家不受外国支配和控制而自行办理其行政事务的权利。在前面各页中可以注意到，各条约国之间就中国问题所订立的各项约定，没有一项提到中国的行政完整。事实上，中国已被迫接受了相当程度的外国行政控制。后文将会说明，中国的铁路几乎全部是用外国资本修建的，这些借款或多或少都附带着出资者对铁路经营的控制权；在若干场合，这种控制与其说是为了保障投资的安全，不如说是出于政治目的，并规定由一些公司来经营这些铁路，而这些公司实际上并非私营企业，而是有关外国政府的直接代理机构。姑且不论这一事实，除此项控制之外，中国还被迫将其两项最重要的税收机构，即盐税和海关，置于外国人的总体行政管理之下。中国还承允任命一名法国人为其邮政系统的首长。此外，中国还被迫任命了相当多的外国人担任民政和军事、政治、法律及行政方面的「顾问」。这些顾问并未被赋予行政控制权，但事实上，在若干场合，他们能够行使相当程度的指导权力。然而在其他场合，这些顾问对政府几乎毫无影响或完全没有影响；他们的任命实际上是强加于中国政府的，中国政府虽被迫支付其薪俸，但除了在外国压力下不得不利用其服务之外，并不愿意更多地利用他们。尤其是近年来，中国政府迫于财政需要，不得不举借外债，其中大部分借自日本，而这些借款都附带着贷款方在银行、矿业、林业等事项上行使监督与控制的权利。

美国过去曾力图阻止对中国行政完整的侵犯。一九一三年，美国银行家被迫退出当时正在与中国商谈一笔巨额借款的财政「银行团」，因为美国政府宣布，这些借款附带着对中国行政完整的侵犯，美国政府对此不予赞同。然而，目前（一九二〇年），美国政府正带头努力组建一个国际银行团，由它经办今后中国的一切公债借款，并可能还将接管若干已经发放的此类借款；几乎可以肯定，由此所贷出款项的支出将受「银行团」控制，这当然意味着对中国相当程度的行政控制。事实是，自一九一一年革命以来，中国内政如此动荡，行政事务如此败坏，财政状况如此窘迫，以至于中国若要保持其主权，若要恢复和平与秩序，这种外国行政控制就是必不可少的。关于这一点，后面一章还将详加论述。但是，此处需要作出以下这一区分。中国人民接受或被迫接受外国的总体行政控制，并不必然意味着将政府各项事务的实际办理从中国人自己手中拿走。它只是意味着，或者至少不必超出以下意义：准许外国人进行监督，并赋予行使监督权者以权利，以制止在他们看来违反中国政府所承担的义务、或严重损害有关行政事务之效率与廉洁的款项支出或其他行动。即使在某些情况下，这些外国监督人员被赋予发布必须服从的一般命令的权利，这些事务的实际运作仍可交由中国人掌管。

十势力范围——法国、英国与俄国

自一八四二年南京条约订立之时起，至一八九四年至一八九五年中日战争为止，中国屡次被迫违背本意，将其境内的权利与特权让予外国人；其间亦不时丧失部分领土，并被迫放弃对若干藩属的宗主权主张。然而这些领土损失，就其性质而言，尚不足以真正危及中国作为一个大主权国家的存续；而中国让予外国人的各项权利，除少数例外，均不加区别地给予所有缔约国的国民。

中国的领土损失

依一八四二年南京条约，中国将香港小岛割让予英国。但此举于中国和其他列强在商业上均有裨益，因为该岛随即被开辟为一个大自由港，对各国船舶一律开放，不加区别。

依一八五八年及一八六〇年与俄国订立的条约，中国丧失了黑龙江以北、乌苏里江以东的广大地域，俄国由此取得了南至朝鲜东北角的海岸。一八八四年（五月十一日），中国确定地将安南丧失予法国。一八八五年及一八八六年，中国又将印度支那丧失予法国；而在后一年，依欧格讷协定，缅甸完全归于英国控制之下。

注：中国在该协定中同意：“凡英国现今在缅甸所行使之权力与治理所涉一切事务，英国均得自由为其认为适当之任何事情。”锡金亦于一八九〇年归于英国。

一八八七年，澳门实际上已被葡萄牙吞并。

注：依一八八七年三月二十六日的里斯本议定书，中国承认葡萄牙人永久占据并治理澳门。然而边界问题直至今日仍是中葡两国争执的事由。澳门最初于十六世纪为葡萄牙人所占据。一八四〇年，葡萄牙人拒绝继续向中国人缴纳地租，并驱逐了中国的征税官员及其他官吏。

依结束中日战争的马关条约，中国将台湾大岛、澎湖列岛以及辽东半岛丧失予战胜的敌国。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九五年第三号。

然而众所周知，辽东半岛后来因俄、德、法三国施压，由日本归还中国，但数年之后即租借予俄国。此外，中国还被迫放弃对朝鲜的一切宗主权主张。

注：关于归还辽东，见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九五年第十号；关于租借予俄国，见同书一八九八年第五号。

这些领土损失固然相当可观，但并未危及中国本部，即十八行省及满洲的主权，亦未严重侵损其领土完整。在这一北京政府享有完全主权、而非仅有模糊宗主权主张的广大领土之内，中国固然被迫给予外国人领事裁判权及其他权利，但这些权利一般由所有缔约国的国民不加区别地共同享有，这对中国大为有利。此一通则的例外仅有以下几项：法国依一八八五年六月的中法天津条约在南方取得的若干特殊特权；英国为抵消法国特权而在长江流域取得的若干让与和承诺；以及俄国就满洲与西伯利亚之间的边境贸易所取得的若干特殊权利。

然而，中国在中日战争中暴露其虚弱之后，事态对中国急转直下，一八九八年及一八九九年两年尤为灾难深重。如前所述，中国在这两年间不仅被迫以租借的形式，将若干具有重大战略意义的地区的实际行政与政治控制权让出；而且发现自己不得不正式承认某些缔约国所提出的要求，即在其国土的特定部分内，就铁路与矿山让与权享有优先待遇。于是，中国的大部分土地实际上被划分为后来所谓的“势力范围”。因此，当时许多人认为“中国瓜分”已迫在眉睫，各主要缔约国即将争相瓜分这个无力自保的帝国；而参与瓜分者之间、或参与者与被拒于瓜分之外者之间，将由此引起何种争吵乃至战争，无人能够预见，却人人都能忧虑。这是毫不足怪的。

显而易见，此种局面为列强之间的摩擦提供了充分的机会；即使不致引起战争，也可能导致彼此之间的歧视性措施，使各方在商业上蒙受重大损失。在前一章中，我们已经叙述了以美国为首所作的努力，即要求在中国拥有租借地、主张势力范围的列强作出正式的相互保证：尊重中国的主权与领土完整，并在其势力范围或租借地内给予各国国民均等的贸易与商业机会。在以后各章中，我们将考察各国对于由此承担的义务，在文字上或精神上履行到何种程度。我们还将有必要审视某些国家的所谓“特殊利益”，例如俄国在北满的特殊利益、日本在南满和山东的特殊利益，以便看清这些利益与“势力范围”内所主张的特权有何区别，以及它们在多大程度上能够与“门户开放”原则相调和。但在本章中，我们仅讨论各国在中国所主张的势力范围。

势力范围的定义

在中国，“势力圈”一词常被用作“势力范围”的同义语，但据信从未在官方场合使用。后一名称固然较为可取；但就某些方面而言，这两个名词竟在中国流行开来，实属不幸，因为在此处使用时，二者所带有的含义，与国际法学者通常赋予它们的含义颇不相同。我们将看到，在中国，势力范围仅有经济上的意义，至多也只有准政治的或附带的政治意义；而这一名词，连同“势力圈”一词，当用于世界其他地区、尤其是非洲的地域时，则具有明确的政治意义。例如，科贝特写道：

势力圈，就其可谓具有确定含义而言，是指这样一个地区：该地区一般居住着文明程度较低的种族；某一国家通过与其他可能与之竞争的一国或数国订立协定，力求为自己取得在该地区将来获取领土（无论以兼并方式或以建立保护国方式）的排他性权利，并且一般也取得对当地居民的指导与控制之权。

注：科贝特《国际法案例与意见》，第一卷，和平编，第一一三页。

显然，按照这一定义，势力圈一词在中国并不适用。第一，我们将看到，中国的势力范围（而非势力圈）的起点，是与中国本身订立的协定，中国在其中承诺不将有关地区让与任何外国。第二，这些协定并非以中国人为文明程度较低的种族这一观念为前提。第三，有关列强从未主张（至少未曾公开主张）在各自的范围内享有将来获取领土的排他性权利。不过，倘若中国果真有被瓜分的一天，拥有势力范围的列强很可能会在彼此之间主张在各自范围内进行兼并的优先权利。

在“势力范围”这一标题下，科贝特说：

“另有一类协定，其目的与势力圈协定有所不同：这类协定将已由多少文明的国家所占据的某些地区，在本已在其邻近拥有利益的列强之间，分配为势力圈或势力范围；不过，这类协定与前一类协定之间的界线，有时难以划分。”

科贝特举出的实例有：一八九六年英法两国关于暹罗的协定，一九〇四年英法两国关于埃及和摩洛哥的协定，以及一八九九年英俄两国关于中国某些地区所订的协定。

注：见后文第二九三页。

这里同样可以看出，这一定义并不适用于中国所见的那种势力范围。

同样明显的是，在霍尔看来，国际法上所理解的势力圈或势力范围的观念（他并不区分这两个名词），并不适用于中国这样的国家，而仅适用于未开化的国家，尤其是非洲的国家。

注：另见穆尔《国际法汇纂》，第一卷，第二六九页；劳伦斯《国际法》，第八十一节。

他说，势力圈一词“是指这样一些地区：它们在地理上与某国的属地或保护国毗连，或在政治上自然地与之结为一体，但尚未真正被置于控制之下，以致保护国所含的最低限度的权力尚不能相当经常地加以行使。它代表一种谅解，使一国能够为自己保留一项权利，将其他欧洲国家排斥于某些领土之外；这些领土对该国具有重要意义，在政治上，是因为它们为其现有领地或保护国提供了将来扩张的余地；在战略上，是因为它们可以防止文明的邻国占据一个居于支配地位的军事位置。”

注：霍尔《国际法》，第五版，第一二九页。

韦斯特莱克对这一问题作了最好的考察。他在“势力圈或势力范围”这一标题下进行的讨论，分为两个子目：“相互约定不作领土扩张的协定”与“不割让领土的协定”；他正是在第二个子目之下论及中国的情形。

如前所述，就中国而言，势力范围凡是具有条约或其他协定渊源的，均以中国与个别国家之间的协定为基础。这些条约依其本身效力，对其他国家并无约束力；除非其他国家后来长期默示或明示予以承认，这些条约才因此取得相应的约束力。但我们即将看到，在某些情形下，若干缔约国之间也订立了协定，在其中界定并相互同意承认各自在中国所主张的确定的领土势力范围。

势力范围的含义

实质上，主张这些势力范围的列强，力图确立以下几项含义：

第一，中国保证不将有关地区让与任何外国。

第二，或多或少明确地谅解：主张该势力范围的国家或其国民，在借款、修筑铁路、开办及经营矿山、举办公共事业（例如水利工程等）方面，享有优先的权利，在某些事项上甚至实际享有排他的权利。在某些情形下，还力图使中国接受：在聘用“顾问”或其他科学专家时，应优先聘用该国国民。

这些所希望的含义，在中国所订的某些条约中已或多或少明确地载明，尤其是与法国所订关于云南、广西权利的条约，以及与日本所订关于南满的条约。然而，各缔约国从未接受这样一项一般原则，即主张某一势力范围必然意味着有权享受此种优先待遇，更遑论排他待遇。

在这些势力范围内，过去和现在都特别重要的，是铁路的修筑与经营，以及煤矿、铁矿的开办与经营。就铁路的修筑与经营而言，我们将看到，已经给予的各项“让与权”之间存在重要的区别。有些让与权仅附带财政上的利益；另一些则具有重要的政治含义。在由名义上为私营企业、实际上却是其创设国政府的直接工具的公司经营铁路的情形下，尤其如此。我们将看到，俄国和日本在满洲的铁路（中东铁路与南满铁路）、德国在山东的铁路，以及法国从印度支那通入云南省的铁路，都属于这种情形。在这些情形下，“铁路区域”实际上构成了中国主权之内的主权。在其他铁路让与权中，提供资金的一方所行使的控制，除偿还担保之外，还包括监督修筑与经营的权利，以及供应材料的优先权。

这些让与权有一个共同的特点：它们虽然是授予私人的，但各该国政府几乎在所有情形下都给予积极的外交支持；而更为重要的或许是，这些政府通常持有这样的立场：如果让与权人因任何原因放弃或丧失其权利，中国若再行授予该项让与权，有义务先向该国的其他国民提出，然后才能向另一缔约国的公民提出。换言之，其立场是：该项权利原系应某国外交部的请求而授予，因此该国对这项授予仿佛享有一种既得利益。

作了以上说明之后，我们就可以分别考察某些列强在中国为自己设法建立起来的若干“势力范围”了。

法国势力范围

法国的势力范围完全位于南方，与法国在印度支那的殖民属地接壤。

依一八九七年三月十五日的一项声明，中国向法国承诺：中国极为重视海南岛，决不将其“让与或割予任何其他外国，无论是永久割让或暂时割让，亦无论是作为海军基地或储煤站”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九七年第二号。

在此之前，一八八四年，法国在福禄诺协定中曾向中国承诺，保护中国南部边界免受其他任何国家的攻击；次年的一项条约中，中国同意，如在该地区修筑铁路，当向法国人商办材料。

注：见一八八五年条约。

我们将看到，法国通过一八八五年的这项条约，首先打破了此前一直通行的在商业上进入中国机会均等的原则；我们也将看到，这又转而促使英国取得了关于其在长江流域优越地位的保证。

一八九五年六月二十日，中法两国在北京签订的一项条约规定：

“中国货物由边界通商之龙州、蒙自、思茅、河口四处中之一处运往另一处，途经安南者，出口时所纳之税减去十分之四。”

又规定：

“中国货物由上述四处出口，运往中国已开通商之沿海或沿江口岸者，过边界时所纳出口税减去十分之四，并发给专单，载明已纳此税，随货同行。货物运抵已开通商之沿海或沿江口岸时，应照各该口岸同类货物之通例，缴纳复进口半税。”

“中国货物由中国已开通商之沿海或沿江口岸，取道安南运往上述四处者，过边界时应纳全税，并发给专单，载明已纳此税，随货同行。货物运抵边界任何一处关卡时，入口应按减去十分之四之数缴纳复进口半税。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九五年第五号。

该条约第五条又进一步规定：

“兹议定：中国在云南、广西、广东三省开采矿产时，得先向法国厂商及矿师商办，惟开采事宜仍应遵守中国政府关于本国工业所颁行之章程。又议定：安南已有之铁路或拟修之铁路，得经彼此商定，并按照日后议定之条件，接展至中国境内。”

中国所作的这些承诺，在一八九七年六月十二日的照会中得到了更明确的界定。这些照会同时也是对两国于一八九六年六月五日所订一项铁路合同的解释。依这些照会的谅解，由同登至龙州的铁路一经完工，即将请求将其朝南宁方向接展至百色。照会声明：“又谅解：将准许修筑一条由安南边界通至省城的铁路，或经由百色河一带，或经由红河上游一带。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九五年第五号之附件。

一八九八年四月十日，法国公使与中国总理衙门互换照会，法国由此取得中国的保证：与法国边界毗连的各省，决不割让予任何其他国家。这项保证原文如下：

“本衙门查：中国与北圻毗连各省，系边防要地，关系至为重大，必须永归中国管辖，在中国主权之下，断无割让或租借予任何国家之理。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第六号。

中国同时还同意：将广州湾租借予法国；组建一个确定的邮政系统，以一名高级官员为首，辅以外籍职员，其任用须顾及法国政府的推荐；并给予以下铁路让与权：

“中国政府允准法国政府或法国政府所指定之法国公司，修筑自北圻边界至云南府之铁路；中国政府除为该路及其附属设施提供地段外，不负其他任何责任。该路线路现正勘测，日后由两国政府商定。章程由双方会同订立。”

如前面某一章所指出，广州湾的实际租借，是依一八九八年五月二十七日的专约实现的。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第十号。

该专约第七条规定：

“中国政府准法国由广州湾地方，经雷州，修筑铁路一条，通至雷州西岸安铺附近指定之一处；该处日后另行确指。地段由中国给予，惟修筑及经营费用由法国负担。华人得照通行运价章程在该铁路乘车及运货。地方官须负保护铁路及车辆之责，惟该路及车辆之修理养护费用由法国负担。”

第八条又规定，法国有权在该线终点安铺一带修建码头、栈桥、货栈及医院，设置浮标、灯塔等项。“距该终点最近之深水锚地（领水以内），专供法国及中国兵船停泊；中国兵船须在中立时方可停泊。”

与此同时（一八九八年五月二十八日），法国取得中国政府的保证：以北海为起点的铁路，只准由法国公司或中法公司享有修筑特权。

注：这项保证是对法国驻北京公使奉本国政府之命向中国提出的下述照会的答复：“我国各领事代理人近日报告表明，我国在与北部湾毗连的广东、广西地区发展进入通道，利益攸关。请向中国政府请求，将一条铁路的让与权授予一家法国公司，该铁路拟连接北海港与西江沿岸一个待定地点；此项让与权应按照一八九六年六月所订同登至龙州铁路合同的办法订立。”

此处无须考察依据这些让与权实际进行的铁路修筑。但关于在法国主持下、在法国势力范围内修筑的主要铁路——老街至云南府线——所作财务安排中规定的“控制”的性质，我们可以引用柔克义所转述的一九〇三年十一月二十日伦敦《泰晤士报》的如下摘要：

“中国对该路保留完全的主权；中国一旦处于战争状态，该路不得视为中立，而应听受中国的命令。中国单独负责该路的警卫与保护，该路在任何情况下均不得请求外国军队协助。总办、会办及技术人员得由法国人充任，一切技术事项的最后决定权属于总办。中国将一切官地无偿拨给，但私产须备价购买。该路须按中国所需，为运送官方邮件提供便利，并须顾及一切风水上的禁忌。中国政府不提供任何担保；让与期限为八十年。”

注：柔克义书，第四〇五页脚注。该路系依一八九八年四月九日的专约而规定修筑，其修筑与经营的条件则由一九〇三年十月二十九日与中国政府所订的协定确定，该协定的译文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇三年第六号。

奥弗拉赫评论这些条件时说：

“中国人与该路的筹资或经营毫无关系，他们被剥夺了一切控制权与收益。在这后一方面，法国在华的铁路权利与俄国在满洲所享有的权利有所不同，因为俄国……曾准许中国人参与财务乃至行政——至少在名义上如此。但除此之外，法国的‘控制’与俄国的‘控制’并无多大区别。法国的‘控制’虽然名义上由一家私营公司行使，因而属于财务性质，但从各项专约所显示的该公司与法国政府的密切联系，以及法国在云南兴办铁路事业背后的动机来看，无可怀疑，体现于这项法国铁路让与权之中的法国在华控制，就其精神而言，带有相当的政治性。”

注：奥弗拉赫《外国在华财政控制》，第一三〇页。

奥弗拉赫又说：

“然而，法国在中国本部的政策，远不如日俄战争以前俄国的政策那样富于侵略性。除了在南方各省谋求进一步让与权（作为现有铁路系统的延长线）的几次未成功的尝试之外，法国在政治上利用其势力范围之处甚少。但在商业上，法国则充分利用了其特权地位：其控制使它能够借助有利于法国商业的优惠运价，以牺牲他国为代价来确立本国的贸易。”

英国势力范围

为了抗衡俄国在满洲、德国在山东以及法国在南方日益增长的势力，英国向中国政府谋求并取得了关于长江流域的不割让承诺。这项保证采取一八九八年二月十一日总理衙门致英国公使照会的形式，原文如下：

“本衙门查：长江一带关系中国全局（或利益）至为重要，断无将该处土地抵押、租借或割让予他国之理。兹因英国政府表示关切（或忧虑），本衙门理应备此照会，致送英国公使，以便转达贵国政府。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第一号。

以中国向其自身所作的这一承诺为起点——即长江流域决不租借或割让予任何其他国家，亦即除中国以外的任何国家——英国凭借这样一个薄弱的基础，为自己建立起一项主张，要求在该地区授予铁路或其他让与权时受到特别考虑。因此，当修筑由北京至汉口这条重要铁路的让与权授予一家比利时公司（该公司无疑代表法国和俄国的利益）时，英国提出了强烈抗议。英国抗议无效，最后合同仍然签订，于是英国通知中国政府：英国认为自己未受到适当对待，因此“现要求中国政府，按照给予比利时铁路的同样条件，准许英国修筑下列各线：天津至镇江线（如有意愿，可与德国人及美国人分享）；河南及山西福公司各线通至长江；九龙至广州线；浦口至信阳线；苏州至杭州线，并展至宁波”。

英国同时指出，它认为上海至南京线以及山海关至牛庄线早已确定许给英国。

注：英国议会文件《中国第一号（一八九九年）》，第一〇九卷，第三八二号。转引自奥弗拉赫前引书，第三十二页。

一八九九年英俄协定

英国提出这些要求时，向中国发出了近乎最后通牒的通知，中国随即让步。由此许给英国的铁路让与权，总长约两千八百英里，分布于中国十个省份之内。此后不久，英国又着手为北京至牛庄之间拟修的铁路提供资金，从而进入了俄国所主张的其特殊势力范围。这引起两国政府之间的往来交涉，最终于一八九九年四月二十八日签订了重要的英俄协定。依该协定，两国界定了各自的“势力范围”，并同意相互尊重对方在其中的权利。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九九年第三号。

这项协定称为斯科特—穆拉维约夫协定，以互换同文照会的形式订立，全文如下：

“英俄两国切望在中国凡两国利益交会之问题上，避免一切冲突之原因，并顾及该帝国若干部分在经济上及地理上之趋向，兹议定如下：

第一条，英国允诺：不为本国，亦不代英国臣民或他人，在中国长城以北谋求任何铁路让与权；并不直接或间接阻挠俄国政府所支持之在该地区之铁路让与权申请。

第二条，俄国方面允诺：不为本国，亦不代俄国臣民或他人，在长江流域谋求任何铁路让与权；并不直接或间接阻挠英国政府所支持之在该地区之铁路让与权申请。

两缔约国绝无侵犯中国主权或现行条约之意，当将本协定知照中国政府。本协定消除两国之间一切纠纷之原因，其性质足以巩固远东之和平，并有益于中国本身之根本利益。”

注：同日所换补充照会声明，上述主要谅解不得视为侵犯业已就山海关至牛庄铁路所达成的协议；该路的修筑，中国政府已与代表中英公司的汇丰银行订立借款合同。该照会接着说：“上述照会所确立之总安排，不得在任何方面侵犯依上述借款合同所取得之权利；中国政府得任命英国工程师一人及欧洲会计师一人，监督该路之修筑及拨充该路之款项之支用。但仍须谅解：此一事实不得视为构成财产权或外国控制；该路仍为中国铁路，归中国政府控制，不得抵押或让与非中国公司。至于由小黑山至新民屯之支线，除上述限制之外，并议定由中国自行修筑，中国得准许欧洲工程师（不必为英国人）定期查勘，并查验证明工程确系妥善施工。本特别协定自不得在任何方面妨碍俄国政府之权利，俄国政府如认为适当，得支持俄国臣民或企业之申请，或支持铁路让与权；此类铁路自满洲干线向西南方向延伸，将穿过中国拟修之终于新民屯及牛庄之铁路所在之地区。”

在此以前，英德两国已就英国在长江流域的权利与德国在山东的权利达成谅解。英国在取得威海卫租借权之时，曾向德国保证，英国采取这一步骤，“无意损害或争夺德国在山东省的权利与利益，亦无意在该省为德国制造困难。尤其谅解：英国将不修筑任何由威海卫及其租借地区通往山东省内地的铁路”。

注：柔克义书，第一八〇页；马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第十四号（附注）。

其后，在一八九八年九月一日及二日于伦敦举行的会议上，英德两国利益集团就在华修筑铁路问题达成一项总谅解。这项谅解载入会议记录，由德国银团、中英公司及汇丰银行的代表签署。

注：这些机构是在华铁路让与权融资方面享有本国政府支持的机构。

德国银团代表汉泽曼先生提议，英德两国“在华申请铁路让与权”的势力范围如下：

“第一，英国势力范围，即：长江流域，但须容许山东各线在镇江与长江相接；长江以南各省；山西省，并在正定以南某一点与京汉铁路相接，另有一条横越黄河流域通至长江流域的连接线。

第二，德国势力范围，即：山东省及黄河流域，并与天津及正定或京汉铁路南段其他某一点相接，另在镇江或南京与长江相接。所谓黄河流域，须容许属于英国势力范围的山西各连接线，以及同样属于该势力范围的通至长江流域的连接线。”

这一提议经作以下修改后获得同意：

“天津至济南或山东省北界其他某一点之线，以及山东省南端至镇江之线，由英德银团（即一方为德国银团，另一方为汇丰银行及中英公司）按照下列方式修筑：

第一，两线资本共同筹集。

第二，天津至济南或山东省北界其他某一点之线，由德国集团修筑、装备并经营。

第三，山东省南端至镇江之线，由英国集团修筑、装备并经营。

第四，两线竣工后，为共同账户经营。”

注：这些会议记录的原文，载于密勒《我们的远东问题》，附录一，第四四四页。另见英国议会文件《中国第一号（一八九九年）》，第一〇九卷，第三一二号；奥弗拉赫前引书，第三十六页；马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第五号（附注）。

奥弗拉赫先生在叙述了英国利益集团在华所修铁路的修筑与现今经营的各项条件之后说：

“根据以上分析，我们现在得出结论：英国在华的控制，不过是为保护债券持有人与银行家而设的保障，以确保借款资金的正当支用与适当的收益。英国在华的控制，完全由私营公司行使，因此在本质上是财务性的，而非政治性的。其非政治性质，还可以从下述事实得到进一步说明：该银团虽享有垄断权利，却仍准许非英国的利益集团参与其在英国势力范围内的特权。”

注：奥弗拉赫前引书，第六十页。

至于日本在一九一五年二十一条交涉中企图侵入英国势力范围之事，将在后文讨论。

俄国势力范围——满洲

北方那片称为满洲、面积将近四十万平方英里的广大领土，自十七世纪中叶满洲王朝登上龙椅以来，一直是中国不可分割的一部分。自那时以来，汉人移居该地者极多，近年尤甚，现今人口已以汉人占绝大多数。

注：“满洲与长江流域同样纯粹是中国的。”这是普特南·威尔先生一九〇四年在《满洲人与莫斯科人》序言中的话。满语实际上已经消亡，由汉语“官话”取而代之。威尔先生在该书第五三九页说：“满文字母直至十七世纪初方才出现，且不过是将蒙古文字体粗率改变而成；满洲人在与汉人接触而开化以前，是极为粗野的民族；满文书籍五百种，亦不过是汉文原著的不完善译本。明白这些情形，便不难理解满洲人何以如此迅速地丧失了对本族语言的一切知识。”

但该地区人口并不稠密，人口不足一千五百万。该地区拥有丰富的自然资源——大量优良的农业土地、大片上好的森林，以及丰富的煤、铁及其他矿藏。

一九〇七年以前，满洲在中华帝国中的行政地位与原有的十八行省不同；但在该年，满洲被划分为所谓东三省，即黑龙江、吉林和奉天（盛京），这三省所获得的政府组织与地位，与帝国其他各省大体相同。

为了本研究的目的，有必要简要考察一九〇四年至一九〇五年日俄战争以前满洲所发生的事件。因为俄国在该地区的主张，对于理解日本后来作为俄国在南满权利的继承者所提出的主张，大有启发；而日本宣称的开战目的，也因此具有意义。

俄国依一八五八年及一八六〇年的条约，兼并了黑龙江地区以及南至朝鲜的沿海地区（滨海省），这已在前面提到。俄国意欲将整个满洲置于其有效的行政控制之下，即使不是置于其公开宣称的主权之下，而且倘若不是受到阻止，它本来是会这样做的，全然不顾它对日本以及对中国一再作出的承诺，这是毫无疑问的。

我们记得，一八九五年，日本在俄、法、德三国的压力下，被迫将辽东半岛归还中国。除了中国部分地由于俄国的行动而得到的这一利益之外，一八九五年，俄国财政部还为中国一笔四亿法郎的借款提供担保；这笔借款大部分在巴黎发行，其用途是支付中国对日赔款的一部分。

注：朝河贯一于一九〇四年出版的《日俄冲突》一书，对战前日俄两国间的交涉作了出色的、总体上也较为客观的叙述。

注：“俄国南下亚洲海域，既非出于扩张领土的需要，亦非出于同他国发展通商关系的愿望。实际上，俄国对华贸易过去和现在都微不足道，主要是把中国制品输入俄国，尤以茶叶、丝绸和药材为大宗。俄国的野心在于政治；其兼并之举，部分出于对出海口的渴求，部分出于政治上的扩张本能，部分则出于少数政治家的个人野心。”见奥弗拉赫前引书，第七十页。

注：其余赔款由英德借款支付。借款合同及担保合同的文本，见马慕瑞《中外条约汇编》第一八九五／六号及第一八九五／七号。

喀西尼密约

一八九六年三月二十七日，上海《字林西报》刊出一份据称是俄中两国所订协定的文本。一八九六年十月三十日出版的《北华捷报》也登载了这份所谓协定的文本。

注：转载于马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号（附注）。

这份协定后来被称为“喀西尼密约”，但直接有关的双方从未承认订有此约；而且下文即将说明，有充分理由相信根本没有签订过这样一项条约。不过，这份所谓的文件曾引起广泛讨论，而且据称其中所载的各项承诺，大多事实上不久就付诸实行，因此不妨将其条款摘要列述如下。

该约宣称其目的在于便利两帝国之间的货物运输，并加强边防与海防；中国给予种种特权的代价，则是俄国在归还辽东及其附属地方一事上所给予的忠诚援助。

第一，中国同意俄国西伯利亚大铁路延长，横贯中国北部领土，通达俄国港口海参崴。

第二，俄国在中国领土上修筑的一切铁路，均由俄国独力出资建造，并由俄国完全管理三十年；期满后，中国得将铁路连同车辆、机厂及其他房屋一并赎回。

第三，中国如须借款以完成其所计划的由山海关至奉天的铁路，应准许俄国贷给所需款项。

第四，中国所修由山海关至牛庄、至锦州、至旅顺及大连湾的铁路及其附属设施，应遵照俄国铁路章程办理，以便利两帝国之间的商务往来。

第五，俄国铁路所经的中国领土人烟稀少，中国难以提供足够的警察保护，因此应准许俄国“在各重要车站驻扎马步特别营队，以便更好地保护铁路财产”。

第六，铁路进出口货物所征关税，应依照一八六二年二月二十日（俄历）中俄通商条约办理。

第七，俄国人和中国人均得在北满开采任何矿山，但须先依照中国本部的矿务章程，向中国地方官厅领取必要的执照。

第八，中国将来如决定按照西方制度改革满洲三省，即东三省的全部军队编制，应准许其聘用俄国军官办理此事。

第九，中国将胶州湾作为不冻港租与俄国，为期十五年。但在出现军事行动的危险以前，俄国不得占领该港，以免引起其他列强的嫉妒与猜疑。

第十，旅顺和大连湾为重要战略要地，中国应从速设防，俄国给予一切必要的协助。中国不得容许任何外国侵占这两处地方，并承担永不将其割让与他国的义务。“嗣后如情势需要，俄国骤然卷入战争，中国同意准许俄国暂将其陆海军集结于上述港口，以便俄国更好地攻击敌人或守护其自身阵地。”

一八九六年中俄李鸿章—罗拔诺夫同盟条约

考狄在其一九〇一年出版的《中国与西方列强关系史》中指出，从内部证据可以看出，所谓的喀西尼密约乃是由两份文件拼凑而成的：一份关于满洲的一条铁路，另一份则关于胶州湾及其他事项。现在已相当清楚，其中一份文件就是中俄两国于一八九六年五月订立的军事同盟条约。这项条约是李鸿章在莫斯科期间与罗拔诺夫亲王谈判订立的，

注：表面上是去参加沙皇尼古拉的加冕典礼。

其文本最初于一九一〇年二月十五日由伦敦《每日电讯报》公之于众。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号（附注）。

一八九三年至一八九七年任法国驻华公使的施阿兰，在其新近（一九一八年）出版的《使华记》一书中，也证实了这一点。

注：见该书第一三五至一四八页。施阿兰在结束对此事的叙述时说（第一四七页）：“这些被英国报界称为‘喀西尼密约’的各种文本，都是伪托的。它们把严格意义上的同盟条约与铁路合同混为一谈。十之八九，这些文本是根据当时任《泰晤士报》驻北京通讯员的某位德贞医生从总理衙门各办事处探听到的某些泄密消息编造出来的。此处所概述的真实情况表明，确切地说，并不存在什么‘喀西尼密约’；同盟条约是一八九六年五月由李鸿章与罗拔诺夫亲王在圣彼得堡订立的；铁路合同则于同年九月八日同样在圣彼得堡，由中国公使许景澄与华俄道胜银行的代表签订；喀西尼伯爵在北京等候批准的，正是这项合同，他于九月三十日得到最后批准之后，才动身返回俄国。”

注：还可以指出，据报道，一九一八年出席巴黎和会的俄国代表曾援引李鸿章—罗拔诺夫条约，以支持俄国在满洲的权利。另见濮兰德《李鸿章》第五章。

一八九六年五月的这项同盟条约规定：日本对俄国在东亚的领土、对中国领土或对朝鲜的任何侵略，均应引起本约条款的适用；在此情形下，两国应以全部陆海军相互支援，且一方未经另一方同意，不得与敌方订立和约；为便利俄国陆军开赴受威胁的地点，俄国得将其西伯利亚铁路延长，横贯中国黑龙江、吉林两省，通达海参崴。本约以十五年为期，期满前六个月，两国应商议是否续约。

中东铁路

一八九六年，俄国得以从中国取得正式、公开的同意，将西伯利亚大铁路延长，横贯满洲北端，通达海参崴，即由满洲里站进入满洲，经过哈尔滨。这条铁路称为中东铁路，所提供的路线比完全在俄国境内行驶的路线缩短了五百六十八英里。修筑和经营这条铁路的特许权，是中国政府以一八九六年九月八日的合同授予华俄道胜银行的。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号。

授予华俄道胜银行，实际上也就是授予俄国政府的各项权利，有必要较为详细地加以列述，因为就北满而言，这些权利至今仍在相当程度上决定着俄国的权利。

中国政府与该银行所订合同规定：中国政府向该银行交付库平银五百万两，并按此数额分担该银行的盈亏；中国政府既已决定修筑一条铁路，使赤塔城与俄国南乌苏里铁路直接相通，即将该路的修筑和经营委托该银行办理，条件如下。

该银行设立一家铁路公司，名为中东铁路公司，负责修筑和经营拟议中的铁路；该公司股票只准由中俄两国人民购买持有；公司总办由中国政府派定，驻在北京，但薪俸由公司支给，其职责包括督察银行和铁路公司切实履行其对中国政府所负的义务，处理它们与中国中央及地方官厅的关系，并稽核中国政府与该银行之间的账目；铁路公司应于一年内开工，六年内完工；铁路轨距采用俄国轨距，即五英尺（合中国尺四尺二寸半）。

该合同第五款规定：“凡该铁路及铁路所用之人，由中国政府设法保护，使其免受任何攻击……铁路界内的刑事案件、诉讼等事，应由地方官厅按照条约规定办理。”

第六款规定，铁路公司得取得“修筑、经营和保护铁路所需之地，以及铁路附近采取沙土、石块、石灰等项所需之地”，这些土地免纳一切地税，且公司享有“管理其土地的绝对和专有的权利”。在这些土地上，公司有权建造各种房屋，并架设和经营铁路所需的电报线。

下文即将看到，这些有关管辖权的规定后来变得十分重要，因为俄国，以及后来的日本，都以这些规定为依据，在满洲主张具有极重大意义的政治管辖权；而这些主张不仅在中俄两国之间，而且在俄日两国与其他有约各国之间，引起了相当大的意见分歧。

一切经由该路运送的俄国军队和军需品，均应“由一个俄国车站直达另一个俄国车站，不得以任何借口在途中作超过绝对必要的停留”。中国政府的公文信函由公司免费递送，中国军队及军火则按半价运送。旅客行李以及由一个俄国车站过境运往另一个俄国车站的货物，不纳任何关税或内地税，但此类货物须用特制的加封车辆装运。由俄国输入中国或由中国输入俄国的货物，只纳中国海关税的三分之二；如运入内地，再纳三分之一，此后即免纳其他一切捐税。

合同还明文规定，公司既享有经营该路的专有权利，中国政府对公司的任何亏损概不负责，“无论在规定的施工期间，还是此后自铁路完工并开始营运之日起再行八十年期间，均是如此。此期届满，铁路及其一切附属财产即无偿归中国政府所有。”

此外，合同又规定，自铁路开始营运之日起满三十六年，中国政府有权将该路收回，“但须全数偿还所投入的全部资本，以及为该路所借的一切债务，外加应计利息”。

注：该路于一九〇一年开始营运。

奥弗拉赫指出，“该公司是一家俄国股份公司，由俄国人经营，使用俄国资金，并依照俄国章程办理”，接着又说：

但除了这家铁路公司为俄国所有这一事实之外，我们还必须记住，对其所有者的控制，是由华俄道胜银行行使的，而该银行是一家受国家控制的机构。……为了消除对俄国控制这一问题的任何疑问，我们将以下述考察来支持我们的论点：把俄国的控制条款与英国合同中的控制条款相比较，我们发现，对名义上的所有者即股东，没有作出任何保护。铁路上没有抵押，因为并没有贷款给中国政府。受到保护的只有债券持有人，即由俄国政府为其提供担保！管理权永久属于公司，名义上虽受中国监督，实际上，英国合同所特有的一切控制条款在这里都付诸阙如。

注：奥弗拉赫《外国在华财政控制》，第八十二页。

还可举出下述事实，以表明俄国财政部对该路的实际控制：多年来，该路的营业亏损一直列入俄国政府预算；而且有一道秘密谕令规定，该路职员应与政府官员一样，受同样的特别司法管辖。

注：见马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号所附各注。

华俄道胜银行的设立

一八九六年十二月，俄国政府颁给华俄道胜银行特许状，准予设立（该行后来与北方银行合并，此后称为俄亚银行）。

注：此项特许状载于马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号（附注）。

按照特许状的规定，该机构的业务为：“在中华帝国征收税款，办理与当地国库有关的各项事务，经中国政府授权铸造该国货币，支付中国政府所借债款的利息，取得在中国境内修筑铁路的特许权，以及设立电报线路。”

旅顺至哈尔滨铁路

俄国在一八九八年从中国租借辽东半岛，依据同一项协定，又取得了一项权利，得修筑一条铁路，由旅顺和大连湾向北，与东西横贯满洲北部的中东铁路相接；必要时，还可由干线修一条支线，通至“辽东半岛营口（牛庄）与鸭绿江之间海岸上的适当地点”。租借协定声明，这项铁路特许权“决不得借端侵占中国领土，亦不得妨碍中国的权力或利益”。

铁路守备队与政治管辖权

看来中国并未以上述协定授权俄国沿满洲各铁路驻扎军队或守备队。因此，如果俄国享有这项权利，那必定是根据某项秘密协定，例如一八九六年的军事同盟条约取得的。

一八九六年十二月，俄国政府为管理铁路公司的事务颁布了一部“章程”，其中第八条规定：

中国政府已承担采取措施，保障铁路及铁路所用一切人员免受外来攻击。在划归铁路的土地及其附属地上维持法律与秩序，应专由公司所委派的警察人员负责。公司应为此目的拟订并制定警察章程。

从这些规定可以看出，俄国正准备在铁路地带内行使一种未经中国政府让与的政治管辖权。然而，俄国人企图对授予铁路公司的“管理其土地的绝对和专有的权利”作出一种解释，来为此辩护。按照这种解释，这项权利不仅包括铁路在这些土地上的营业活动，而且包括对这些地区内所有在场或居住的人行使政治控制；这显然是对法文“管理”一词的误译。

然而，中国无力抵制这种对其作为满洲领土主权者本身权利的侵犯，于是俄国便在铁路沿线各处驻扎称为“铁路守备队”或“边防守备队”的武装部队，并订立规则，规定凡外国人以及俄中两国人民，欲在铁路地带内取得居住权、持有财产或经营业务者，均须签署一项协议，保证遵守公司可能颁布的一切卫生、建筑、商业及其他警察章程，并缴纳可能征收的各项捐税。

一九〇一年七月二十日（公历八月二日），俄国政府颁布一道谕令，最初秘而不宣，后来才予公布，对俄国司法官员在“中东铁路经营线内”的设立和职能作了规定。这些司法官员对在经营线内发生的事件具有管辖权，其范围是“专属俄国人民之间的事件，尤其是被告和受害人均为俄国人的刑事案件，以及原告和被告双方均为俄国人民的民事案件”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一八九六／五号（附注）。俄国通过中东铁路公司，于一九〇一年七月五日（十八日）与吉林省当局、于一九〇二年一月一日（十四日）与黑龙江省当局订立协定，对在铁路地带内对中国人民行使管辖权一事作了详尽的规定，主要是通过一个所谓的“总局”来行使管辖权，该局官员由中国官员即将军委派，但须与铁路公司总工程师会商。见马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇一／二号及第一九〇二／一号。

俄国在满洲侵略政策的发展

一九〇一年间，情势已经明显：俄国不仅不愿将义和团事变期间派往满洲的军队撤出，而且正在对中国施加强大压力，以求在东三省取得进一步的、明确承认的权利，而这种压力很可能会得逞。众所周知，中国之所以能够或被促使抵制这些要求，完全是由于其他有约各国所作的有力的外交交涉。

注：马慕瑞在其条约汇编中（第一九〇二／三号附注）载有一项据称是一九〇一年二月中俄秘密条约的日文本，该文本见于《支那关系特种条约汇纂》。马慕瑞说，这一文本似乎是从中文原本翻译过来的，措辞有些含混，因此他是“在一切保留之下”将其刊出的。该协定规定：俄国得在满洲保留其铁路守备队，直至中国能够在当地恢复秩序为止；如遇紧急情况，驻在该地区的俄国军队得协助中国军队；中国在北部中国各省不得聘用俄国人以外的外国人充任陆军或海军顾问，未经俄国同意，也不得将满洲、蒙古或新疆的矿山或其他利益转让给他国或他国人民，或在上述地区修筑铁路。除牛庄以外，不得向其他列强的人民给予任何租借或让与。

一九〇一年十二月，美国政府获悉中俄两国即将签订一项新协定，其效果将大大增加俄国在满洲的军事控制，而削弱中国的军事控制。此外，该协定还规定，其他国家的军队不得派往保护铁路；在满洲南部，非经俄国同意，不得再修筑铁路或桥梁，也不得变更铁路终点。

注：《美国对外关系文件》，一九〇二年，第二七一页。

美国随即对这项条约提出抗议，英国和日本的公使也提出了类似的抗议。美国政府训令其驻北京公使通知庆亲王：美国总统“相信并期望，不会与任何单独一国订立任何足以永久损害中国领土完整、损害美国正当利益，或削弱中国履行其国际义务能力的安排”。

一九〇二年二月一日，美国政府又向中国当局递交了如下措辞强硬的抗议：

凡中国将开采矿山、修筑铁路或其他工业特权的专有权利让与某一公司的协定，美国政府只能表示关切；此种垄断显然违反中国与各国所订的条约，并将限制正当贸易，从而影响美国公民的权利，且有削弱中国履行其国际义务能力的趋势；其他列强很可能会在中华帝国其他地方谋求类似的专有利益，这将破坏在中华帝国航运和商务上对各国绝对平等待遇的政策；况且，一国为其本国人民取得专有特权，与俄国外交部屡次向美国政府所作的保证相抵触，俄国外交部曾一再保证，决意遵行美国所倡导、并经在华有商业利益的各国所接受的在华门户开放政策。

终于在一九〇二年三月二十六日（公历四月八日），中俄两国签订了一项协定。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇二／三号。

根据该协定，俄国同意“在该地区（满洲）恢复中国政府的权力，该地区仍为中华帝国的组成部分；并将在该地区行使政府和行政权力的权利交还中国政府，一如该地区被俄国军队占领以前的状况”。

俄国同意在十八个月内从满洲撤出其军队，但附有一项限制条件，即“以不发生变乱，且其他列强的行动不致阻碍撤兵为限”。

该条约的其他各款，限制中国在撤兵完成以前在满洲驻扎军队的权利；并规定，嗣后如展修山海关—牛庄—新民屯铁路，或拟在牛庄建造桥梁，或迁移该处铁路终点，应由两国政府商议办理。

一九〇二年英日同盟

俄国在远东势力的发展，尤其受到英日两国的忧虑和关注。俄国在满洲推进的同时，还力图增强其在朝鲜的势力和控制。这两国的忧虑，终于导致两国之间签订了一项正式的军事同盟条约。该约宣称，英国在中国有特殊利益，而日本除在中国所有的利益外，在朝鲜还享有政治上以及商业上和工业上的利益。因此，同盟条约声明：“缔约双方承认，如上述利益受到任何其他国家侵略行动的威胁，或因中国或朝鲜发生变乱，致使缔约任何一方必须进行干涉以保护其人民的生命财产时，缔约任何一方均得采取为保障上述利益所必不可少的措施。”

注：关于英日同盟，将在叙述日本在满洲利益的发展时进一步加以讨论。见后文第三二九页。

日本对俄宣战

俄国既未履行其撤出满洲的协定，日本遂于一九〇三年七月二十八日向俄国递交了一份抗议照会，其中说：

俄国最近的所作所为，是在北京提出新的要求，在满洲则加紧其控制，以致帝国政府不得不相信，俄国必定已经放弃了从满洲撤退的意图。同时，俄国在朝鲜边境上日益加紧的活动，又使人怀疑其野心究竟以何为限。

俄国无条件地永久占领满洲，将造成一种有害于日本安全和利益的局面。机会均等的原则将因此而被废弃，中国的领土完整也将受到损害。

日本经过长期谈判，仍未能使俄国采取令人满意的行动，遂于一九〇四年二月五日向俄国政府递交最后照会，声明：

日本天皇陛下政府认为，朝鲜的独立和领土完整，对于日本本国的安宁与安全至关重要。……俄国虽与中国订有条约义务，并屡次向在该地区拥有利益的其他列强作出保证，却仍继续占领满洲，使中国在满洲的领土完整受到严重威胁；而俄国又固执地拒绝承担尊重中国在满洲领土完整的义务，这就使帝国政府不得不考虑应当采取何种自卫措施。

二月十七日，日本政府答复中国在四天前发表的宣言，声明：

日本对俄作战，并非出于征服的欲望，而纯粹是出于保卫其正当权利和利益的必要，因此帝国政府丝毫无意借战争的结果以牺牲中国为代价而取得领土。还希望中国政府明确了解，在中国领土内的作战区域所采取的各项措施，纯粹出于军事上的必要，其性质不致侵犯中华帝国的主权。

朴次茅斯和约

一九〇五年九月五日结束日俄战争的朴次茅斯和约，第三条规定俄日两国相互承担：

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一九〇五／八号。

一、除辽东半岛租借权所及的地域外，将满洲完全并同时撤兵。

注：根据一项附约规定，双方均保留“派驻守备队以保护其各自在满洲的铁路线的权利”。此项守备队人数每公里不得超过十五名，并应在顾及实际需要的前提下尽量减少。

二、除上述地域（辽东半岛）外，现由日本或俄国军队占领或控制的满洲一切地方，全部完整地交还中国专属管理。

俄罗斯帝国政府声明，其在满洲并无任何损害中国主权或与机会均等原则不相符合的领土利益，或优先的或专有的让与。

此外，第四条规定，日俄两国相互承担，“不阻碍中国为发展满洲工商业而采取的、对各国一律适用的一般措施”。

第五条规定，俄国经中国同意，将辽东半岛的租借权及与之有关的一切特权、让与、公共工程和财产，转让给日本；两国相互承担取得中国的此项同意。

第六条规定，俄国承担经中国同意后，将“长春（宽城子）至旅顺间的铁路及其一切支线，连同该地区内与之有关的一切权利、特权和财产，以及该地区内属于该铁路或为该铁路利益而开采的煤矿”，转让给日本。

第七条规定，日俄两国承担“专为工商业目的而经营其各自在满洲的铁路，决不用于战略目的。此项限制不适用于辽东半岛租借权所及地域内的铁路”。

自朴次茅斯和约以后，俄国的势力范围便局限于满洲北部，它原先在满洲南部的地位则由日本取而代之。下文即将说明，不久以后，日俄两国在满洲对中国和其他列强就协同行动起来，因为双方都认为，对各自在满洲所属部分享有的权利尽可能作宽泛的实际运用，对彼此都有利；换言之，每一方都应支持对方的宽泛主张。满洲局势发展的这一章，将在叙述日本在华特殊利益时加以论述。

一九〇五年以来俄国在北满的政治管辖权

前文已经指出，俄国主张有权在中东铁路地带内，包括该路沿线的城镇，尤其是在哈尔滨，行使一种实际上等于政治管辖权的权力，其对象不仅是本国人民和中国人，而且包括其他有约各国的人民。

一九〇九年（四月二十七日，即公历五月十日），俄中两国就俄国在铁路用地上行使行政权力一事订立了一项草约。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一九一四／十四号（附注）。

根据该草约，中国在铁路公司土地上的主权“作为根本原则”得到承认，并不得受到任何损害；但在铁路用地上具有一定重要性的商业中心，可以设立市政机构；这些中心的居民，可视地方的重要程度和居民人数，选举代表，由代表选出一个执行委员会，或者由居民本身参与市政事务，并从中选出一名代表，负责执行全体居民大会所议决的事项。在这些方面，中国居民与各国人民之间不得有任何区别。选举权以拥有一定价值的不动产，或缴纳一定数额的年租和捐税为条件。代表会有权处理一切有关公用事业的地方事务。草约声明，这些一般性的安排，应作为制定有关市政机构和警察的详细章程以及确定捐税税率的基础。

对于这项协定，各有约国政府均拒绝予以承认。

一九〇八年（四月九日），美国国务卿就俄国在哈尔滨的行政管理问题写道：

一八九六年九月八日的合同授予铁路公司对其自有土地行使铁路管理的权利，即使单独来看，也不能认为其中含有一种等于转移主权的政治管理权；而且，同一合同，无论其法文本还是中文本，都另有一项明文规定，将对这些土地的政治管辖权保留给中国政府。这一见解，似乎与俄国政府在朴次茅斯条约的声明中所表示的见解完全一致，即俄国在满洲并无任何足以损害中国主权或与机会均等原则不相容的领土利益，或优先的或专有的让与。

一九〇九年十一月六日，美国国务卿又在一份照会中说：

合同第六款所规定的铁路公司对其所租土地的管理，只能是指为铁路的“修筑、经营和保护”所必需的业务管理，因为这些正是该款明文列举的、中国为之授予这些土地的目的。

这无疑也是中国的理解，这一点从第六款的中文译本，以及中国政府对铁路公司企图管理哈尔滨市政所提出的抗议中，都可以得到证明。

再看合同的法文本，应当指出，该合同第六款所规定的土地，恰恰是：

“修筑、经营和保护铁路所实际需要的土地，以及铁路附近采取沙土、石块、石灰等项所需的土地。”

第六款第二段写道：

“公司享有管理其土地的绝对和专有的权利。”

关于“管理”一词的含义，似乎很值得注意的是，在英文中，“管理”一词通常用于指各种业务管理；而同一词在法文中，以及合同中文本里的对应词，则更常用于指业务性的和非政府性的管理。事实上，法文的“管理”一词极常用于指业务经营，因此它在特定场合的确切含义，完全要由上下文来决定。

通读整个合同即可看出，第六款第二段丝毫没有涉及政治管理的迹象。

注：《美国对外关系文件》，一九一〇年，第二一九页。

一九〇九年十二月四日，中国政府发出一份通告照会，断然否认它曾就中东铁路公司的铁路地带向该公司让与任何主权或政治管辖权的说法。

注：《美国对外关系文件》，一九一〇年，第二二二页。

一九一四年二月，俄国政府请求法国政府承认，其本国人民有义务遵守中东铁路用地内各城镇的市政章程，并缴纳该处所征的市政捐税。法国对此请求表示同意。

一九一四年十二月三日，英国就可对铁路地带内英国人民行使的控制问题，与俄国订立了一项协定，其中重要条款如下。

注：马慕瑞《中外条约汇编》第一九一四／十四号。

俄国政府声明，在哈尔滨铁路居留地及沿线其他居留地所征收的一切捐税，应专用于市政和公共用途，以谋这些地方全体居民的共同福利。在此谅解之下，英国政府同意其人民在这些地区内缴纳与俄国人民同样的捐税，并进一步同意，遵守地方章程（其文本附后）一事可定为强制性义务，但以不与英国人民的领事裁判权相抵触为限。该协定第五条又声明，哈尔滨及铁路地区内其他居留地的警察当局，对于英国驻在领事提出的对英国人民采取强制措施的任何请求，应迅速予以执行；但除涉及扰乱治安的案件外，此类警察官员不得主动对英国人民采取任何强制行动。

荷兰、比利时、西班牙、法国、丹麦、意大利和日本各国政府，均已对这项英俄协定表示同意。美国则一直坚持：美国公民缴纳捐税应视为其自愿行为，并须经由美国领事缴纳；此外，俄国当局拟逮捕美国人时，应通知美国领事，只有在现行犯的情况下，才可不经通知而予逮捕。

日本人在奉天提出的类似问题

在这方面还可以指出，日本人目前正在奉天提出一个与俄国人在哈尔滨所提出的问题实质上相类似的问题。他们的做法是企图向外国人课征所得税。两者之间唯一重要的区别在于，日本政府是通过南满铁路行事的，而在哈尔滨，则是中东铁路管理当局牵涉其中。

十一日本在满洲

直至一九〇五年，日本很可能尚未形成一项蓄意的计划，要在南满为自己取得一种特殊而永久的地位。事实上，就在那一年，订立了伊藤—哈里曼协定，规定以美国资本租借并经营日本从俄国取得的南满铁路。

注：哈里曼先生当时深信，他能够取得俄国政府的同意，出售中东铁路，即俄国在满洲的铁路。

这项协定的条款尚须征得中国同意，它与朴茨茅斯条约的各项规定完全相符。然而，小村寿太郎自朴茨茅斯返抵日本之后，反对伊藤—哈里曼协定的意见随即兴起，哈里曼先生被告知此事须暂行搁置；不久，该计划即被明确放弃。而事态很快表明，日本在满洲怀有的野心，并未显见于朴茨茅斯条约的文面，而且实际上与该条约的规定相抵触。

就文面而言，朴茨茅斯条约的这些规定确保了中国对满洲继续享有主权与行政管辖权，并且就其他缔约国而言，满足了门户开放政策的要求。简言之，在这些问题上，该条约所带来的唯一变化，是在南满的铁路及其他权利方面以日本取代俄国，以及将辽东半岛的租借权由俄国转让予日本。

然而不久即显示出，日本并不以如此公开界定的俄国权利为满足；而且事实上，在签订该条约之时，俄国已将其依与中国订立的秘密协定在满洲所享有的权利告知日本，而这些权利在朴茨茅斯条约签订时并未向其他列强出示——日本不久即援引这些权利，以支持其对“铁路附属地内绝对的、排他的行政权”的主张。

日本又声称，依一九〇五年袁世凯与小村寿太郎所订协定中的一项秘密条款，日本已取得一项权利，得反对在满洲修筑任何与现有南满铁路平行并与之竞争的铁路。

注：见后文关于新民屯至法库门铁路计划及锦州至瑷珲铁路计划的叙述。

一九〇五年十二月二十二日中日条约

依一九〇五年十二月二十二日中日两国所订的协定，中国对于朴茨茅斯条约“第五条及第六条所载俄国让与日本之一切让与及转让”给予同意；并依同日所订的“附约”，同意一俟日俄两国军队撤退，即将满洲境内指定的十六处地方开放为各国人居住及通商之地。日本又在营口、安东和奉天取得“租界”或“居留地”。日本方面则同意，一俟满洲恢复安宁，而中国“自己能够充分保护外国人之生命财产”，即与俄国同时撤退其铁路守备队。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇五年第十八号，及该号附注。

安奉铁路

依此项附约第六条，中国又给予日本以下权利：“将［日俄战争期间］在安东与奉天之间所修筑之军用铁路继续经营，并加以改良，使之适于转运各国工商货物。”

注：换言之，即在这两地之间修筑并维持一条永久性的标准轨铁路，从而使日本得以在奉天将其朝鲜境内的铁路与南满铁路系统连接起来。

然而，关于这条铁路，第六条接着规定，该项让与权应于光绪四十九年（一九二三年至一九二四年）期满，届时“该铁路应由两国选定一名外国专家，将其全部产业估价，按所定价格售与中国”。

该协定第十条规定，由日本与中国资本家组织一合办林业股份公司，采伐鸭绿江右岸的森林——该项事业的利润由日本与中国股东平均分享。

一九〇五年条约所附秘密议定书

然而，一九〇五年十二月二十二日的协定附有若干秘密议定书，其摘要于次年二月公布。这些议定书除其他事项外，规定如下：

长春与吉林之间的铁路由中国自行筹集资本修筑，但其中半数须向日本借款。

日本在奉天与新民屯之间所修筑的军用铁路应售与中国，中国同意将其改筑，作为中国自己的铁路；其他一切军用铁路一律拆除。

中国政府为保护南满铁路的利益起见，承诺在收回该铁路以前，不在该铁路附近修筑与之平行的任何干线，亦不修筑任何有损于上述铁路利益的支线（此点不久即被视为一项极为重要的事项）。

注：柔克义在列出一九〇五年十二月二十二日条约所附秘密议定书的上述摘要之后，附有如下注释（第一四〇页）：“关于上述事项，参阅远东情报丛刊第一号乙（？），即一九〇八年一月二十八日一次谈话的备忘录。在该次谈话中，曾签署北京协定的奉天巡抚唐绍仪断然否认存在任何禁止中国修筑与南满铁路平行之铁路的条款。唐绍仪又明确保证，日本与中国之间并无秘密协定，且小村谈判结束之时，各国公使馆均已获悉此一事实。唐绍仪暗示，关于中国不得修筑与日本铁路平行之铁路的协定，曾经有人要求并加以讨论，但未订立；并暗示此项讨论见于会议的签署记录之中，其言下之意是，根本不存在任何协定，而仅有曾就此问题进行讨论的证据。”

新民屯至法库门铁路

日本利用其如此从中国取得的承诺，阻止一家英国公司以英国资本修筑京奉铁路自新民屯至法库门的延长线；尽管显而易见，取得这项承诺以及依据这项承诺所采取的行动，均明显违反朴茨茅斯条约中“日俄两国彼此约定，凡中国为发展满洲工商业而欲采取之一切各国通行的普遍措施，概不加以阻碍”的规定。

（洪培克说）由此可见，中国应日本的要求，在一项秘密条约条款中承诺“不修筑任何与南满铁路平行并与之竞争的铁路线”，实等于为日本设立了一项新的特殊特权。这限制了中国的行动自由；因此，它立即构成对向俄国所作保证的违反；它违背了一九〇五年英日协定所宣布的原则；而且它隐含着一种意图，即在南满对日本人以外者经营的铁路事业关闭门户。

注：洪培克《远东现代政治》，第二五九页。

尽管对于日本在新民屯至法库门铁路一事上的立场本可提出种种异议，英国政府出于可以理解的政治原因，不愿支持已取得该路融资与修筑合同的英国利益集团，该计划遂不得不放弃。

一九〇七年日俄协定

依一九〇七年七月三十日签订的一项协约，日俄两国已决定在满洲进行合作，各自在其范围内支持对方，此事由此昭然若揭。该协定的主要部分如下：

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇七年第十一号。

第一条　缔约国双方各自承诺尊重对方现有的领土完整，并尊重双方依其与中国之间现行有效的各项条约、协约及合同（其副本业已由缔约国双方互相交换）所享有的一切权利（以此等权利与机会均等原则不相抵触者为限），以及依一九〇五年九月五日（俄历八月二十三日）在朴茨茅斯签订的条约和日俄两国所订各项特别协约所享有的一切权利。

第二条　缔约国双方承认中华帝国的独立与领土完整，以及各国在该帝国内的工商业机会均等原则，并承诺以其力所能及的一切和平手段，支持并捍卫现状的维持及对这一原则的尊重。

一九〇七年日法谅解

依一九〇七年六月十日与法国签订的一项协定，两国政府相互约定：

尊重中国的独立与完整，以及各国商业与臣民或公民在该国享受平等待遇的原则；并因两国对于维持中华帝国境内、尤其是与两国享有主权、保护权或占领权的领土相毗连地区的秩序与和平状态具有特殊利益，承诺互相支持

以确保上述地区的和平与安全，以期维持缔约国双方在亚洲大陆各自的地位与领土权利。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇七年第七号。

一九〇八年罗脱—高平谅解

一九〇八年十一月三十日，日本与美国达成罗脱—高平谅解，并以换文形式加以载明。这些照会宣称：

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第十九号。

一、两国政府愿鼓励两国商业在太平洋上的自由与和平发展。

二、两国政府的政策不受任何侵略倾向的影响，旨在维持上述地区的现状，并捍卫在中国的工商业机会均等原则。

三、因此，两国坚决决定互相尊重彼此在上述地区的领土属地。

四、两国并决定以其所能支配的一切和平手段，支持中国的独立与完整以及各国在该帝国内工商业机会均等的原则，以维护各国在中国的共同利益。

五、倘若发生任何事件，威胁上述现状或上述机会均等原则，两国政府应互相联络，以便就其认为有益的措施达成谅解。

毫无疑问，当时存在若干政治上的考虑，足以说明两国作此态度声明的正当性；而明确重申“在中国的工商业机会均等原则”，否认“任何侵略倾向”，以及“以其所能支配的一切和平手段”支持“中国的独立与完整”，只能期待其带来良好的结果。这项联合声明中不能令人满意的成分，在于美国承认太平洋上的“现状”；此一“现状”未加界定，很容易被解释为美国接受了自朴茨茅斯条约以来日本在满洲各项行为中所隐含的权利主张。

国务卿诺克斯“中立化”满洲铁路的计划

一九〇九年，日本在南满权利范围的问题再度被提出。当时，曾参与新民屯至法库门铁路计划的英国利益集团与一个美国银行团联合，拟从中国取得修筑一条自锦州至满洲北境瑷珲的铁路的权利。规定修筑此路的草约于一九一〇年一月经上谕批准。此事成为美国国务卿诺克斯提出使满洲一切铁路“中立化”之计划的基础，因为美国拟以这项让与权作为其在该计划中的份额。因此，在叙述锦州至瑷珲铁路计划的最终结局之前，有必要先考察诺克斯国务卿的计划及其所受到的反应。

注：该协定的文本，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇九年第十二号。

读者当记得，中国依其各项条约和协定，保留了在一定期限之后收买满洲各铁路的权利。诺克斯国务卿的计划是：取得有关各国的同意，将这一期限提前，并贷款予中国作为收买的价款；在收买完成、各铁路成为中国政府的财产之后，至少在一段时期内，由一个国际联合委员会加以管理。

诺克斯国务卿首先于一九〇九年十一月九日以备忘录形式，将这一计划提交英国政府考虑。该备忘录寄给美国驻伦敦大使，由其转交英国外交部。

注：《美国外交文件》，一九〇九年，第二一一页。另见《美国外交文件》，一九一〇年，第二三四页。

在这份备忘录中，美国国务卿首先提请注意：中国政府已签署一项协定，并以一道未经公布的上谕加以批准，依该协定，美国与英国利益集团获准合作为锦州至齐齐哈尔铁路融资并修筑该路；接着说，美国政府倾向于赞成凡为中国所乐于接受、且众所周知支持商业机会均等原则及维持中华帝国完整的其他列强，最终均可参加这一计划。但在进一步拟定这一安排之前，美国政府请英国政府考虑下述方案：

欲保障中国在满洲不受干扰地享有一切政治权利，并在切实推行门户开放及商业机会均等政策之下促进该数省的发展，最有效的办法或许是：通过某种计划，以愿意参加的有关列强为此目的所提供的资金，使中国取得各铁路的所有权，从而将满洲的道路及铁路置于经济的、科学的、公正的管理之下。此项借款的期限应足够长，使其能在所定期限内清偿具有合理的把握，其条件亦应足以吸引银行家与投资者。该计划应规定，在借款期间，由参加各国的国民监督铁路系统；有关各国政府在此期间，就其国民及材料，按彼此公平的基础享有通常的优先权。

（备忘录接着说）此一计划对日俄两国的好处显而易见。该两国既真诚希望维护满洲的门户开放及机会均等政策，又愿确保中国主权不受损害，自可望乐于借此机会，将其为保护各自商业及其他利益所分别承担的职责、责任与费用，转由包括其本身在内的各国联合，按各自利益的比例公平承担。

美国国务卿在一九一〇年一月六日向报界发表的一项声明中，回顾了美国近来参与中国铁路计划融资的种种尝试，并指出满洲铁路中立化的计划不过是美国对华政策的一部分，并足以表明该政策所指向的目标。

英国的答复

关于“中立化”计划，英国外交大臣葛雷爵士于一九〇九年十一月二十五日答复称：

就维护门户开放政策及商业机会均等而言，此项一般原则……完全为英王陛下政府所赞同，并且在英王陛下政府看来，极适于确保中国对满洲的完全控制。然而本人认为，在湖广借款的未决谈判完成以前，考虑另一项为中国铁路事业而举办的国际借款问题，似不适宜；因此本人建议，至少就目前而言，暂缓考虑第一个方案较为明智。

注：见后文第二十章。

葛雷爵士随即建议邀请日本参加锦州至瑷珲铁路计划。美国政府立即接受了这一建议，但计划的这一部分始终没有任何结果。

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二三五页。

一九〇九年十二月二十三日，美国驻北京代办向本国政府报告，中国政府已赞同中立化计划。

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二四〇页。

俄国的答复

然而，由于俄日两国以毫不含糊的措辞表示反对，诺克斯的方案终归失败。俄国在一九一〇年一月二十一日递交的一份备忘录中，所陈述的反对理由如下：

目前似乎并无任何事物威胁到满洲的此项主权或门户开放政策。因此，帝国政府在满洲的现状中，找不到任何理由必须将美国政府所提出的问题提上议事日程。同时，帝国政府认为必须以绝对坦率的态度声明：按照联邦政府所提议的办法，对满洲铁路实行国际管理与控制，将严重损害俄国的公私利益，而帝国政府对这些利益极为重视。因此，此项提议不能获得帝国政府的赞同。

该备忘录接着更具体地论及俄国在满洲的利益，称：

满洲的发展及其自然资源的开发，并非中东铁路所追求的唯一目的。该铁路对俄国具有头等重要的公共利益。它是俄国远东属地与帝国其余部分之间的主要交通线；也是以俄国商品供应这些属地的大动脉。就此而言，该线不过是西伯利亚大铁路的一个组成部分，而西欧几乎全部都利用西伯利亚大铁路与远东往来。正是出于这一考虑，俄国政府才决定以极为可观的代价，为修筑中东铁路所投入的资本

提供担保，并弥补其营运所产生的亏损。因此，管理这样一条重要铁路的究竟是一个国际机构，抑或是一家俄国股份公司——该公司非经俄国政府同意不得规定中东铁路的货物运价及运输条件，并且依其所取得之让与权的性质本身，即与国家利益密切相关——对帝国政府而言，不能是无关紧要的事情。

关于锦州至瑷珲铁路，该备忘录声称，这一计划对俄国政府具有头等重要性。“此路一旦建成，将开辟一条新的通道，使人得以从南方不仅进入中东铁路，而且直达瑷珲的俄国属地。这足以表明该项事业在战略上和政治上的重要性。此外，此路的修筑，将根本改变东蒙及北满由中东铁路提供运输服务的条件。”因此，该备忘录声称，此事在俄国政府能够决定其态度之前，尚须进一步考虑。备忘录以下面一段作结：

注：着重处为引者所加，原文所无。

今后任何关于以财政方式参加满洲铁路修筑的计划，亦复如此。帝国政府认为，必须保留一项特权，即从其政治与战略利益以及中东铁路利益的双重立场，审查每一项此类计划。唯有如此，帝国政府才能对每一条可能拟议的铁路线表明立场。

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二四〇页。

一个月之后——一九一〇年二月二十四日——俄国通知美国：“经对锦州至瑷珲铁路计划审慎研究之后，俄罗斯帝国政府确信，此一铁路对俄国的战略利益及经济利益均将极为有害。中国于一八九九年承诺，不以俄国以外的外国资本修筑北京以北的铁路；而俄国之所以能够愿意不坚持要求中国履行此项义务，仅以下列条件为限：由国际银行团提供资本所修筑的铁路，不得对俄国边境的安全构成明显的威胁，并不得损害俄国在满洲铁路事业的利益。”

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二六一页。俄国政府在该通告中接着说，它曾设想劝告中国不修锦州至瑷珲铁路，而改修一条自张家口至库伦、再延至恰克图俄国边境的铁路。然而此后该计划并无下文。

一八九九年中俄秘密协定

俄国于一九一〇年提出的这一主张，即它从中国得有一项始自一八九九年的特殊承诺，显然与俄国在朴茨茅斯条约中的庄严承诺相抵触，即俄国在满洲并无“任何有损中国主权或与机会均等原则不符的领土利益或优先的、排他的让与权”；同时也与该条约第四条不符，该条宣称：“日俄两国彼此约定，凡中国为发展满洲工商业而欲采取之一切各国通行的普遍措施，概不加以阻碍。”

因此，美国政府要求得到一八九九年那项承诺的副本，是不足为怪的，因为直到那时为止，美国政府对其存在全然不知。副本送到之后，发现它是一八九九年六月一日中国外交机关（总理衙门）致俄国公使格尔思的一件照会，其文如下：

径启者：日前曾与贵大臣商议由满洲铁路接造至北京之铁路一事，并已说明中国政府难于允准此议之苦衷。但本衙门曾明白声言，决不允许他国政府修造此路。兹特以最明白之措辞重申：中国同意，将来如由北京向北或东北朝俄国边界方向修造铁路，中国保留以中国资本、在中国监督之下自行修造之权；但若拟由他国承造，应先向俄国政府或俄国公司提议承造，无论如何，决不允许任何他国政府或任何他国国籍之公司承造。请贵大臣将此意转达贵国政府外交部。

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二六四页。

毫无疑问，美国政府于一九一〇年四月十八日在致俄国政府的一份备忘录中所作的如下声明，完全在其权利范围之内：“中国政府显然不能借与任何单一国家所订的优先协定，处分其业已以条约普遍给予其他国家的权利；因此美国将不得不主张：援引诸如一八九九年中俄谅解之类的协定以减损普遍的条约权利，可能使中国与外国列强之间的条约规定归于无效，从而严重削减其他各国国民的权利。”

注：同上，第二六五页。

日本对诺克斯国务卿提议的答复

日本对诺克斯国务卿中立化满洲铁路计划的答复，其反对之强烈与俄国不相上下——事实上，两国似乎曾在反对该方案一事上彼此合作。日本政府在一九一〇年一月二十一日小村伯爵致美国驻东京大使的照会中声称：

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二五一页。

对于该项提议最严重的异议，在于它意图对朴茨茅斯条约的条款作极为重大的背离。该条约旨在于满洲建立一种永久的秩序，帝国政府坚信，严格而忠实地遵守其各项规定，乃是世界这一部分持久和平安宁及满洲有序进步的最高保障。在朴茨茅斯明确解决的许多重大问题之中，铁路问题并非最不困难者。此项调整其后于北京条约（一九〇五年十二月二十三日）中经中国政府审慎确认，而目前在南满进行的铁路营运，与同一国家以同样审慎的态度所给予的原始让与权相符。

帝国政府亦看不出满洲现状有任何特殊之处，以致有必要或宜于在该地设立一种中国其他地方所不需要的特殊制度。就帝国政府所知，该地区的实际情况中，并无任何事物特别妨碍中国不受干扰地享有其政治权利。就门户开放问题而言，机会均等原则适用于满洲时，其含义较在中国其他地方更为广泛，因为依朴茨茅斯条约第七条，日俄两国在该数省的铁路专用于工商业目的。最后，在铁路管理问题上，帝国政府无法相信以国际制度代替国家制度会证明是有利或有益的。相反，在帝国政府看来，在这样一种制度之下，经济与效率按事物的本性必将让位于政治上的需要；而该制度的责任分散，必然意味着缺乏应有的责任，从而严重损害公众并有害于业务。

以上是审议中的计划不能获得帝国政府赞同考虑的主要理由。但另有若干有力的理由，亦不能忽视。

在日本满洲铁路所及的地区，已兴起许多日本工商事业；这些事业之所以创办，并之所以得以继续存在，均因帝国政府拥有上述铁路，能够对这些事业及从事这些事业的人员给予应有的保护与防卫，使其免遭至今仍横行该地的不法匪帮的攻击与劫掠。在这些对满洲的繁荣与进步贡献显著的事业的发展中，投入了大批日本臣民和巨额日本资金；帝国政府本于诚信及应有的责任感，不能同意放弃使此种保护与防卫成为可能的手段。

俄日两国对中国施加的压力

日俄两国政府均向中国政府强烈表示，中国不应同意锦州至瑷珲铁路计划。

一九一〇年一月三十一日，日本公使致函中国外务部称：“中国政府在决定任何事项之前，必须先取得本国政府的同意。倘若无视本国的地位，不将此事提交本国政府而径作决定，则难以

估量两国关系中可能引起的纠纷之严重程度。”

俄国公使向中国声明（一九一〇年二月二日）：“俄国政府期望中国不先与俄国商议，不得解决此类事项。否则两国关系中将发生纠纷。”

俄国公使又于一九一〇年二月八日直接递交中国摄政王的一份备忘录中声称，锦州至瑷珲铁路将“影响军事及政治上的部署，并将重大改变满洲各铁路与东蒙及北满的关系。……凡中国将来拟以借入资本在满洲修筑的一切铁路，均须先与俄国政府商议，并须由俄国政府先行考虑该计划对俄国的军事与政治利益或对北满各铁路是否有任何影响。”

法国与英国未支持诺克斯国务卿的提议

法国作为俄国的盟国，出面支持俄国，并于一九一〇年三月四日致函中国外务部，声称中国在给予北满铁路修筑让与权之前，应与俄国商议。

英国甚至拒绝支持锦州至瑷珲铁路计划。葛雷爵士在答复议会的质询时说（一九一〇年六月十五日）：

锦州至瑷珲铁路是一条将横越通往俄国的铁路线、并将一直延伸到俄国边境的铁路。在这种情况下，我认为，如果中国人打算由外国人修筑这条铁路，那么鉴于英俄协定，在中国人就此事与俄国达成协议以前，我们不能积极参与支持它。日本并未在原则上反对这条铁路，而是要求参加；我认为这在日本方面是完全合理的要求。倘若日本采取的立场是声明它希望在满洲享有铁路独占权，那将是对门户开放的明显违反。倘若日本利用其在该地的地位，给予本国人民以优于他人的待遇，那也同样是对门户开放的违反。但日本若说，鉴于过去发生的一切，它在满洲拥有一种利益，使其有理由希望参加那些可能在某种程度上与现有铁路竞争的铁路——我说，不是在原则上反对这些铁路，而是要求参加——那么我们若宣称这是一项不合理的要求，并在北京采取积极的外交步骤，促请给予这项让与权，就未免太过分了。

注：《美国外交文件》，一九一〇年，第二六九页。

密勒在一篇评述上述往来文书的文章中说：“概括而言，我们发现下列影响中国主权及其领土内门户开放原则的问题，已经被尖锐地界定出来：

一、中国决定其领土内铁路发展方针的权利，为某些外国所否认。

二、某些外国宣称，在规划中国领土内的铁路系统时，其战略与政治利益必须被视为至高无上。

三、某些外国主张有权决定由何人为中国领土内的铁路融资、修筑和经营，并有权否决中国就这些事项所已作出并希望付诸实施的安排。”

注：密勒《美国在华》，载《论坛》杂志，第四十四卷，第六十六页。

一九一〇年七月四日日俄条约

满洲问题的下一步，是一九一〇年七月四日日俄两国签订协约，规定两国在满洲采取共同行动。无疑，促成这项协定的，正是美国借锦州至瑷珲铁路计划及诺克斯中立化计划，对日俄两国显然意图在满洲确立排他性主张所施加约束的那番尝试。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一〇年第一号。

这项日俄协约的内容如下：

日本帝国政府与俄罗斯帝国政府，真诚信守双方于一九〇七年七月十七日（三十日）所订协约确立的原则，并愿发展该协约的效果，以巩固远东的和平，兹议定以下列条款补充上述协定：

注：见前文第三一四页。

第一条　为便利交通及发展各国商业起见，缔约国双方互相约定，彼此给予友好合作，以改善各自在满洲的铁路线及改进上述铁路的联运业务，并避免一切有碍于实现此一目的的竞争。

第二条　缔约国双方各自约定，维持并尊重由日俄两国之间、或该两国中任何一国与中国之间迄今所订立的条约、协约及其他协定所产生的满洲现状。上述各项协定的副本业已由日俄两国互相交换。

第三条　倘若发生任何性质足以威胁上述现状的事件，缔约国双方应于每一场合互相联络，以便就其认为维持上述现状所必要采取的措施达成谅解。

一九一一年英日同盟的续订

一九一一年七月十三日，最初于一九〇二年一月三十日订立、并于一九〇五年八月十二日续订的英日同盟，经若干修改之后，再度续订十年。这些新的同盟条款不像以前各次那样提及朝鲜，但重申确保中华帝国独立与完整以及各国在中国工商业机会均等的意图。序言所列的其他目的中，有“维持缔约国双方在东亚及印度地区的领土权利，并保卫其在该等地区的‘特殊利益’”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一一年第七号。

该协定接着规定：如任何一方认为其在序言中所述的权利处于危险之中，两国政府将彼此充分而坦率地进行联络，并考虑应采取何种措施以保障此等权利；又规定：“如因任何一国或数国无端的攻击或侵略行动，不论发生于何处，致使缔约国任何一方为保卫本协定序言所述的领土权利或特殊利益而卷入战争，缔约国另一方应立即援助其盟国，共同作战，并与之协议媾和。”

该协定又规定，两国政府均不得与他国订立有损于序言所述利益的单独协定；但“缔约国任何一方如与第三国订立一般仲裁条约，双方同意，本协定的任何规定均不使该缔约国负有与该仲裁条约现行有效之国家作战的义务”。

众所周知，插入这一保留条款，是为了使英国不致依该条约被要求对美国作战，因为英国曾与美国谈判订立一项一般仲裁协约。然而，该协约未能获得美国参议院的批准。

注：然而，英美两国之间有一项有限仲裁条约现行有效，该约于一九〇八年四月四日签订，一九一三年续订，一九一八年又续订五年。见《美国法规大全》，一九一七年至一九一八年，第二部分。

一九一五年日本向中国提出的二十一条

一九一五年初，日本向中国提出了著名的二十一条要求。后文将有机会考察这些要求的一般意义。此处仅就其与满洲局势有关的部分加以讨论。由于日本在这些要求中如此明白地表露了其对中国的野心与意图，有必要较为详细地加以考察——列出其原案与修正案，并说明最后达成的结果。

注：关于原始要求的文本，以及导致一九一五年五月二十五日中日两国所订各条约及换文的谈判的其他有关文件，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第八号。

众所周知，这些要求分为五号，其中第二号涉及南满及东部内蒙古。

第二号——原案

据日本政府后来公布的文本，第二号要求的原案如下：

日本国政府及中国政府，因中国政府向来承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：

注：中国政府公布的文本使用“向来承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有之特殊地位”一语。

第一条　两缔约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为限。

第二条　日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂或为耕作，可得其需用地亩之租借权或所有权。

第三条　日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

第四条　中国政府允将南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。

第五条　中国政府应允，关于下开各项，先经日本国政府同意而后办理：（一）拟将在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路或为建造铁路向他国借用款项之时；（二）将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。

第六条　中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。

第七条　中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为限。

第二号——修正案

部分原因或许在于中国的抗议，但主要原因在于已获悉这些要求正在被强迫接受的列强从外部施加的压力，日本同意修改其要求。经修正后，关于南满及邻近的东部内蒙古的各项要求如下：

注：此系据中国政府公布的文本。

第二号

日本国政府及中国政府，为发展彼此在南满洲及东部内蒙古的经济关系起见，议定条款如下：

第一条　两缔约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲铁路及安奉铁路期限，均展至九十九年。

（附属换文）

旅顺、大连租借期限，至民国八十六年即一九九七年为满期。南满洲铁路交还中国之期，至民国九十一年即二〇〇二年为满期。原南满洲铁路合同第十二条所载开车之日起三十六年后中国可以收买一节，毋庸置议。安奉铁路期限，至民国九十六年即二〇〇七年为满期。

第二条　日本国臣民在南满洲，为盖造商工业应用之相当房厂或经营农业，得租赁或购买其需用地亩。

第三条　日本国臣民得在南满洲任便居住往来，并经营商工业等一切生意。

第三条之甲　前两条所载之日本国臣民，除须将照例所领之护照向地方官注册外，并应服从经日本国领事承认之警察法令及课税。民刑诉讼，日本国人为被告时，归日本国领事官审判；中国人为被告时，归中国官吏审判。彼此均得派员到堂旁听。但关于土地之中日人民民事诉讼，按照中国法律及地方习惯，由两国派员共同审判。将来该地方司法制度完全改良时，所有关于日本国臣民之民刑一切诉讼，完全由中国法庭审判。

注：一九一五年五月七日递交最后通牒之时，日本公使交给中国外交总长的一份“说明书”中声明：“第二号第四条［即第三条之甲］关于警察法令及地方课税须经日本领事承认一节，可作为秘密协定之事项。”此项规定仅见于中国政府所提供的官方公报。

第四条　（改为换文）

中国政府允许日本国臣民，在南满洲下开各地方，除已经探勘或开采各矿区外，即时调查选定，然后探勘或开采；在矿业条例确定以前，应仿照现行办法办理。

奉天省：

牛心台，本溪县，煤；

田什付沟，本溪县，煤；

杉松岗，海龙县，煤；

铁厂，通化县，煤；

暖池塘，锦县，煤；

鞍山站一带，自辽阳县起至本溪县止，铁。

吉林省（南部）：

杉松岗，和龙县，煤及铁；

缸窑，吉林县，煤；

夹皮沟，桦甸县，金。

第五条　（改为换文）

中国政府声明，嗣后在南满洲需造铁路，由中国自行筹款建造；如需外资，中国政府允先向日本国资本家商借。

第五条之甲　（改为换文）

中国政府允诺，嗣后如以南满洲之各项税课（除中央政府业已作为借款担保之关税及盐税外）作抵，由外国借款之时，先向日本国资本家商借。

第六条　（改为换文）

中国政府声明，嗣后如在南满洲聘用政治、财政、军事、警察外国顾问教习时，可尽先聘用日本人。

第七条　中国政府允诺，以向来中国与各外国资本家所订之铁路借款合同规定事项为标准，速行从根本上改订吉长铁路借款合同。将来中国政府关于铁路借款，附与外国资本家以较现在各铁路借款合同为有利之条件时，依日本国之希望，再行改订前项合同。

中国对第七条的反提案

所有中日两国关于满洲之现行各条约，除本条约另有规定外，一概仍照旧实行。

关于东部内蒙古事项

一、中国政府允诺，嗣后如以东部内蒙古之各项税课作抵，由外国借款之时，须先向日本国政府商议。

二、中国政府允诺，东部内蒙古之铁路由中国自行筹款建造；如需外资，须先向日本国政府商议。

三、中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速由中国自行在东部内蒙古选择合宜地方，开为商埠。其应开地方及章程，由中国政府选定拟订，但须于决定前先与日本国公使商议。

四、如有日本国人及中国人愿在东部内蒙古合办农业及随附工业时，中国政府应行允准。

一九一五年的条约与换文

五月七日，日本向中国发出最后通牒，只给中国短短四十八小时，令其接受修正后的要求。中国别无选择，只得屈从。由此订立的条约及换文，就其涉及满洲及东部内蒙古的部分而言，如下：

第一条　两缔约国约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

第二条　日本国臣民在南满洲，为盖造商工业应用之房厂或为经营农业，得商租其需用地亩。

第三条　日本国臣民得在南满洲任便居住往来，并经营商工业等一切生意。

第四条　如有日本国臣民及中国国民愿在东部内蒙古合办农业及随属工业时，中国政府可允准之。

第五条　前三条所载之日本国臣民，除须将照例所领之护照向地方官注册外，应服从中国警察法令及课税。

民刑诉讼，日本国臣民为被告时，归日本国领事官审判；中国人为被告时，归中国官吏审判。彼此均得派员到堂旁听。但关于土地之日本国臣民与中国人民事诉讼，按照中国法律及地方习惯，由两国派员共同审判。

将来该地方之司法制度完全改良时，所有关于日本国臣民之民刑一切诉讼，完全由中国法庭审判。

第六条　中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速由中国自行

在东部内蒙古选择合宜地方，开为商埠。

第七条　中国政府允诺，以向来中国与各外国资本家所订之铁路借款合同规定事项为标准，速行从根本上改订吉长铁路借款合同。

将来中国政府关于铁路借款，附与外国资本家以较现在各铁路借款合同为有利之条件时，依日本国之希望，再行改订前项合同。

第八条　所有中日两国关于满洲之现行各条约，除本条约另有规定外，一概仍照旧实行。

与该条约同时，中日两国之间尚有一项换文，实际上构成该条约的附件。

其中一件照会宣布，原南满铁路合同中关于中国得于三十六年后收回该路的规定作废。又规定安奉铁路的期限展至二〇〇七年。

另一件照会声明，应开的商埠须由中国与日本公使商议之后方行选定。

又一件照会指定若干地区，日本臣民得在其中“调查选定各矿，除业已探勘或开采者外，中国政府即准其探勘或开采”。其他照会载有下列约定：

嗣后在南满洲及东部内蒙古需造必要铁路，由中国自行筹款建造；如需外资，中国可先向日本国资本家商借；又中国政府嗣后以上述各地方之各项税课（除业经中国中央政府抵押之盐税关税外）作抵借款之时，可先向日本国资本家商借。

“嗣后如在南满洲聘用政治、军事、警察外国顾问教习时，可尽先聘用日本人。”

条约第二条所载“商租”一语，应理解为含有不过三十年之长期租赁及无条件续租之意。

依条约第五条日本国臣民应服从之警察法令及课税，中国官吏应知照日本国领事，与之协商后再行施行。

对上述要求、条约及换文的评论

我们认为有必要将这些要求按其原案列出，因为它们足以表明日本在满洲及蒙古的欲望与野心。这些要求还须参照第五号要求加以解释；第五号要求适用于中国全境，倘若获准，将使中国实际上成为日本的政治附庸。此外，还须考虑到二十一条全体所共有的一项事实：除少数相对不重要的例外之外，这些要求并非以先前悬而未决的争议为依据、为解决这些争议而提出，而纯粹是日本在自认为能够不顾既存的权利义务、不顾其对中国及其他列强所承担的条约义务而贯彻其意志之时，拟就并提出的。

首先可以看到，日本在提出第二号要求时，以“中国政府向来承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有之特殊地位”一语冠其首。这并非事实，而显然是日本企图使中国受此命题约束。在修正案中，这一命题被代之以两国政府“为发展彼此在南满洲及东部内蒙古的经济关系起见，议定……”的说法。

依该号第一条，旅顺、大连的租借期限及南满铁路与安奉铁路的期限均展至九十九年。此事对日本关系极为重大。按照当时现行的租约及协定，辽东半岛（亦称关东半岛）的租借权将于八年之后，即一九二三年期满，而控制该铁路的权利将于一九三八年期满。

正如《远东评论》的编辑兼业主李亚先生所说：

众所公认，倘若中国建立起一个稳定的政府，国家在财政上重新站稳脚跟，并建立起近代化的陆海军，则中国若不得到若干补偿利益，决不会心甘情愿地同意延长租期。只要其他列强仍在贷款予中国，担保其独立与完整，并敦促其购买军械弹药、军舰及其他防御器具，那么单从政治角度来看，这一问题就已成为日本的梦魇，因为日本维持其在满洲控制地位的唯一机会，意味着它必须为此而战。租期延长问题亦严重妨碍了日本在满洲的经济计划，因为在以该铁路为担保取得最初几笔借款之后，日本发现，由于租约未满期限甚短，越来越难以说服金融家继续提供资金。五年前（一九一〇年），此一问题达到顶点，当时日本以该铁路为担保筹借一笔巨额借款的提议，在国际金融市场上遭到拒绝。

注：《中日条约分析》，第二十三页。此系《远东评论》编辑所著的一本小册子。

在一九一五年的最后条约中，这些延长租期的要求，大体上按照所提出的条件获得了同意。因此，按照目前的情况，“南满洲铁路交还中国之期，至民国九十一年即二〇〇二年为满期。安奉铁路期限，至二〇〇七年为满期”。

应当注意的是，取消中国于一九三八年收买南满铁路的权利一事，在原始要求中并未提出。

依原案第二号第二条，日本臣民在南满及东部内蒙古，为盖造商业、制造业或农业用的房屋，享有租借或拥有土地的权利。可以看到，在修正案中，“租借或拥有”一语被改为“租赁或购买”；而在最后订立的条约中，仅给予租借之权，且此项权利仅限于南满。

依原案该号第三条，日本臣民不仅在南满，而且在东部内蒙古，均得自由居住往来，并经营任何种类的商业及制造业。在修正案中，这些权利不再推及蒙古，并增加一款，规定行使有关权利的日本臣民须将其护照向地方官注册，并“服从经日本国领事承认之警察法令及课税”。

第三条的这些规定值得略加评论。在中国政府发表的《关于中日交涉的正式声明》中说：

日本要求其臣民在南满享有租借或拥有土地、居住往来、并经营任何种类的商业或制造业的权利，中国政府认为，这将使该地区的日本臣民取得超出两国现行条约规定的特权地位，并给予他们一种行动自由，从而限制中国的主权，严重侵害中国的行政权。倘若准许日本臣民享有土地所有权，则意味着该地区的全部地产都可能落入其手，从而危及中国的领土完整。此外，内地居住与领事裁判权的存在是互不相容的；正如其他国家的实践所证明，要真正享有内地居住的特权，必须放弃领事裁判权。

注：日本所要求的，乃是它自己从来不愿在其本国境内自由给予的东西。当然，中国的行政控制远较薄弱、效率远较低下，由中国给予此项权利，对其自身的危险，比之对日本这样一个拥有高度集权、行政效率很高的政治组织的国家，要大得多。

日本无条件地要求内地居住的特权，同时又希望将领事裁判权推及中国内地，并垄断南满的一切利益，这显然也与门户开放原则不能相容。

注：此语就日本人被给予或主张在满洲享有排他性权利而言，是正确的。当然，就其他缔约国国民依最惠国原则的作用而有权享受给予日本人的权利而言，则并不正确。

因此，中国就这些问题提出了若干反提案，例如在南满增开若干地方为国际通商之地，以及设立中日合办的垦殖公司。这些反提案遭日本代表拒绝之后，中国提议给予日本臣民内地居住之权，但附有条件：居住于通商口岸以外者须遵守中国警察章程，并与中国人同样纳税；涉及此类日本人的民刑案件由中国法院审判，日本领事仅到场旁听。中方声明，这一建议并非创举，而是与当时在间岛地区内地各处对朝鲜移民所实行的办法相类似。日本人拒绝了这一提议，亦如其拒绝中方所提出的其他替代方案一样。应日方的要求，中方同意将日本移民所应服从的“警察法令”一语，改为较为温和的“警察章程”。

注：关于一九〇九年九月四日所订的间岛协约，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇九年第十号。

关于日本政府为其在内地的臣民所要求的领事裁判权，应当指出，甚至他们所须遵守的警察章程，也仅以经日本领事认可者为限。这当然远远超出了中国其他地方所适用的通常的领事裁判权原则。关于中日两国人民之间涉及土地的一切民事混合案件，无论何方为被告、何方为原告，均须由两国派员共同审判的规定，亦复如此。最后应当注意的是，这种大为扩张的领事裁判权制度，只有在该地区的司法制度完全改良之后才予以废除。在这一点上，一九一五年五月七日“说明书”中所载的一项主张颇值得注意，即警察法令及地方课税须经日本领事承认一事，可以作为两国之间秘密协定的事项。该项协定须保守秘密，这一点至少暗示了一种可能性：日本期待有朝一日，其在南满及东部内蒙古的国民将获得其他国家国民所不能享有的特权。

依原案该号第四条，中国须同意“将南满洲及东部蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开何矿，另行会同商订”。

正如中国政府所声明，这一形式的要求“有为日本臣民造成独占之倾向，因而与机会均等原则全然不符。中国政府说明，鉴于其他列强的条约权利，中国不能同意此种独占；但当日本同意修改该项要求以减轻其独占性质时，中国政府即欣然予以接受”。

注：《中国政府关于中日交涉的正式声明》。

在修正案中，这项约定将以“换文”的形式载明，中国政府须同意日本臣民“即时调查选定，然后探勘或开采”南满若干指定地方的矿产，“除已经探勘或开采各矿区外”。

如前所见，在最后的“换文”中，这项让与的措辞如下：

日本国臣民在下开南满洲各矿区，除业已探勘或开采各矿区外，速行调查选定，中国政府即准其探勘或开采；但在矿业条例确定以前，应仿照现行办法办理。

依原案第二号第五条，中国须同意，非先取得日本政府的同意，不得准许第三国臣民“在南满洲及东部内蒙古建造铁路，或为建造铁路向第三国借款”；而“以南满洲及东部内蒙古之地方税课作抵，向第三国借款”时，亦复如此。

如前所见，这些有利于日本利益而对中国行动自由施加的重要限制，在修正案及就此所交换的照会中略有缓和。然而，日本竟向中国要求在南满及东部内蒙古为其本身取得此种排他性权利，是极具意义的。将这一事实与前引葛雷爵士就拟议中的锦州至瑷珲铁路向议会所作的声明相比较，颇为有趣。葛雷爵士说：“倘若日本采取的立场是声明它希望在满洲享有铁路独占权，那将是对门户开放的明显违反。倘若日本利用其在该地的地位，给予本国人民以优于他人的待遇，那也同样是对门户开放的违反。”

注：见前文第三二七页。

日本关于满洲及东部内蒙古的要求违反美国对门户开放原则的解释，这一点已足够明显；而且，正如后来在有关拟议中的对华贷款新银行团的往来文书中所表明的，即使美国承认日本的“特殊利益”，在华盛顿政府看来，也并不意味着承认日本尊重门户开放原则的保证可以作如此宽松的解释，以致允许日本向中国提出要求、甚至提出请求，使日本享有其于一九一五年所力图取得的在满洲及蒙古的各项权利。

依第二号第六条，日本要求中国政府同意，如在南满或东部蒙古聘用政治、财政或军事顾问或教习，须先与日本政府商议。在修正案中，此项要求更为加强，但仅限于南满，其约定为须尽先聘用日本人。在最后载明此项约定的换文中称：“嗣后如在南满洲聘用政治、财政、军事、警察外国顾问教习时，可尽先聘用日本人。”

依原案第二号最后一条（第七条），中国政府须同意将吉长铁路的管理经营事宜交与日本政府，以九十九年为期。应当指出，这一要求涉及对中国与外国资本家之间现行借款合同的根本变更。该路的资本原系中日各半。因此，所要求的变更实际上将使原由中国人持有的资本完全转归日本控制和管理。然而，在修正案中，这一点作了相当大的更改；而最后条约中的措辞是：

第七条　中国政府允诺，以向来中国与各外国资本家所订之铁路借款合同规定事项为标准，速行从根本上改订吉长铁路借款合同。将来中国政府关于铁路借款，附与外国资本家以较现在各铁路借款合同为有利之条件时，依日本国之希望，再行改订前项合同。

在以后的一章中，将提及美国就二十一条向日本所作的若干通告。

郑家屯事件及由此引起的日本要求

一九一六年九月，日本政府在满洲的欲望与意图又有一次正式的表露。这一表露来自日本政府以其国民受到侵害为由而向中国强硬提出的要求；所谓侵害，是指一九一六年一月在靠近蒙古边界的满洲小镇郑家屯，中日两国士兵之间发生的一场殴斗。

关于当时所发生之事的证据互相矛盾，但就其所能归结为确定而可信的基础而言，日本士兵似乎是寻衅者，而且事实上在整个事件中始终理屈。在这一点上还可以指出，日本根本没有任何条约或其他法律上的权利在郑家屯驻兵。然而，就本书的目的而言，重要的事实在于日本以此事件为依据所提出的要求。这些要求除规定惩办当地中国驻军的师长、将有关军官撤职、并惩办所有直接参与殴斗者之外，还包括要求中国同意“于南满洲及东部内蒙古日本认为保护日本臣民所必要之地方，派驻日本警察官。中国并应同意南满洲官吏聘用日本警察顾问”。换言之，即要求给予日本一项不确定的、因而是普遍的权利，得参与其认为适宜的南满及东部内蒙古任何部分的警察事务。

注：尤请参阅日本公使递交中国外交总长的节略，载马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第二号附注。关于日本主张有权在中国设立“警察派出所”的讨论，另见前文第八十页。

但事情不止于此。下列“希望条件”亦一并提出：

一、驻扎南满及东部内蒙古的中国军队聘用若干名日本军官为顾问。

二、中国陆军军官学校聘用若干名日本军官为教官。

三、奉天督军亲赴旅顺，向日本关东都督就此事件道歉，并向日本驻奉天总领事作同样的道歉。

四、由中国向日本受害者及死者家属支付充分的赔偿。

应当注意的是，这些要求及希望条件，是以日本人所声称的事实为依据的，而不是以对于谁是谁非所作的任何彻底的或双方的调查所确定的事实为依据。

中国政府于一九一七年一月十二日答复这些要求称：中国不愿在其陆军军官学校聘用日本教官；奉天督军署已聘有一名日本军事顾问；至于派驻日本警察官一事，一九一五年五月二十五日的协定已规定，南满及东部内蒙古的一切日本臣民应“服从中国警察法令及课税”，因此，领事裁判权问题已有规定。中国政府指出，日本公使虽可保证，日本警察官如获准在中国领土内执行职务，不致侵犯中国警察及中国地方行政的权利，但中国主权的精神与形式均将受到损害，并将引起中国人民的误会，有损两国人民之间的友好感情。

当时日本在满洲已设有若干警察署，关于这些警察署，中国政府指出，中国曾屡次提出抗议，但均无结果；而且事实上，正是日本警察出现在远离铁路区域（日本人唯有在该区域内维持武装部队才有几分权利的外观）的郑家屯，才引起了这一争执事件。

然而最后，中国政府在不承认其国民理屈的情况下，不得不接受下列条款：

一、申斥第二十八师师长。

二、对本事件负有责任的中国军官依法惩处。如法律规定应予严惩，即予严惩。

三、在中日人民杂居地方发布告示，晓谕军民人等，对日本军人及臣民应予以优待。

四、奉天督军于关东都督与日本驻奉天总领事同在旅顺之时，以适当方式向其表示遗憾，但表示的方式由该督军自行斟酌。

五、给予日本商人吉本抚恤金五百元。

注：关于郑家屯事件的事实及其意义，可参阅著名权威人士辛博森先生（笔名普特南·威尔）的论述，载《京报》，一九一六年九月四日。官方文件见同报一九一七年一月二十九日；并见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第二号。

一九一六年七月三日日俄条约

一九一六年，日本试图与俄国达成一项较一九一〇年七月四日条约所体现者更为明确的谅解，以进一步加强其在满洲的地位。在那项条约中，两国政府约定合作维持满洲的现状。而在一九一六年七月三日的这项新协定中，如下列文本所示，缔约国双方的目的在于“保卫其在远东的领土权利与特殊利益”。

注：见前文第三二八页。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第九号。

日本帝国政府与俄罗斯帝国政府，决意以共同努力维持远东的永久和平，兹议定如下：

第一条　日本不参加任何针对俄国的协定或政治结合。

俄国不参加任何针对日本的协定或政治结合。

第二条　如缔约国一方在远东为缔约国另一方所承认的领土权利或特殊利益受到威胁，日俄两国应就所应采取的措施进行协商，以期彼此给予支持或合作，保障并捍卫此等权利与利益。

日本在美国的半官方代言人之一河上清先生评论这项条约时说，它很难说构成一项同盟，因为它与英日同盟不同，并未明确规定相互提供武装援助。他认为该条约的主要意义在于其适用地域的广泛：“显而易见，这项新盟约的主要目的虽在于确保缔约国双方在满洲及蒙古的各自利益，但其范围并不限于这两个地方，而是涵盖整个东方。”

河上清先生以如下相当坦率的推理，来支持他关于美国利益不受这项新条约影响的观点。他说：“早在新约缔结以前，美国即已明白无误地被告知：凡具有政治或商业重要性的任何企业或投资，若不适当承认俄日两国在满洲所拥有的优势利益，均不能在该地开办。这当然不是说日俄两国急于将美国资本或企业排斥于满洲之外。这仅仅意味着，美国不得无视俄日两国所占据的特殊地位，而在开办任何将严重影响满洲政治与经济状况的计划时，必须将其考虑在内。当日俄两国反对诺克斯国务卿所提出的满洲铁路中立化、并抵制中美两国在锦州与瑷珲之间修筑一条长达七百零二英里之铁路的计划时，这一原则即已相当牢固地确立了。”

注：着重处为作者所加。

注：河上清《世界政治中的日本》，第二九六页。这是一段坦率但大体正确的陈述，表明在日本看来，满洲的状况已经偏离一九〇五年朴茨茅斯条约所规定的状况多远。

一九一六年日俄秘密军事同盟

然而，自一九一七年俄国革命者公布秘密外交文件以来，我们现在得知，公开发表的一九一六年七月三日条约，只是日俄两国当时所订立的两项盟约之一。这项秘密条约表明此前另有其他秘密协定，其文如下：

俄罗斯帝国政府与日本帝国政府，为加强双方经由一九〇七年七月十七日（三十日）、一九一〇年六月二十一日（七月四日）及一九一三年六月二十五日（七月八日）各项秘密协定所确立的牢固友谊，兹议定以下列条款补充上述各项秘密协定：

第一条　缔约国双方承认，双方的切身利益要求保障中国不受任何对俄国或日本怀有敌意的第三国的政治支配；因此，双方互相承担义务，今后遇有情势需要时，随时以完全信任为基础，开诚相商，以便采取必要措施，防止上述事态发生的可能。

第二条　如因俄日两国依前条经双方同意所采取的措施，致本协定第一条所指的任何第三国对缔约国一方宣战，则缔约国另一方经其盟国首次要求，即须予以援助。缔约国双方各自在此约定，如发生此种情况，非经其盟国事先同意，不与共同敌人媾和。

第三条　缔约国双方依前条向对方提供武装援助的条件，以及实施此项援助的方法，须由缔约国双方的相应当局共同决定。

第四条　须注意，缔约国任何一方，除非得到其盟国的保证，即后者将给予与即将发生之冲突的重要性相称的援助，均不得认为本协定第二条使其负有向盟国提供武装援助的义务。

注：试问：此处所指是否为日本依英日同盟所加的义务而可能或不可能从英国获得的援助？

第五条　本协定自签字之时起生效，有效期至一九二一年七月一日（十四日）止。

如缔约国一方在上述期限届满前十二个月，不认为有必要声明不愿继续维持本协定的效力，则本协定应继续有效，直至缔约国一方声明废止本协定后一年为止。

第六条　本协定除缔约国双方外，必须严守秘密。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第九号。

密勒先生评论这项秘密条约时说：“它显然是在其他协约国不知情的情况下订立的。然而，很难设想，这项条约名义上所要防范、以保护日俄两国在华利益的那个‘第三国’，会是日俄两国的某一欧洲盟国。那样的解释，将证明订约各国十足的阴险狡诈，或按逻辑推论，证明它们预料会遭到某些盟国的背叛。它也不是针对同盟国集团中的某一国家：倘若如此，这项条约便属多余，因为日俄两国早已结盟，并正在对同盟国集团各国作战。条约中所提到的那个‘第三国’究竟是谁，已无怀疑的余地。它针对的是美国。”

注：密勒《民主政治与东方问题》，第六十七页。这项同盟的期限恰好定为比英日同盟多延续一天，这一点或许颇有意义。

日本在满洲所取得的其他铁路、矿山及其他权利

前文已经提到，日本除依一九〇五年朴茨茅斯和约从俄国取得自长春（宽城子）至大连及旅顺的铁路及其支线、附属煤矿及其他权利之外，后来又取得了将其自安东朝鲜边境至奉天所修筑的轻便军用铁路改为商用铁路的权利。日本又依与中国所订的其他协定，陆续在满洲各省取得了其他铁路、矿山及其他让与权，其中有若干项值得特别提及。

新奉铁路与吉长铁路

依一九〇七年四月十五日中日两国所订的协定，规定中国政府收买日本所修筑的新民至奉天铁路，并使之具有中国自行修筑之各路的地位；该路辽河以东部分所需资本的半数，向南满铁路公司借用。又规定中国即将修筑自吉林至长春的铁路，所需资本的半数亦向该公司借用。此等借款以各该铁路的产业及其收入为担保。双方又约定，如吉长铁路日后修筑支线或延长线，而中国政府缺乏可用资本，则所需款项应向南满铁路公司商借。在借款期间，即分别为十八年及二十五年期间，总工程师须由日本人充任；另须聘用一名日本人为会计主任，该员“对于各路各项账目的安排与稽核负完全责任”，但在稽核收支时，须与总办会商办理。如本息的偿付发生拖欠，各该铁路即交由南满铁路公司管理，直至拖欠清偿为止。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇七年第三号。

一九〇九年取得的矿山及铁路权利

依一九〇九年九月四日的协定，中国承诺，如中国修筑新民至法库门的铁路，须“预先与日本国政府商议”；大石桥至营口的铁路应视为南满铁路的支线，于干线让与期限届满时由日本一并交还，并将该线延长至营口港口。关于煤矿，该协定规定，抚顺及烟台煤矿得由日本政府开采，日本政府承诺尊重中国的完全主权，并就所采的一切煤斤向中国政府缴纳税款，其税额以中国其他各处所产煤斤的最低税率为准，另行商定。双方又约定，出口煤斤适用其他各矿的最低出口税率。该协定第四条规定：“安奉铁路沿线至南满铁路干线沿线各矿，除抚顺、烟台外，均由日本国及中国人合办。”

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇九年第九号。

美国政府询问该协定是否涉及对有关地区开矿权的独占，以排斥美国人或其他人，日本外务大臣向美国驻东京大使保证，该协定“并无对满洲矿产作排他性主张之意；日本不反对中国将在该地区内发现矿产的让与权给予任何第三方；该协定的用意仅在于使中日两国均不得撇开对方而单独经营”。

一九〇九年十一月十八日，中国政府通知美国代办称：“大清帝国政府的理解是，上述协定中关于上述两铁路沿线各矿由中日合办的规定，并不涉及在指定地区内开矿权利与特权的独占，亦不给予日本臣民对该地区内矿产的任何排他性权利；该地区内的矿产，经中国政府同意，亦得由第三方开采。”

一九〇九年十一月二十五日，日本政府又向美国政府保证：抚顺及烟台煤矿系依朴茨茅斯条约让与并转让予日本的两处矿山，新协定并未包含任何新的让与，仅仅承认日本业已获得的开采该两矿的排他性权利。日本政府声明：“上述协定中所提及的一般原则，由于缺乏有关政府的必要确认，暂时尚未生效；这些原则仅涉及已知的矿山——为数寥寥——即日本人实际已勘定者。……本年九月四日关于上述铁路沿线各矿合办的规定，无论在任何方面或任何程度上，均不涉及、亦无意涉及在满洲发现、开办及经营矿山之权利的独占，以排斥美国公民或任何其他人。”

注：《美国外交文件》，一九〇九年，第一一六页至第一二四页。关于中日两国所订有关满洲矿山及铁路的协定，以及与日本大仓组所订有关本溪湖煤矿的协定，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇九年第九号及其附注。

日本在满洲的另外五条铁路

一九一三年十月五日，日本与中国以换文方式作出安排，由日本资本家贷款予中国政府，以修筑满洲及蒙古境内的下列铁路：

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第九号。

一、自四平街经郑家屯至洮南府。

二、自热河至洮南府。

三、自开原至海龙城。

四、自吉长铁路长春站起，横越南满铁路线，至洮南府。

五、自海龙至吉林。

这些借款业已商定一事，直至一九一八年十月二日日本政府发表一项权威声明时，方才公布。在该声明中，开原至海龙及海龙至吉林两线被作为一项让与权叙述，并首次提到一条“自洮热铁路某一地点至某一海港”的铁路。

几乎可以肯定，最后这项计划中所指的海港，将是锦州或葫芦岛，而更可能是葫芦岛；葫芦岛位于锦州正南，距京奉铁路仅七英里半，并有一条支线与之相连。已经公开的消息足以使人有相当把握地认为，日本正在谋求从中国取得修筑自热河至北京之铁路的权利。倘若此事实现，日本将拥有一条在北京与葫芦岛或锦州之间与京奉铁路平行的铁路线。事实上，届时日本将拥有从朝鲜直达中国首都、全部由其自行控制、经营并负责警务的铁路交通。

由此可见日本在南满所计划的这些铁路线在政治上以及商业上的重要性。消息灵通的《远东评论》在一九一八年十一月号中论及葫芦岛港的重要性时说：

就港口而言，葫芦岛天然水深良好——低潮时深三十英尺——大潮时水位升高八至十英尺。它还有一项优点，即很少结冰到妨碍轮船航行的程度；据观测，秦皇岛结冰达六英寸之时，葫芦岛却仍是一片开阔水面，这并非罕见的情形。奉天的中国当局于一九一〇年十月开始进行开发该港的改良工程，但至次年十月，由于经费短缺以及反对满清的革命爆发，工程即告中止。不过，在那一年中，防波堤等工程已有相当进展——但此后工程始终未能恢复。众所周知，倘若中国当局继续进行该港的改良，它将发展成为华北仅次于天津的最重要的中国港口，并很可能成为大连的有力竞争者。日本工程师曾屡次视察该港，并曾数度有报道称日本已着眼于将来控制该港。因此，日后若听说日本已与现在的北京政府作出安排，完成该项工程，并利用该港作为一条“自洮热铁路某一地点起”之铁路的出海终点，也就不足为奇了。该港一经开发并归日本控制，又有铁路自该港通往东部内蒙古

，则就满洲而言，日本将处于强大的商业地位，因为届时日本将拥有自大连及葫芦岛出发、覆盖广大地域的直接通道，其重要性只须一看地图即可了然。由此可见，锦州至瑷珲铁路（即为俄日两国所阻挠的美国计划）所涵盖的地域，现已全部被占，仅洮南府与齐齐哈尔之间的一小条地带除外；中国已将南段给予日本人，将北段给予俄国人，两项合同的给予均未顾及美国的主张。

四平街至郑家屯铁路借款合同

修筑四平街至郑家屯铁路的借款合同于一九一五年十二月二日签订，订约双方为横滨正金银行与中国政府。该合同规定，中国政府授权该银行发行期限四十年、年息五厘、总额五百万日元的金币借款，所得款项用于修筑该路，并以该路所有一切动产及不动产为担保。中国政府须担保借款本息的按期偿付；如该路收入不足以支付，须采取必要措施，确保以其他来源支付。该路总办须与银行商定，任用一名日本人为总会计，于借款期间掌管该路的一切收支。合同规定，该路的修筑与管理完全由中国政府掌握，由中国政府任命总办。但总办须与银行商定，任用一名日本臣民为总工程师；总工程师经总办及会办同意，有权任免一切次要职位。该路的行车总管亦须由日本臣民充任。总工程师的职务于该路完工时终止，但届时总办须任用一名日本工程师，在总办及会办的指挥下监督工务处。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第十四号。

在该路的修筑与营运中，日本制造的建筑材料、车辆及其他物品应享有优先权。

如该线将来延长或修筑支线，而为此需要外国资金，应先尽日本银行提供。

这些条件大体上与中国和英、法、美各国银行所订立的标准铁路借款合同的条件相同。然而，这些条件对中国的意义却有所不同，或者至少可能变得不同，因为横滨正金银行实际上是日本政府的一个机构，因此可能利用该国政府的官方压力，以求最终修改合同条件。

一九一八年九月二十八日铁路借款合同

一九一八年九月二十八日，中国政府与一个日本银行团签订了一项借款预备合同，规定为修筑其他各铁路提供资金，这些铁路的修筑让与权系日本于一九一三年所取得。

注：即日本兴业银行、朝鲜银行及台湾银行。

注：此项合同的文本直至一九一九年四月十三日方由日本政府公布。译文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十五号。

自热洮铁路某一地点至某一海港的铁路路线，由中国政府与各银行协商决定。借款期限为四十年；借款以“有关四条铁路现在及将来的一切产业及收入”为担保。先行垫付中国政府二千万日元，此项垫款的利息为八厘。

吉会铁路借款合同

一九一八年六月十八日，中国与日本若干受政府控制的银行，因而实际上即与日本政府，订立一项借款合同；依该合同，各银行立即垫付中国政府一千万元，用以修筑自吉林至会宁的铁路。该路穿过朝鲜以北的间岛地区，越过图们江进入朝鲜，所经之地是一片富饶的区域，铁及其他矿产资源丰富。借款年息七厘半，期限四十年。各银行为举办此项借款，获准发行由中国政府担保、年息五厘的债券。如此垫付的款项立即交由中国政府使用，对其用途不加任何限制；而事实上，中国政府将其用于日常开支，而非用于名义上借款的目的。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第九号。

注：参阅上文第五十一注。

此项垫款除构成中国政府的债务外，还以拟修铁路建成后的产业为担保。一般而言，该借款的其他特点与一九〇八年津浦铁路借款合同相同。但合同规定，中国政府实际从借款发行中所得的款额，应较四平街至郑家屯铁路借款合同所规定者更为有利。

金矿及森林借款

一九一八年八月二日，中国政府与一个日本金融团签订一项合同，规定借款日本金币三千万日元，其名义上的目的是设立一项基金，以开发满洲的黑龙江、吉林两省的金矿与森林。作为借款的担保，抵押了该两省的金矿与国有森林，以及中国政府从这些矿山与森林所得的收入。合同又规定，中国政府在借款合同有效期间（十年）内，如欲就矿山、国有森林或其收入向他方借款，或欲处分这些矿山与森林，须先与日本金融团商议。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十一号。

南满铁路公司

为估量日本在满洲所施加的政治与经济影响的范围与性质，有必要考察日本如何将其各项利益及其经营统一于一个政府机构——南满铁路公司——之下。

世界上没有任何其他国家，甚至战前的德国也不例外，像日本那样将大规模的商业利益如此密切地置于政府控制之下，由国库给予补助，并给予其他优先权利。日本人在中国所取得的名义上属私人性质的铁路及其他利益，尤其如此，因为在这里，日本的政治利益与经济利益结合得如此紧密，以致被视为不可分割。

为在南满开发其从俄国取得的各项权利，日本随即设立了一家股份公司，由政府持有足够数量的股份，使其能随时控制该公司的业务。由该公司承担这项任务，是一九〇五年十二月二十二日中日两国所订小村条约所附秘密议定书中业已规定的。

组织该公司的依据，是一九〇六年六月七日日本的一道敕令。该敕令规定，由政府使该公司成立，其股份须为记名股份，且只能由中日两国政府或日中两国臣民持有。事实上，日本政府目前持有该公司已缴股本的五分之四。总公司设于东京，日本政府经天皇批准任命总裁及副总裁。政府又从股东中任命理事，并任命监事，监督公司业务，且有权随时检查公司账簿。政府还有权发布其认为“监督公司业务”所必要的命令，撤销公司职员的命令，并将其免职。简言之，对于依规定移交该公司的满洲各铁路及矿山的经营，日本政府可随意施以任何控制与指挥，毫无权力上的欠缺。

注：该敕令的文本，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇五年第十八号附注。

依一九〇六年八月一日的政府命令，该公司获准经营下列铁路：

大连至长春；

南关岭至旅顺；

大房身至柳树屯；

大石桥至营口；

烟台至烟台煤矿铁路；

苏家屯至抚顺；

奉天至安东县。

该公司又获准“为铁路的便利与收益起见”，经营下列附属业务：矿业，尤其是抚顺及烟台煤矿的经营；水运；电气事业；铁路所运主要货物的代售；仓库；与铁路

附属地内土地及其上房屋有关的业务。

在铁路或附属业务所用土地的区域内，该公司并奉命就土木工程、教育、卫生等事项作必要的设施；为支付由此产生的费用，该公司经政府许可，获准“向居住于铁路及附属业务所用土地区域内的人征收费用，或为必要的修缮进行其他摊派”。

该公司的股本总额定为二亿日元，其中一亿日元由日本帝国政府提供——但此项金额并不以现金缴付，而以移交该公司的铁路、矿山及土地作价。如在十五年期间内，中日两国政府以外的股东就其所缴股款所得的股息每年不足六厘，日本政府须补足至六厘；又如因任何原因股息不超过六厘，日本政府所持股份即不分派股息。

日本政府又须担保该公司为改筑铁路或经营附属业务而发行的公司债的利息支付；必要时，政府并须担保其本金的偿还。公司的业务计划、营运费用概算、收支预算以及应付股息的比率，均须呈请日本政府核准；并且无论何时，一经要求，公司的铁路及其他财产均须供政府使用。

上述各项要求载入于一九〇六年十一月十三日颁发的公司章程之中；一九〇七年四月一日，各铁路正式移交该公司。

抚顺及烟台煤矿

该公司所拥有并经营的主要煤矿为抚顺煤矿及烟台煤矿。据一九一八年《日本年鉴》所载，其情形如下：

抚顺煤矿位于奉天以东直线距离约二十二英里处，与浑河平行延伸约十二英里，煤层厚八十英尺至一百七十五英尺，平均约一百三十英尺。储量保守估计为八亿吨。目前有五个矿井全面开采，总产量每日六千吨，其中东乡、大山两井均于一九一〇年开凿，各日产二千吨。煤质亦极佳，发热力强，含硫极少。

烟台煤田位于辽阳东北，自烟台车站乘火车一小时可达。煤层共十六层，其中四层可以开采，即第一层厚五英尺，第二层厚四至六英尺，第三层厚三至八英尺，第四层厚五英尺。煤质松软易碎，燃烧时烟少。据一九一五年三月底的报告，日产量达二百六十吨。

注：第一七九页。满洲的本溪湖煤田并非由南满铁路公司经营，而是由中国政府与东京的日本大仓组合办。该煤田的产量约为每日五百吨。

据《日本年鉴》所载，该公司所有的土地总计六千二百三十五万一千八百二十五坪——一坪或一步略小于四平方码。

南满铁路的其他活动

除上述各项活动之外，南满铁路公司还经营一条自大连经青岛至上海的定期轮船航线，以及一支从事华南沿海贸易的船队。

一九一八年《日本年鉴》载称（第七一九页），该公司于一九一六年在铁路区域内维持医院约十四所，小学校十七所，中国人（普通）学校十所，实业学校二十八所，女子实业学校九所，奉天医学校一所，以及大连工业学校一所与师范学堂一所。此外，该公司还维持一所综合工业试验所，两处农事试验场及农场，以及十五处自来水工程。

关东都督府对满洲各铁路的权力

依日本政府颁布的各项敕令，下列关于南满铁路公司地位的规定已付诸实施：

注：此类敕令的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇五年第十八号附注。

朝鲜总督获准将其管辖下的一切铁路及与之相关的事业的修筑、改良、保存及经营，委托该公司办理。满洲与朝鲜的铁路由此合并为一个系统。朝鲜总督府原有的铁道局已经撤销。

依一九〇六年九月一日施行的第一九六号敕令，关东都督府组织成立。该敕令规定，租借地的都督应“掌管南满洲铁路线的保护及监督”，并监督铁路公司的事务。都督又获准于其认为必要时，“为铁路线的保护或监督”而使用兵力。同一敕令规定，驻南满的日本领事官员除其本职外，得兼任都督府的事务官。在这一点上还可以指出，拟任日本驻满洲领事之人选的指定权，已归属于南满铁路公司。这造成了一种相当奇特的局面（其他后果姑且不论）：如有人对该公司提出请求或申诉，依领事裁判权原则，他不得不将案件提交一位实际上是该公司职员的法官审理。第一九六号敕令又规定，兼任关东都督府事务官的领事，应“承上官之指挥，掌管铁路沿线的警察事务”。

一九一七年七月三十一日的一道敕令，使关东都督对满洲各铁路的控制更加明确。该敕令规定，都督应“掌管南满洲铁路线的保护及监督，并掌管南满洲铁道株式会社的业务”。

十二德国在山东的旧有权利与利益

德国在中国已不再拥有势力范围；但考察德国在战前所享有的各项权利，仍有其重要意义，因为这些权利现已依凡尔赛和约转让予日本。

德国的势力范围实际上仅限于山东一省，始于一八九八年德国租借胶州湾地区之时。一八九八年的条约除规定此项租借外，还给予德国重要的铁路、矿山以及一般工商业方面的优先权利。以下我们将分别考察这三类权利。

注：关于依中国政府名义由海关总税务司署刊行的德文官方文本的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第四号。

铁路权利

中国政府准予修筑两条铁路：一条自胶州经潍县、青州、博山、淄川、邹平至济南府及山东省界；另一条自胶州至沂州府，再由沂州府经莱芜县展筑至济南。条约宣称，修筑这些铁路的目的“专为发展商务”，并称“修筑此铁路，并无意于违法侵占山东省内任何土地”。

为修筑及经营这些铁路，租借条约规定应组设一家华德公司，德国商人与中国商人均有权入股，并参与选派董事以管理铁路。

依照此项约定，山东铁路公司于一八九九年六月一日经德国政府特许成立，由德华银行出面组织。

注：关于该特许状的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第三号附注。

依德国政府所颁特许状，该公司资本定为五千四百万马克；股东以德国人或中国人为限；利润超过百分之五者，应与德国胶州殖民地当局分享；装备及修筑工程，应尽可能采用德国材料。依此特许状，自青岛至济南府的干线（长二百四十五英里）及通往博山煤矿的支线（长三十六英里）均已修成，并于一九〇四年通车营业。

依一九〇〇年三月二十一日铁路公司与中国当局达成、并载入同日书面文件的协议，规定铁路暂由德国人专管，但一俟中国人购得该公司股份达银十万两，即应准许中国官员参与管理；又规定，该公司如在山东设立分支机构，每一机构应派驻中国官员一人。协议并宣明，该公司所购土地，不得超过铁路事业及其日后展筑所必需者。凡设有海关分关的车站，铁路职员应协助征收合法税款。依外国人在中国所负的一般义务与所享的一般权利，外国人在山东省内地游历或经商者，应领取经中德两国主管当局正式盖印的护照。铁路公司在租借地以外雇用的中国人，如违犯中国法律，应归中国地方知县管辖。该协议中关于使用外国或中国军队的下列各条，值得引述：

第十六条　保护铁路如需用兵，由山东巡抚派驻。故在一百里界以外，不得为此目的使用外国军队。山东巡抚担任于勘路期间以及铁路修筑中或通车后，采取有效措施，防止乱民或匪徒毁损铁路。

第十七条　铁路之唯一宗旨在于发展商务与交通，故不准用以运送外国军队及其军需。但铁路管理局如因战事或类似情形而被迫为此项运送，不负其责。另一方面，铁路路段落入敌手者，山东巡抚不负保护之责。本条规定不适用于一百里界以内之路段。

第二十七条　在德国租借地内，主权由青岛总督维护。在山东省其余部分铁路所经各地，主权由山东巡抚维护。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第三号。

关于自青岛至济南的铁路，有一项重要事实值得注意，这一点奥弗拉赫曾经指出，即：这是中国境内唯一一条中国未曾明确保留将来某时收归独自管理之权的铁路。不过，依一九〇〇年三月二十一日中德两国所订关于胶济铁路章程的协议第二十八条，曾宣明中国政府有权赎回该路，但此事应于日后另行商议——而此事始终未曾商议。

注：奥弗拉赫《外国在华财政控制》，第一四五页。

一九一三年，德国依十二月三十一日的协定，又从中国政府取得两项铁路让与权：一条自高密至沂州府，再由沂州府至韩庄，从而与津浦铁路相接；另一条自济南府至京汉铁路上某一地点。最后协定规定，这些铁路归中国政府所有，但以德国资本及材料修筑，修筑期间由德国总工程师监督。关于修筑事宜，双方议定，给予德国政府的条款与条件，应与一九一二年九月二十四日与比利时人所订铁路借款合同所载者相同。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第十六号。

注：即陇秦豫海铁路。

这意味着应聘用德国人为行车总管、总工程师及总会计，并于工程完竣后，在借款合同有效期间继续留任。协定又规定，嗣后中国政府如与其他任何国家订立铁路借款合同，其关于修筑及行车管理的条款较本协定更为优厚，则上述两条铁路应享受同样的特权。

注：此项铁路权利之转让予日本，由一九一八年九月二十八日的中日协定加以规定。

德国为换取这两项新增的铁路让与权，宣布放弃一八九八年原条约所给予的其他一切铁路修筑权，以及其在中国其他地方所享有的若干铁路修筑优先权。

据传——但迄今（一九二〇年）尚未经官方承认——一九一四年六月，德国又从中国政府取得关于济南府至顺德府铁路向西修筑、烟台至潍县铁路，以及济宁至开封府铁路向西展筑的优先权。

关于德国在山东的铁路利益，可进一步说明者，尚有：一八九八年九月二日德英两国银行家所订的协定，此已于他处述及；以及一八九九年五月十八日中国为一方、德英两国银行团为另一方所订的协定。依后一协定，天津至浦口（镇江）铁路的山东段由德国人修筑，南段由英国人修筑，但附有但书：工程完竣后，两段应联合经营。

注：见前文第二八四页。

注：柔克义，第一卷，第三五五页。马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第一号附注。

德国在山东的矿山权利

一八九八年租借条约第二端第四款规定：

中国政府准许德国人在上述铁路（青岛至济南及青岛至沂州并展筑至济南）两旁各三十里以内，沿线全段，持有并开采矿产。下列可行开矿之处，特予指明：自胶州至济南之北路沿线之潍县、博山，以及南路即胶州—沂州—济南路沿线之沂州、莱芜县等处。此项开矿及其他事业，德国资本与中国资本均得投资；惟其有关章程规则，留待日后商定。中国政府对于从事此项工程之德国人，应照上文关于修筑铁路一条所规定者，予以一切便利与保护；凡其他中外合办公司人员所享之一切利益与好处，均应给予之。此事之宗旨亦专为发展商务。

依一九一三年三月十三日德国皇帝敕令，山东铁路公司受命负责开采德国在山东的矿山权利，并获准将其资本增至六千万马克。在此以前，这些矿山权利属于一家德国公司，即一八九九年六月一日特许成立的山东矿务公司。依其特许状，该公司有义务以低于青岛市价百分之五的价格向德国海军供应煤炭，并须将其利润的百分之五缴出，作为租借地港务及其他行政费用的补助。

注：关于该特许状，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第四号附注。

矿务公司在清算并将其权利移交铁路公司以前，曾与中国政府订立一项日期为一九一一年七月二十四日的协定。依该协定，该公司放弃其一切概括性的开矿特权，即沿德国在山东所筑铁路全线的开矿特权；作为交换，取得了在坊子、淄川、金岭镇及张店的特定矿山权利。关于放弃开矿权利的地带，协定规定，现有的中国矿井应予封闭，且一九二〇年以前不得开设大规模矿井；此后，“如中国政府或中国商人欲在本公司依本协定所放弃之地区内开矿，凡资本不足时，须借用德国资本；如需购置机器，须购用德国材料；如欲聘用外国技师，须聘用德国人。”

注：关于其译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第四号附注。

德国在山东的工商业优先权利

关于此项权利，一八九八年的条约规定如下：

“中国政府担任：嗣后在山东省内，无论为何目的，凡需外国协助，或用人，或用资本，或用材料者，应先将该项工作或材料之供应，商之于经营此类事业之德国厂商。如德国厂商不愿承办该项工作或供应材料，中国始得自由办理。”

如前所述，英国在租借威海卫之时，曾特意通知德国当局：此项租借不得视为表示有意损害或争夺德国在该省的权利与利益，或在该省为德国制造困难；并称英国无意从其租借地修筑通往内地的铁路。然而，对英国的这一态度，须结合以下事实加以解释：英国当时并不知道德国已依一八九八年与中国所订的租借条约，在该省取得了特殊的商业权利。胶澳租界条约中有关此项工业与经济优先权的部分，其文本直至一九〇八年方才公布。无可置疑，英国的这种不知情，至少在一定程度上说明了何以英国于一八九八年九月愿意支持其银行家，在他们与有意在中国修筑铁路的德国银团所订的协定中，同意德国在铁路修筑方面的势力范围应包括山东省在内。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第五号附注。

一九〇〇年十月十六日，即义和团事变期间，英国与德国签订一项协定，其中宣称：“中国沿江沿海各口岸，应对各国国民一律自由开放，以供贸易及其他一切正当形式之经济活动，不加区别，此乃共同的、国际的利益所在”；并称两国将运用其影响力，就中国全部领土维护此项原则。关于这一协定，在论述“门户开放”的一章中另有较详细的考察。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇〇年第五号。

德国政府曾保证有意在其势力范围及租借地内尊重“门户开放政策”，此已于前文述及。

一九〇二年（四月十九日），德国政府在致美国政府的一份备忘录中，否认其主张在山东享有排他性的工商业权利。备忘录宣称，一八九八年条约的各项规定“仅约束中国须将有关工程与计划先商之于德国人，而其他国籍之人，仍有绝对自由以更优厚之条件取得此项合同或材料之供应”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第四号。

德国人依迄今尚未公布的条件，从中国取得自青岛敷设海底电缆的权利；现有此类电缆通往烟台及上海。依凡尔赛和约的特别规定，这些电缆应移交日本。

十三日本在山东的地位

日本在山东主张势力范围，仅始于一九一四年。是年，日本将德国人逐出其租借地，不仅自行占有该地区，而且占有德国在该省的其他各项权利。由于围绕日本在此一地区的权利已发生极为严重的争执，有必要相当详细地考察日本在中国这一部分确立其利益时的种种情况。

日本究竟是否应英国之请而参战，须待两国外交部认为适宜公开当时往来函件之后，方能确知。事实上，即使日本曾受此请求，英日同盟条约是否使其负有采取此项行动的义务，亦属疑问。日本的公众人物大都声称，日本参战系出于其依该条约所负义务的意识；但石井子爵在美国所作的一次重要公开演说中，则向听众保证，该同盟并未课以此种义务。无论这些事情的真相如何，可以确定的是，日本很快便看出，摧毁德国在远东的势力，并至少为战后由其本身主张德国的这些利益或其中若干利益奠定基础，是符合其自身利益的。

因此，一九一四年八月十五日，日本向德国提出最后通牒，“劝告”德国将其武装舰艇撤出日本及中国水域，其不能撤出者则解除武装，并“于九月十五日以前，将胶州租借地全部无条件、无补偿地交付日本帝国当局，以备将来交还中国”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一四年第九号之注。

同日，日本首相大隈伯爵致电纽约东西新闻社（一个日本宣传机构），其中说道：

“日本与中国相邻，遂滋生许多荒诞的谣言；但我声明，日本的行动问心无愧，合乎正义，并与其盟国完全一致。日本并无领土野心，唯愿成为东方和平的保护者。”

三日之后，他在东京的一次公开演说中宣称：

“日本的军事行动，将不超出为达到保卫其本身正当利益这一目的所必需的限度。帝国政府决不采取任何可能使第三方对其领土或属地的安全感到忧虑或不安的行动。”

大隈伯爵致美国人民的电文

为了使美国人尤其能进一步确信日本的意图，大隈伯爵于八月二十四日致电纽约《独立》杂志，其文如下：

我欣然借此机会，通过《独立》杂志，向一向是日本的热心而忠实朋友的美国人民致意。

我的愿望是使贵国人民确信，我国政府和我国人民就目前欧洲与远东这一令人遗憾的局势所发表的一切言论和保证，都是真诚的。

一切忠诚与荣誉之感，都使日本有义务与英国合作，从这一带水域中清除那些过去、现在和将来都威胁其利益、贸易、航运和人民生命的敌人。

这一远东局势并非我们所寻求的。

我向来愿意维护和平，这一点将得到充分证明；作为日本和平协会会长，我始终如此努力。

我曾以钦佩之情拜读威尔逊总统就中立问题致其人民的崇高文告。

我们日本人赞赏促使贵大国元首发表此文告的精神与动机，并深信他的文告将得到全国的响应。

作为日本首相，我曾经声明，现在再次向美国人民和全世界声明：日本并无别有用心的动机，无意取得更多领土，亦无意剥夺中国或任何其他民族现今所拥有的任何东西。

我国政府和我国人民已经作出诺言与保证，这些诺言与保证将如日本一贯信守承诺那样，得到光明正大的遵守。

日本在山东的行动

本书的宗旨，并不需要叙述导致青岛陷落以及日本人占领整个胶州租借地的军事行动。然而，有一点值得指出：日本军队是在远离青岛的山东北岸龙口登陆的，而且不顾中立国中国的抗议。中国曾援引日俄战争的先例，划定一个“战区”，在该区域内自愿同意进行军事行动。然而日本人对于这样划定的界限毫不理会；事实上，日本军队不仅被派去进攻青岛，而且沿胶济铁路西进，直至占领该省省会、距青岛二百五十英里以上的济南。

注：有一小支英国军队参加了进攻青岛的远征，但该部队系在租借地范围内登陆，其目标亦限于攻取该地区。

这些行动令中国人感到不安，也令其他列强感到忧虑。不久，又有若干其他事件使这种感觉更为加深。

读者当记得，德国人占有青岛时，曾与中国海关达成一项谅解，据此，青岛海关的主管应为德国籍人员。德国既已被逐出该城，而日本人又已承诺将其交还中国，也就是说，日本人被认为只是暂时的军事占领——而非民政占领——于是中国政府提议由一名英国人担任青岛海关税务司。日本对此表示反对。中国继而提议由一名日本人任税务司，一名英国人任副税务司。日本对此亦表反对。中国又提出其他种种建议，均不为日本政府所接受；日本政府最后明确表示，除非给予其任命税务司及其属员的权利，且这些人员均应为日本人，否则决不满意。此举对于海关的其他人员，就其依服务年资而享有的升迁权利而言，是不公平的；对于中国，而且可以指出，对于其他列强，也是极为不能接受的，因为人们不相信海关章程会严格而公正地适用于日本商人。中国最后提议：任命一名日本人为青岛海关税务司，并将日本海关部门的八名人员以最低等级任用于中国海关；但即使这一提议亦遭拒绝。日本官员继续管理胶州的海关，直至一九一五年八月六日的协定为止；依该协定，日本人取代德国人，享有旧青岛海关协定下的各项权利。其结果之一是，大量吗啡以军需品的形式或经由邮包从日本走私或输入中国，违反了中国的法律，也违反了日本本身作为缔约一方的国际公约。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第十二号；马慕瑞，同书，一八九九年第二号。

更令中国不安的是，日本人继续从青岛经营山东铁路，在沿线各处修建兵营，并在这些地点驻扎相当数量的军队。应当指出，这条铁路并非德国政府的财产，因而并不依军事法而得予没收；它是一家私营企业，其股份由德国和中国的私人所有。

注：然而，有充分理由相信，那些中国股东不过是傀儡，真正的所有者是德国的私人公民。（见《远东评论》，一九一四年十一月号。）

在德国经营之下，该线的营运在相当大的程度上雇用中国人。日本人夺取之后，这些人员几乎无一例外地被日本国民所取代。

日本军队还接管了租借地内邮政与电报业务的管理。这些业务的控制权，依一九一七年三月二十六日的协定交还中国人。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第五号。

最后，也是最公然无视中国主权的，是日本在山东各地设立民政机构。这种民政管理是军事管理的一个从属部门，也就是行使军事占领的一种方式，日本人亦以此为之辩护。然而这一辩护并未触及问题的要害，即日本人未经中国同意，且不顾其抗议，在租借地以外行使警察权与征税权。

日本否认有将胶州交还中国的义务

然而，表明日本意图进行不止是暂时的军事占领、并准备在该省行使连德国人自己也从未主张过的管辖权的迹象，并不仅见于事实。日本方面发表了官方声明，表示日本政府并不认为自己受任何约定的拘束，须于将来无条件地将租借地交还中国。

注：日本取得并行使了若干矿权，而这些矿权德国早在战前某时即已正式交还中国。

一九一四年十二月九日，外务大臣加藤男爵在日本议会中被质询政府对于将青岛交还中国一事的意图，他答称：

政府是否将青岛交还中国……系将来解决之事，本人现在不能对此问题作任何确定答复。当被进一步追问日本政府在此事上是否曾作出任何具有拘束力的承诺时，他答称：“本人向诸君保证，政府从未就青岛问题与任何外国订立任何此种契约。政府在最后通牒中要求德国将租借地交还中国，其理由恰与多年前三国联合要求日本将其在中日战争中所占领的辽东半岛交还中国相类似。小川君说，假如德国接受了日本的最后通牒，其结果对日本将颇为困难，因为德国与中国之间就青岛交还中国一事订有特别契约。但诸君从政府致德国最后通牒的条款中当可知悉，我们的意图在于使德国将青岛无任何条件、无任何补偿地交还中国。”

上引的言辞绝非毫无含糊之处，但其所透露的意思是清楚的：德国既未遵照日本的最后通牒交出该地，日本又必须采取军事行动方能将德国人逐出，则日本政府认为自己已不再受该最后通牒中所作声明的拘束。

一九一五年二十一条之第一号

一九一五年初（一月十八日），日本向中国提出二十一条，中国人以及其他有关缔约国的忧虑遂被证明完全有其根据。这些要求的第一号涉及山东，其文如下：

日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如下：

一、中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有之一切权利、利益、让与等项处分，概行承认。

二、中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。

三、中国政府允准日本国建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路。

四、中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方，另行协定。

中国的答复

对于第一项要求，中国政府坚持此事应留待战后解决。日本代表拒绝此议之后，中国方面要求作出以下声明：

日本政府声明：中国政府对上述利益之处分表示同意时，日本即将胶州租借地交还中国，并承认中国政府有权参与上述日德两国间之谈判。

换言之，中国要求日本重申其在一九一四年八月十五日致德国最后通牒中所作的声明。

中国代表还要求，在胶州交还中国以前，海关、电报及邮局应继续照战前办法管理，并要求撤退租借地以外的日本军队。所有这些提议均遭日本代表拒绝。

对于第二项要求，即要求中国承诺凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国，中国表示同意。

注：值得注意的是，日本起初否认其正在向中国提出一系列要求，最后不得不承认这一事实；而日本向其他缔约国提供的这些要求的说明中，关于这项不割让协定，其大意是不向任何外国让与或租借，这当然也包括日本在内。而实际所提出的要求，则是不向任何第三国租借或让与，从而为向日本租借或让与留下了余地。

对于第三项要求，中国表示愿意同意，但须给予中国自行建造由烟台至龙口、接连胶济铁路之铁路的特权；在此情形下，所需资本应首先向日本商借。日本人对此表示同意。

对于第四项要求，即在山东开放更多口岸以供国际贸易，中国表示同意；但正如中国所指出的，“此乃日本要求德国向来所享有者以外之额外特权，并非日德两国交战之结果；且依中国政府之见，其接受亦非维持远东和平所必需”。

注：中国官方所编《中日条约交涉始末》。

修正要求

在四月二十六日提出的修正要求中，第一号如下：

日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如下：

第一条　中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有之一切权利、利益、让与等项处分，概行承认。

第二条　（改为换文。）中国政府声明，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论以何项名目，概不让与或租与他国。

第三条　中国政府允诺，关于中国自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路，如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。

第四条　中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。

（附属换文。）

所有应开地点及章程，由中国政府自行拟定，但须于决定前与日本国公使协商。

所订条约与换文

在日本向中国提出最后通牒之后所订立的条约中，关于山东的各项规定，其最后形式如下：

注：此项条约及其所附换文的文本，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第八号。马慕瑞并载有日本原提要求的条款，包括日本政府所公布者以及中国外交部所公布者。

第一条　中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有之一切权利、利益、让与等项处分，概行承认。

第二条　中国政府允诺，关于中国自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路，如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。

第三条　中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。

第四条　本条约由签字之日起即生效力。

在与该条约同日所作的“换文”中，中国承诺：“凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论以何项名目，概不租与或让与外国。”

又承诺，山东省内应开作商埠的地点，“其地点及章程，由中国政府自行拟定，与日本国公使协商后决定”。

关于胶州租借地交还中国一事，双方所交换的照会中还载有以下内容：

日本国政府于现下之战役终结后，胶州湾租借地全然归日本国自由处分之时，于左开条件之下，将该租借地交还中国：

一、以胶州湾全部开放为商港。

注：一八九八年的租借条约仅包括胶州湾高潮线以内的水域，以及湾口的两处地点。

二、在日本国政府指定之地区，设置日本专管租界。

三、如列国希望，可另设共同租界。

四、此外关于德国之营造物及财产之处分，并其他之条件、手续等，于实行交还之前，日本国政府与中国政府协定之。

中国对德宣战的效果

一九一七年三月十四日，中国与德国断绝外交关系；同年八月十四日，中国对德国及奥匈帝国宣战，同时宣布中国与该两国之间的一切条约、合同及协约均予废止。

注：中国宣战布告的条文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第七号。

依照国际法与国际惯例的一般原则，这项废约声明究竟具有何种效果，因而在战争结束时，有哪些德国在华权利仍然存在，可由日本依一九一五年中日协定加以主张，对此曾有若干争论。

注：公认的国际法承认，宣战并不当然废止有关国家之间的一切条约，而仅废止那些被称为“过渡性”的条约——所谓“过渡性”，是相对于在宣战之后如同宣战之前一样延续或继续有效而言。各方普遍同意，一块领土一经依条约由一个主权移转于另一个主权，即使其后两国之间宣战，该项割让亦不因此归于无效。例如，就法律命题而言，决不能主张一九一四年德法两国之间战争的爆发，当然地废止了一八七一年法兰克福条约中规定将法国原有的阿尔萨斯与洛林两省并入德国的条款。然而，对于德国依条约在山东取得的铁路与矿山权利，乃至对于胶州地区——该地区并未完全割让予德国，而仅租借九十九年，并明文保留中国对如此租借的领土的主权——问题就不那么清楚了。福开森博士在美国参议院外交委员会作证时，被问及中国根据何种理论得以主张，由于其对德宣战，其将德国权利移转于日本的协议已归于失效，他答称：“请容我说明，在这件事上，中国政府曾征询两位著名的法国国际法学家的意见。如蒙委员会允许我不提姓名，我就不提姓名；但我所陈述的是我个人所确知的事情：中国曾征询两位著名的法国国际法学家的意见，征询过外交部总长——他曾任驻圣彼得堡公使——所认识的一位最著名的俄国法学家的意见，征询过荷兰一位著名法学家的意见，以及比利时一位著名国际法学家的意见；中国的主张即以这些法学家所提供的意见为根据，那就是：中国对德宣战，尽管中国已于一九一五年与日本订有契约，其本身不仅使德国租约归于无效，而且也使与日本所订的条约归于无效。”被问及这是否为所征询的法学家的一致意见时，福开森博士答称是一致意见。

注：协约国驻北京外交代表致中国外交部的联合照会，列举各该国政府为承认中国参战而拟给予中国的若干利益，其文本见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第七号之注。

后文将会看到，一九一九年凡尔赛和约的各签字国似乎接受了这样的观点：德国在山东的条约权利仍然存在，因此可以由条约加以处分。所以，假如中国签署了凡尔赛和约，她就没有任何根据可以继续主张，这些权利在她宣布废止与德国之间一切现行条约和协定之时即已消灭。但就目前情形而言，中国如认为在策略上适宜，仍可提出这一论点。

注：中国政府于一九一九年九月以经北京国会通过的大总统令宣布终止对德战争状态，但迄今尚未与德国订立确定两国今后关系的和约。

一九一八年九月二十四日的协定

日本在山东的种种行为，不能不激起该省人民以及北京当局的相当反对。然而，中国政府在军事上和财政上均无力维护其权利，因此于一九一八年九月二十四日被迫向日本作出重要让步，以换取日本方面的某些承诺。两国之间的这一安排，体现于日本外务大臣与中国驻东京公使之间交换的一系列照会之中，日期均为一九一八年九月二十四日。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十三号。这些照会，连同下文即将提及的一九一八年九月二十八日关于山东铁路之济南至顺德及高密至徐州两延长线的正式借款合同，直到一九一九年二月方才公布；当时在巴黎和会上，其他列强要求提出可能存在的任何秘密约定。

后藤男爵代表日本政府致函称：

帝国政府鉴于贵我两国间所存之友好关系，本诸协调和亲之精神，以为关于山东省之诸问题，宜照左开各项处理，特决定通知贵国政府：

一、胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部队外，全部调集于青岛。

二、胶济铁路之警备，由贵国政府组织巡警队担任之。

三、上述巡警队之经费，由胶济铁路提供。

四、上述巡警队本部及枢要驿站并巡警养成所内，应聘用日本国人。

五、胶济铁路从业员中，应采用中国人。

六、胶济铁路所属确定以后，归中日两国合办经营。

七、现在施行之民政，撤废之。

对于此项照会，中国公使复称中国政府欣然同意其各项规定；但该协定或安排从未经北京国会批准，而中国人民几乎一致否认其拘束力。

日本在山东取得更多铁路让与权

与此同时，中国驻东京公使与日本外务大臣之间又交换照会，许以日本利益方面为中国政府代建胶济铁路的延长线，即由高密至徐州及由济南至顺德两线。应当指出，这些延长线正是一九一三年十二月三十一日以换文方式许予德国利益方面的那些延长线。

一九一八年九月二十九日，日本一金融财团与中国驻东京公使签订一项合同，据此，立即向中国政府垫付二千万日元，以建造这些铁路延长线。

注：此项合同及其所依据的换文的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十六号。

同日还签订了关于为前文已提及的满洲另外若干铁路筹措资金的协定。

参战借款

又，同日，即一九一八年九月二十八日，中国驻东京公使与日本外务大臣签订了所谓“参战”借款合同，规定由日本金融方面承募中国政府国库券二千万日元。这项财务安排被宣称为“依照中日军事协同协定之宗旨”——该协定后文将予论及——其目的在于为中国政府提供资金，“以组织国防军，俾能履行其协同之义务，并因参战所需之费用”，所谓参战即指那次大战。

注：此项借款合同及所附文件的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十四号。

注：见后文第四二二页。

注：事实上，这笔资金被用来支持北方军人派与南方以广州为根据地、自称“护法”的一派相抗争。

中国在巴黎和会

上文所述的事实，表明了在列强齐集巴黎、议定将提交中欧诸国的和平条件之时，德国或日本在山东所享有的权利。

从上文所叙述或引录的各项文件的表面来看，如果列强愿意不顾日本向中国勒索一九一五年协定时的种种情况，仍使中国受该协定的拘束，那么日本便有法律上或契约上的权利，继续占有德国在山东的原有权利。依一九一五年条约，中国曾明确同意此点，而日本方面则就胶州租借地交还中国一事作了某些附有条件的承诺。至于胶济铁路，它原是一家德国公司的财产，因此可以想见，或许会被认为并非日本人可以取得其所有权的公有财产；但一九一八年九月二十四日的照会已预定将该铁路公司改组为中日合办企业。因此，单就纯技术性的命题而言，为使日本对山东各项权利的所有权臻于完备，所需要的似乎只是德国在和约中对此项移转表示同意——依一八九八年租借条约，德国并无权表示此项同意；但依一九一五年中日协定，只要该协定被认为有效，此项同意即可作出。

对于德国在山东的权利作如此的最后处置，出席巴黎和会的中国代表提出了两项法律主张：（一）德国的权利在中国宣布废止中德两国间一切条约之时即已消灭；（二）一九一五年协定应因中国对其表示同意时的种种情况而被认为无效。

如果纯粹从技术性的公法观点来判断，不能认为这两项主张具有决定性的分量。中国立场的真正力量在于其道义方面。

中国特别寄望于美国代表团的支持，这是鉴于美国在远东久已确立的政策，也是因为中国系应美国政府的建议而参战。至于协约国方面，中国对其采取有利行动或施加有利影响所怀的任何希望，不久即被证明是徒然的，因为现已揭露，这些国家早在一九一七年初即已与日本订有某些约定。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一四年第九号之注。

一九一七年协约国与日本的秘密约定

一九一七年二月十六日，英国驻东京大使致函日本外务大臣，信中提及日本政府曾要求就日本继承德国在山东的权利一事给予保证之后，说道：

英王陛下政府欣然接受日本政府之请求，保证于媾和会议之际，支持日本关于处分德国在山东之权利及赤道以北诸岛屿之属地的要求；但以日本政府于最终和平解决时，以同一精神对待英国关于赤道以南德属诸岛屿之要求为谅解。

二月十九日，日本外务大臣致照会于法国及俄国驻东京大使，在作了若干开场陈述之后，说道：

日本帝国政府认为，现已届其亦就日本所必需之若干和平条件表示其愿望、并提请法兰西共和国政府［俄罗斯帝国政府］考虑之时机。

法国［俄国］政府对于日本政府为完成其在本次战争中之任务所作之一切努力，尤其是为保障东亚将来之和平及日本帝国之安全所作之努力，知之甚详；为此目的，绝对必须剥夺德国在远东之政治、军事及经济活动之根据地。

在此情形下，日本帝国政府拟于和平谈判之时，要求德国让出其战前在山东及太平洋赤道以北诸岛屿所享有之领土权利及特殊利益。

帝国政府深望法兰西共和国政府［俄国政府］认识此等要求之正当性，予以保证：其理由一经证明，日本即可在此问题上倚赖其全力支持。

至于敌方不正当之攻击对日本人民生命财产所造成损害之赔偿，以及协约各国所共有之其他和平条件，自当全然不在本问题考虑之列。

注：我们所掌握的此项照会的唯一文本，是美联社所发表者，而从其内容本身即可看出，其译文并非完全准确。日本致俄法两国政府照会倒数第二段中“其理由一经证明”一语，几乎可以肯定是误译。

法国大使于三月一日答复此项照会称：

法兰西共和国政府愿于和平谈判之时，就关于山东及太平洋赤道以北德属诸岛屿之日本切要问题，与日本政府取得一致。法国政府并同意支持日本帝国政府要求德国让出其战前在该中国省份及该诸岛屿所享有之权利。

另一方面，白里安先生要求日本出力促使中国与德国断绝外交关系，并使此举具有所期望之意义。

注：日本此前曾两度否决中国加入协约国一方参战的提议。

此举在中国所应产生之后果如下：

第一，将护照发还德国外交代表及领事；

第二，凡受德国管辖之人，均须离开中国领土；

第三，扣留在中国港口之德国船舶，并最终征用此等船舶，以便仿照意大利及葡萄牙之先例，交由协约国支配。据法国政府所得情报，在中国港口之德国船舶共十五艘，总吨位约四万吨；

第四，征用在中国设立之德国商行；褫夺德国在中国某些地方所占有之租界权利。

俄国于二月二十日给予日本其所希望的保证；三月十四日，意大利亦以不同的方式，向日本驻罗马大使作出类似的保证。

威尔逊总统的立场

众所周知，威尔逊总统极不愿意对日本承认其对德国在华权利的要求；但由于英国、法国和意大利均认为自己有义务履行对日本的承诺，而日本又坚持要求履行，并以退出和会相威胁，他感到不得不作此让步。

注：众所周知，美国出席和会代表团的其他成员——国务卿蓝辛、布利斯将军和怀特先生——曾向总统进言，认为不应对日本的要求让步。其后，国务卿蓝辛于一九一九年八月六日在美国参议院外交委员会作证时，有如下问答：

“问：［“三人会议”］关于山东的决定，是否为了使日本在国际联盟上签字而作出的？

“答：这一点我不能说。

“问：依你的意见，是否如此？

“答：我不愿这样说，因为我实在没有据以形成这方面意见的事实。

“问：假如你们没有达成关于山东的协议，能否得到日本在国际联盟上的签字？

“答：我想能够。

“问：你认为能够？

“答：我想能够。

“问：那么即使没有把山东交给日本，国际联盟也不会受到损害？

“答：我想不会。

“问：而且你们会得到与现在同样的签字？

“答：是的；还会多一个，中国。

“问：多一个，中国。那么关于山东的决定，其结果只不过是失去了中国的签字，而并非赢得了日本的签字！

“答：这是我个人的看法，但我可能是错的。

“问：在一个你认为不应让步、并认为是原则问题的问题上，你们为什么让步了？

“答：因为我们自然要受美国总统的指示。

“问：你们之所以让步，完全是因为你们觉得自己要服从美国总统的决定？

“答：是的。”

一九一九年八月十九日，总统与参议院委员会委员在白宫举行会谈，委员们提请总统注意，其国务卿曾表示，依国务卿的意见，即使日本关于山东的要求未获满足，日本也会签字。总统对此答称：“嗯，我的结论与他的不同。”随后有以下问答：

“问：假如你们没有把山东给予日本，就不能得到日本的签字？

“答：这是我的判断。

“问：你说你曾接到这方面的通知？

“答：是的，先生。

“问：据我理解，你曾接到通知说，他们［日本代表］奉有训令，除非列入此项，否则不予签字？

“答：是的。

“问：尽管日本在条约中有所承诺，你本来仍然更愿意作出不同的处置，是不是？

“答：是的，先生。”

在同一次会谈中，总统被问及他何时初次得知协约国于一九一七年与日本就德国在远东的利益所订立的协定，他答称这些协定是在他到达巴黎之后才初次向他透露的。被问及这是否为美国政府初次获知这些协定，他答称是的，除非国务院另有他所不知道的情报。

凡尔赛和约：关于山东的规定

最后签字的和约中，处理山东地位的一节，其文如下：

第一百五十六条　德国将按照一八九八年三月六日与中国所订条约及关于山东省之其他一切协定所获得之一切权利、所有权名义及特权，其中以关于胶州领土、铁路、矿产及海底电线为尤要，放弃以与日本。

所有在青岛至济南府铁路之德国权利，其中包含支路，连同无论何种附属财产、车站、工场、铁路设备及车辆、矿产、开矿所用之设备及材料，并一切附属之权利及特权，均为日本获得，并继续为其所有。

自青岛至上海及自青岛至烟台之德国国有海底电线，连同一切附属之权利、特权及所有权，亦为日本获得，并无偿给及负担。

第一百五十七条　在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用、实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日本获得，并继续为其所有，并无偿给及负担。

第一百五十八条　德国应于本条约实行后三个月内，将关于胶州领土内民政、军政、财政、司法或其他各项行政之档案、登记册、地图、证券及各种文件，无论存在何处，移交日本。

在同一期间内，德国应将关于以上两条内所指权利、所有权名义或特权之一切条约、协定或契约，通知日本。

凡尔赛和约：德国在山东以外的在华权利与利益

一九一九年巴黎和约中专门涉及德国在山东以外的在华权利与利益的规定如下：

注：关于巴黎和约中有关鸦片的规定，见后文第十八章。

第一百十八条　在本条约所定欧洲境界以外之领土内，德国对于属于德国或其同盟国之领土内或领土上之一切权利、所有权名义及特权，以及德国对协约及参战各国所享有之一切权利、所有权名义及特权，无论其来源如何，概行放弃。德国兹允承认并遵守主要协约及参战各国为实行上项规定，于必要时与第三国协议，现在或将来所采取之各项办法。

第一百二十八条　德国允为中国之利益，放弃一九〇一年九月七日在北京签订之最后议定书及其一切附件、照会及补充文件所规定之一切利益及特权。德国并允为中国之利益，放弃自一九一七年三月十四日以后依据该议定书所应得赔款之一切要求。

第一百二十九条　自本条约实行之日起，各缔约国在其各自有关之范围内，应适用：

（一）一九〇二年八月二十九日关于中国新海关税则之协定；

（二）一九〇五年九月二十七日关于黄浦之协定，及一九一二年四月四日之临时补充协定。

但中国对于德国，不再受约束给予依上述各协定所许与德国之利益或特权。

第一百三十条　除本编第八款之规定外，德国将在天津、汉口德国租界内或在中国领土内其他各处所有或可能有之属于德国政府之一切建筑物、码头及趸船、兵营、炮台、军械及军火、各种船舶、无线电报设备及其他公有财产，让与中国。

但经谅解，凡作为外交或领事住所或办事处所之房屋，不在上项让与之内；又，凡在北京所谓使馆界内之德国公私财产，非经本条约实行之时仍为一九〇一年九月七日最后议定书当事国之各国外交代表之同意，中国政府不得采取任何处分之措施。

第一百三十一条　德国允于本条约实行后十二个月内，将其军队于一九〇〇年至一九〇一年间自中国运去之一切天文仪器交还中国，并担负因交还所需之一切费用，包括拆卸、包装、运输、保险及在北京安设之费用。

第一百三十二条　德国允将中国政府所给予现在据以保有汉口及天津德国租界之租约废止。

中国恢复在上述地域内完全行使其主权后，声明有意将该地域开放为各国居住及贸易之地。中国并声明，废止现在据以保有该租界之租约，不影响在该租界内持有地段之协约及参战各国国民之财产权利。

第一百三十三条　德国放弃因德国人民在中国被拘禁及遣送回国而对中国政府或任何协约或参战国政府所提出之一切要求。德国并放弃自一九一七年八月十四日以来因在中国拿捕及判决没收德国船舶，或因清理、扣押或管理德国在中国之财产、权利及利益而发生之一切要求。但此项规定不影响关系人对于上述清理所得价款之权利，此项权利应依本条约第十编（经济条款）之规定办理。

第一百三十四条　德国为英王陛下政府之利益，放弃在广州沙面英国租界内之德国国有财产。德国为法国政府与中国政府共同之利益，放弃在上海法国租界内之德国学校财产。

第三百六十条　在不妨碍本条约其他规定中德国为其本身或其国民放弃任何权利之条件下，赔偿委员会得于本条约实行后一年内，要求德国政府取得德国国民在俄国、中国、土耳其、奥地利、匈牙利及保加利亚，或在此等国家之属地或属土内，或在原属德国或其同盟国而依本条约由德国或其同盟国让与任何国家或交由受任国管理之任何领土内，经营之任何公用事业或任何让与事业中之一切权利及利益；并得要求德国政府于要求之日起六个月内，将所有此项权利及利益以及德国政府本身可能享有之任何类似权利及利益，移交赔偿委员会。

德国对于其如此被剥夺权利之国民，应负赔偿之责；赔偿委员会应将经其估定之所移交权利及利益之价值，记入德国应付赔偿款项之贷方。德国政府应于本条约实行后六个月内，将所有此项权利及利益，无论已经给予、附有条件或尚未行使者，通知赔偿委员会；凡未经如此通知之一切此项权利及利益，德国政府应为其本身及其国民之利益，放弃以与协约及参战各国。

中国拒绝签署对德和约

中国代表奉其政府训令，因第一百五十六、一百五十七及一百五十八各条而拒绝签署和约。五月四日，代表团曾就四国总理会议所拟采取的措施，向该会议提出正式抗议；五月六日，又在和会全体会议上，就德国在华权利今后的地位提出保留。五月二十六日，中国代表团正式通知其他各国，中国将于附此保留的条件下签署和约。代表团被告知，不允许其如此办理。代表团继而要求将此项保留作为和约的“附件”。此项请求亦遭拒绝。该保留的大意是：中国签署和约，不应妨碍其于适当时机要求重新审议山东问题。

在和会较早的阶段，中国人曾表示愿意接受如下安排：德国在山东的权利让与日本，但须由四国会议［英国、美国、法国和意大利］作为共同受托人，并承诺于一年之内将山东及青岛交还中国。在此情形下，中国同意偿还日本从德国人手中攻取青岛所支出的费用，并在其他外国“租界”在中国存续期间，将该城辟为国际商埠。此项折中方案遭到拒绝，因日本声称这是她所不能接受的。

日本交还山东于中国的承诺

和约虽然并无此种规定，但威尔逊总统曾经声明，日本外务省亦已承认，日本代表团曾在巴黎作出口头承诺：除经济性质的权利以及在青岛设立“租界”的权利之外，日本将把其所将取得的德国在山东的全部权利交还中国。然而，关于日本人究竟承诺交还哪些权利以及在何种条件下交还，威尔逊总统与日本外务大臣之间似乎已经存在意见分歧。

一九一九年八月十九日，威尔逊总统在白宫与参议院外交委员会委员会谈时，被问及日本所作的承诺，他说：“我不能确信自己能够逐字引述，但我知道我能够引述其实质内容。其内容是：日本应将原山东省，在德国曾对其有所主张的范围内，以完全主权交还中国，而保留在青岛——即胶州湾上的那座城市——设立居留区的权利；关于铁路和矿山，日本仅在该处保留经济让与权上的权利，但有权在铁路上维持一支特别警察队，其人员应为中国人，由[铁路]公司经理人提名、中国政府任命的日本教官加以训练。我想这就是全部内容。”

被问及此项谅解是否为口头谅解时，总统答称，它“在技术上是口头的，但实际上是以文字写成并加以拟定的，而且所拟条文已经商定”。

又被问及山东权利何时交还中国时，总统答称：“这一点没有确定，但当时我们得到保证，将尽速交还。”

注：《国会记录》，一九一九年八月二十日。

威尔逊总统更正内田子爵对该项协议的说法

一九一九年八月，日本外务大臣内田子爵发表如下声明，说明日本政府对于在巴黎所作承诺的理解，以及日本政府在这方面的意图：

尽管日本驻巴黎代表团已于本年五月五日发表正式声明，本人亦已于五月十七日接见新闻界代表时予以详尽说明，但日本关于山东问题的政策，在外国似乎仍很少为人所了解或体谅。

诸君当记得，日本政府于一九一四年八月十五日致德国政府的最后通牒中，要求德国于一九一四年九月十五日以前，将胶州租借地全部无条件、无补偿地交付帝国当局，以备将来交还中国。此项要求的条款，从未引起中国或任何其他协约及参战国的抗议。

遵循同一政策方针，日本现在要求将胶州租借地无条件、无补偿地让与日本，作为和平的基本条件之一。同时，日本忠实信守其于一九一五年对中国所作的保证，完全愿意将该地区全部交还中国，并愿于凡尔赛和约经日本批准之后，尽速与北京政府就实行该项保证所必需的安排开始谈判。

日本亦无意保留或主张任何影响中国在山东省领土主权的权利。牧野男爵五月五日声明中所载，日本的政策是将山东半岛以完全主权交还中国，仅保留给予德国的经济特权，其意义当为人人所明了。

中日两国就交还胶州达成安排之后，目前守卫该地区及胶济铁路的日本军队将全部撤退。

胶济铁路拟作为中日合办企业经营，对任何国家的人民在待遇上均不加歧视。

此外，日本政府正在考虑提议，在青岛重新设立一个各国公共居留地，以代替其依一九一五年与中国所订协定有权要求的日本专管居留地。

注：关于在青岛可能放弃日本专管居留地一事，此后并无进一步的发展。内田子爵在这一点上的声明，在日本报纸上以及在日本的政敌中引起了许多不利的批评。

日本政府所理解的其代表在巴黎所作承诺对其所课的义务，经此声明所述者，与威尔逊总统对这些承诺的理解绝不相符，因此他认为有必要于八月六日发表如下公开声明：

美国政府以极大的兴趣注意到内田子爵就日本今后关于山东的政策所作的坦率声明。该声明应当有助于消除关于这一问题已开始积累的许多误解。

但该声明中提及一九一五年日中两国所订立的一项协定，若不按照巴黎讨论和约中影响山东的条款时所发生的情况加以说明，可能会引起误解。因此，本人冒昧对内田子爵的声明作如下补充：

在上年四月三十日主要协约及参战各国首脑就此事作出决定的会议上，日本代表牧野男爵和珍田子爵在答复本人所提出的问题时声明：

日本的政策是将山东半岛以完全主权交还中国，仅保留给予德国的经济特权，以及按照通常条件在青岛设立居留地的权利。

铁路所有者仅为确保交通安全而使用特别警察。该警察不得用于任何其他目的。

警察队由中国人组成，由铁路董事选定的日本教官由中国政府任命。

当时并未提及这一政策以任何方式取决于内田伯爵似乎曾提及的一九一五年协定的执行。事实上，本人曾认为有责任声明：本人所同意的任何事项，均不得解释为美国政府默认一九一五年及一九一八年中日两国所交换照会的政策；而在讨论中提及执行一九一五年及一九一八年协定，仅限于中国未能充分合作以实行牧野男爵和珍田子爵声明中所述政策的情形。

本人当然毫不怀疑内田子爵已获悉巴黎讨论的全部详情；本人发表此项声明，并非意在更正他的声明，而只是为了对这一应当消除一切含混或误解阴影的局势，给予更充分的澄清。

十四日本在华的其他利益

日本在福建的势力范围

日本人主张福建省构成日本的利益范围；然而除一八九八年中国所作的不割让声明之外，这一主张并无任何正式依据可资支持。

在论述领事裁判权的一章中，我们已经讨论过日本企图在福建若干地方、尤其是在厦门设立所谓“警察派出所”一事，此种企图显然毫无正当理由。还可以指出，日本在满洲也作过同样未经许可的尝试。

一九一五年的二十一条

一九一五年二十一条中所载的下列要求（第四号），虽未提及该省省名，但一般理解为特别与福建有关：

“日本国政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，同订立专条如左：

“中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与第三国。”

这是该项要求的原来形式。经修正后，其文如下：

“由中国自行宣布，依照下列原则：

“中国沿岸之港湾或岛屿，概不让与或租与任何国。”

注：应当注意，此项要求所指的是任何国，而非如原文所指的第三国。

在因日本向中国发出最后通牒而订立的一九一五年五月二十五日各条约同日所换的照会中，日本公使称：

注：此项换文的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第八号。

本公使接到报告，称中国政府有意准许外国在福建省沿岸设立造船所、军用储煤所、海军根据地，或设立其他军事设施；并有意借用外资以设立上述各项设施。相应照请贵总长〔中国外交总长〕惠予答复，说明中国政府是否确有此项意向。

中国外交总长复称：

兹奉告者，中国政府声明：并未准许外国在福建省沿岸建设造船所、军用储煤所、海军根据地，或设立其他军事设施；亦无借用外资以设立上述各项设施之意。

此处中国政府对于其将来就福建沿岸的造船所、储煤所等将如何处置，并未作出任何承诺；但事实上众所周知，倘若中国在任何时候将在该省或福建沿岸具有军事或政治意义的任何立足点给予日本以外的外国，日本政府将视之为极不友好的行为。

还应指出，在二十一条中著名的第五号（该号已“留待日后协商”）中，日本要求中国（第六条）：“福建省内筹办矿山、铁路及海口工程（连造船厂），如需外国资本之时，先向日本国协议。”

马慕瑞先生在其所编的中国条约集中指出，一般认为，日本人在有关福建权利的往来文书中所指的，是据称于一九一四年三月九日由中国海军部与美国公司伯利恒钢铁公司订立的一项合同，其内容为在福州附近的马尾设立一处海军船坞；该合同据称译自中文原本，其译文曾在《北京日报》上发表。马慕瑞先生说：“编者（在该文件发表时任美国驻北京公使馆秘书）确知，此项所谓合同纯属伪造；伯利恒钢铁公司或任何其他美国商号，均未与中国政府订立任何以在马尾或他处设立此种海军根据地为目的的协定。唯一可以设想的是，该文件的中文本系根据虚假的传闻与臆测捏造而成；这些传闻与臆测所涉及的，是伯利恒钢铁公司于一九一一年十月所提出、并经其副总经理约翰逊先生于一九一三年至一九一四年冬访问北京时予以确认的一项提议，即如海军部需要由该公司建造舰船及军械，公司将于海军部需要之时，为中国政府开立库平银二千五百万两的信用额度。”

注：见该书一九一五年第十八号的附注。

长江流域的铁路与汉冶萍公司

众所周知，日本之所以特别急于在中国取得势力，主要原因之一，在于借此得以取得并控制中国的天然资源，尤其是煤与铁。这些资源在日本本国境内的储量极为不足，而随着日本工业化的发展，其需求又不断增加。在满洲，日本已取得若干重要矿山的控制权，尤其是奉天附近的抚顺煤矿；在山东，日本也已取得坊子、洪山及其他地方极为重要的采矿权的控制权。

过去一般认为，英国在长江流域已取得一种地位，至少足以阻止中国将任何优先的采矿、铁路或实业权利给予另一国；但在一九一五年的二十一条中，日本却要求在这一地区享有特殊的采矿权与铁路权。

在这些要求的第五号中，日本要求中国同意：“将接连武昌与九江、南昌路线，及南昌杭州、南昌潮州各路线之建造权，许与日本国。”

关于这些要求，中国政府在其《一九一五年中日交涉始末》中有如下论述：

关于长江流域铁路让与权的要求，与一九〇八年三月六日的沪杭甬铁路借款合同、一九一四年三月三十一日的宁湘铁路借款合同，以及一九一四年八月二十四日关于拟建南昌至潮州府铁路给予英国商号优先权的约定相抵触。因此之故，中国政府无从考虑此项要求；然而日本公使虽已获悉中国对英国所负的义务，仍一再催促中国接受。

众所周知，这些所要求的铁路让与权，连同第五号中的其他要求，日本在一九一五年并未坚持到最后解决，而是留待“日后协商”。

然而，关于长江流域另一项极为重要的利益，日本则坚持到底并获得成功。这就是汉冶萍公司。

这家中国公司是中国规模最大的钢铁与煤炭企业之一，地处汉口附近。该公司控制大冶大铁矿以及萍乡煤矿，后者供给中国汉阳兵工厂所需的燃料。由于经营不善，该公司在财务上一直不甚成功；欧战以前，已向日本借入相当数额的款项。

一九一五年的要求

一九一五年，日本在二十一条的第三号中提出了下列要求：

日本国政府及中国政府，因日本国资本家与汉冶萍公司现有密接关系，且愿增进两国共通利益，兹订定条款如左：

第一条　两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

第二条　中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。

关于这些要求，中国政府在由此引起的会议中同意：“如汉冶萍公司与有关的日本资本家就合办一事达成协议，中国政府对于该公司合办的原则不提出异议。关于此一问题，中国方面曾向日本公使指出：依照中华民国临时约法，中国人民的财产受保护之权以及从事任何合法职业的自由，均受到保障。因此，政府不得干涉人民的私人营业，除上述业经同意的办法之外，别无其他解决之道。”

注：中国政府《一九一五年中日交涉始末》。

日本要求第三号经修正后，其文如下：

日本与汉冶萍公司之关系极为密切，如将来该公司关系人与日本资本家商定合办，中国政府应即允准。中国政府又允，如未经日本资本家同意，中国不将该公司归为国有，亦不充公，亦不准该公司借用日本以外之外国资本。

在因日本向中国发出最后通牒而订立的一九一五年五月二十五日各条约所附的换文中，中国作出了如下约定：

注：此项换文的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第八号。

将来如汉冶萍公司与日本国资本家商定合办时，中国政府因日本国资本家与该公司有密切之关系，即可允准。又中国政府允诺，不将该公司充公；又未经日本国资本家同意，不将该公司归为国有；又不使该公司借用日本国以外之外国资本。

十五日本对华的政治野心

为使我们关于日本在华势力与控制——或至少是日本在这方面经官方承认的野心——的叙述趋于完整，有必要考察日本于一九一五年向中国提出的著名的第五号要求的范围。这些要求当时固然未获中国允准，但至今仍悬而未决，“留待日后协商”。

二十一条第五号要求

这些要求的原始文本如下：

第一条　中国中央政府须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等各项顾问。

第二条　所有在中国内地所设日本病院、寺院、学校，概允其土地所有权。

第三条　向来日中两国屡起警察案件，以致酿成轇轕之事不少，因此须将必要地方之警察作为日中合办，或在此等地方之警察官署须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。

第四条　由日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。

第五条　允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州间，南昌、潮州间各铁路建造权，许与日本国。

第六条　在福建省内筹办铁路、矿山及整顿海口（船厂在内），如需外国资本之时，先向日本国协议。

第七条　允认日本国人在中国有布教之权。

考虑到这些要求的范围，日本政府不愿让其他缔约列强知悉中国正受到这些要求的逼迫，也就不足为怪了。这也说明了为何日本官方发表了一份据称为要求全文的清单，而该清单除有其他遗漏与失实之处外，对于曾提出第五号要求一事竟只字未提。

注：四月三日，日本首相大隈重信伯爵公开声称，日本并未要求中国聘用日本顾问，并称“在山东，日本所要求的，仅是中国早已给予德国的东西”。

日本政府后来对此项遗漏的解释是：第五号所列各项并非作为要求提出，而仅是作为希望条件提出；为支持此种说法，日本政府引述了据称载于外务省致其驻北京公使训令中的如下一段：

至于第五号所载各项提议，乃系作为帝国政府之希望而提出。此类所涉事项，其性质与前四号所载者全然不同。惟此等事项中，有若干为两国间久悬未决者，于此时加以解决，为增进日中两国之友好关系并保障其共同利益计，仍属极为可取，故亦请贵公使尽力使我方希望得以实现。

然而，这一解释无论有何效力，都因如下事实而大打折扣：二十一条向中国提出之时，无论在其文本中，还是在随附的口头说明中，均未表示第五号所载各项要求在性质上有所不同，或在提出时语气较为缓和。中国的《正式历史》中写道：

前四号各冠以序言，惟五号中之第五号既无序言，亦无说明。然就该号各项要求之性质而言，文件中并未表示其与前数号所载者有何区别。

对于日本政府所称从未有意强迫中国接受第五号要求的声明，普特南·威尔先生说：“笔者自一月十八日起至五月七日日本递交最后通牒止，对北京所发生的一切自始至终均有所知悉，故毫不犹豫地斥此声明为虚妄。”

注：《为共和而战》，第一〇一页。

关于日本要求日本病院、学校及寺院得在中国内地拥有土地，以及日本臣民得在中国享有布教之权一事，中国政府在其《正式历史》中说，此项要求：

依中国政府之见，将对巩固两国人民间现存之友好感情构成严重障碍。两国宗教本属相同，故日本人在中国布教之需要并不存在。中日两国信奉同一宗教之人之间自然存在之竞争，将有增加争端与摩擦之虞。西方传教士与其所在之中国社群分开居住，而日本僧侣则将与中国人杂居；其体貌特征、宗教服饰及生活习惯之相似，将使人无从加以辨别，以便依中国现行之领事裁判权制度，给予日本政府所要求之保护。此外，中国人民普遍忧虑，此种便于为政治目的而进行阴谋活动之特殊情形，或将为若干不法之中国人所利用。

关于第五号中有关警察及购买或制造军械的各项要求，洪培克先生的评论值得引述。他说：

允准前者，即意味着对主权的广泛放弃，意味着中国自认无力处理本国事务，且必将引起尖锐而不可容忍的摩擦。允准后者，则其漠视在华市场机会均等原则之显著程度，将超过以往任何一个单独事例。它将使中国不得不把其军事准备与装备的每一细节都让日本知悉，从而在这些至关重要的事项上，实质上使自己服从于日本的意志与便利。二者合在一起，不出数年，不仅将使中国完全听凭日本摆布，而且将造成种种情势，使日本可以援引以为充分理由，采取其所欲采取的任何措施，而表面上的目的则是消除这些情势。倘若中国连同其他要求一并同意这两项要求，那就等于立即将自己交给日本，充当其保护国。

注：《远东当代政治》，第三一八页。

关于这一问题，最后应当指出：当时忙于战争的其他列强，至少就公众所知，并未认为宜于对日本的要求提出抗议；但美国于一九一五年五月十六日认为有必要向中日两国政府递交如下同文照会：

鉴于中国政府与日本政府之间业已进行及现正进行之谈判情形，以及由此所达成之协议，美国政府谨通知中华民国政府：凡中日两国政府间业已订立或将来可能订立之任何协定或承诺，有损美国及其公民在华之条约权利、中华民国之政治或领土完整，或通常称为门户开放政策之有关中国之国际政策者，美国政府概不能承认。同文照会业已送达日本政府。

一九一八年中日共同防敌军事协定

中国参战之后，组织了一个所谓参战督办处，其表面上的目的，在于指挥中国作为交战国在世界大战中可能进行的军事行动。然而毫无疑问，其主要目的是充当北方军人派的政治机关，以应付当时以北京政府为代表的北方各省，与以广州为大本营的南方及西南若干省份之间正激烈进行的争斗。

一九一八年初，中国已与日本订立“军械借款合同”，依该合同，日本将向中国——亦即向北方军人派——供应大批军械弹药，据称价值日金四千万元。

此后不久，参战督办处与日本政府订立了一项协定、其文本秘而不宣之事为外界所知。这一消息在中国引起极大的激动，并在各国外交部中引起种种揣测，以致有关各方于五月三十日认为宜于将上年三月间交换的如下照会公之于众。这些照会如下：

中国驻东京公使于一九一八年三月二十五日致函日本外务大臣称：

敬启者：中国政府以为，在现今局势之下，依下文所示方针与日本政府合作，于两国利益均极关重要，特授权本公使与贵国政府接洽，以便商定此项合作。

一、鉴于敌国势力日渐侵入俄国境内，危及远东全局之和平与安宁，中国政府与日本政府应迅即共同考虑应采之措施，以应付时局之急需，并为协约各国之共同事业、为进行现今之战争尽其本分。

二、为实施两国政府依前款以共同同意所可能作出之决定，中日两国军队在共同防敌行动中之合作方法及条件，应由两国之主管当局商定之；该当局应随时就一切共同利害问题充分而坦率地彼此协商。经主管当局如此商定之事项，应由两国政府予以确认，并于认为适当之时付诸施行。

注：关于此次换文及陆军、海军协定的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第四号。

本野子爵在复照中称，日本政府“完全赞同上述提议所载之见解，甚愿依上开方针与中国政府合作”。

同日，即三月二十五日，本野子爵另致中国公使如下照会：

关于三月二十五日日中两国政府间就共同防敌行动一事所交换之照会，本大臣谨代表本国政府提议：上述照会之有效期间，应由两国陆海军主管当局决定之。同时，帝国政府欣然声明：为此项防敌行动而驻扎于中国境内之日本军队，于战争终结之时，应自该境内全部撤退。

除公布上述照会外，日本政府还发表了如下正式声明：

鉴于敌国势力日渐侵入俄国境内，危害远东之和平与福祉，并认识到日中两国为应付时局之急需而有适当合作之迫切必要，两国政府经坦率交换意见之后，乃于三月二十五日由外务大臣与中国驻东京公使交换附件所载之照会。

帝国政府依照该照会之旨趣，随后派遣代表帝国陆军及海军之委员前往北京，与中国陆海军当局举行会议。谈判进行顺利，遂订立协定两件，其一关于陆军，于五月十六日签字；其一关于海军，于五月十九日签字。

此两项协定，仅系以上述三月二十五日所交换之照会为基础，就两国陆海军在共同防敌中进行合作之方式与条件，作具体之规定。其各项细则既属军事机密，不能公布；但其中除有关上述既定目的之规定外，并无其他条款。外间流传种种谣言，谓该协定载有若干条款，例如中国远征军应归日本指挥，日本得在中国境内其所选择之地点建造港口，日本将接管中国之铁路、船厂及兵工厂，甚至日本将控制中国之财政，组织中国之警察制度，取得自由开采供兵工厂使用之原料之中国矿山之权利等等。此等谣言及类似之谣言，均属毫无根据，此点无论如何强调亦不为过。

（签署）外务省

陆军协定本身于五月十六日签字，海军协定于五月十九日签字。两协定的文本直至一九一九年三月十四日始在东京与北京同时公布。其规定扼要如下：

两国各自承诺对对方的威望与利益予以应有的尊重，双方处于平等地位。依协定有采取行动之必要时，两国的文武官员及人民在军事区域内应彼此采取友好态度。具体而言，中国官员对日本军队的行动不得加以阻碍；日本军队则应尊重中国的主权，在军事区域内不得有违反当地习惯的行为，亦不得使中国人民感受不便。军事行动一经停止，日本军队即应撤退。倘有必要向中国境外派遣军队，应由两国共同派遣。为便利军事行动，两国应遵守下列办法：派定代表商办合作事宜；为求水陆运输迅速，双方应互相协力；必要时，得筹设铁路、电报及电话线路等军事建设，但于军事行动结束时应予拆除；两国应在不影响普通需要之供给的限度内，互相供给军需品及材料；倘为互相援助而需要直接军事行动所用之军事专门人员，一国经对方请求时，应派给对方；重要的军用地图及报告应互相交换，两国情报机关应互相援助；一切秘密口令均应互相交换。倘军事运输须利用中东铁路，则关于该路管理与保护的原订条约各项规定应予尊重。协定的细则由两国军事当局所派委员议定之。

以上为陆军协定的摘要。海军协定的各项规定，除须作必要的变更之外，与之相类。

依一九一八年九月六日签字的补充军事协定——该协定声明系对军事协定中若干重要之点加以解释——除其他事项外，规定在西伯利亚外贝加尔与阿穆尔两省进行的军事行动，其目的在于援助捷克斯洛伐克军队，并驱逐德奥两国军队；又规定中国军队在上述两省的行动应受日本指挥官的指挥。

依一九一九年二月五日的另一协定，规定：“对敌国即德国及奥国战争状态之终了，系指中日两国政府均已批准欧洲和会与敌国所订之和约，且驻扎中国境外之中日两国军队，已与驻扎同一地域之协约各国军队同时撤退之时而言。”该项规定声明系关于中日共同防敌军事协定第九条，以及该协定第十一条第二项所载关于战争状态终了之规定。

与这些中日军事协定相关联，还可以提及据称两国于一九一八年一月间订立的军械协定。依该协定，中国将向日本购买大批军械及军事装备，此项军械不得用于内争。依该协定，日本将来享有向中国供应军械的优先权利，并将聘用日本军官为教官，训练中国军队。

注：此项协定见于一九一九年二月二十三日的《日本广知报》所载。见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第四号附注。

在本书写作之时（一九二〇年），一九一八年的这些军事协定似乎仍然有效。日本政府曾在某种程度上依据这些协定，为其派往西伯利亚边境的军队数目辩护；该数目远远超过了依照与美国及协约列强关于向东西伯利亚派兵的协定，一般所理解的日本应派的兵数。

十六日本在华的“特殊利益”——蓝辛—石井协定

为完整叙述日本在中国的地位，有必要较为详细地考察日本在该国主张“特殊利益”一事。

蓝辛—石井协定

读过前文各章者当记得，“特殊利益”一语用于远东情势者，已见于若干国际文件。例如，英国与日本在一九〇二年、一九〇五年及一九一一年的同盟条约中，均以此语描述两国在中国的利益；一九〇七年的日法协定亦宣称，两国“对于维持秩序与和平状态，尤其在清帝国中与两国享有主权、保护权或占领权之领土相毗邻的地区维持秩序与和平状态，具有特殊利益”。因此，美国于一九一七年承认日本因领土相近而在中国享有“特殊利益”一事，不乏先例。此项承认载于一九一七年十一月二日交换的同文照会之中；换文的一方是奉本国政府特别使命赴美的石井菊次郎子爵，另一方是美国国务卿蓝辛先生。蓝辛先生签署的照会全文如下：

一九一七年十一月二日

阁下：

兹谨将本人对于我二人最近会谈中就有关中华民国、涉及两国政府共同利害之各项问题所达成之协议的理解，陈述如下。

为平息不时流传之恶意谣言，我二人认为，再度公开宣布两国政府对于中国所共有之愿望与意向，实属适宜。

美日两国政府承认，领土相近使国家之间发生特殊关系；因此，美国政府承认日本在中国享有特殊利益，于其属地所毗连之部分尤然。

然而中国之领土主权依然完整无损；日本帝国政府屡次保证，虽地理位置使日本享有此种特殊利益，但日本并无歧视他国商务之意，亦无漠视中国以往在与他国所订条约中所给予之商业权利之意。美国政府对此项保证深表信任。

美日两国政府否认有以任何方式侵害中国之独立或领土完整之意图；并进而声明，两国始终遵守所谓“门户开放”之原则，即在中国工商业上机会均等之原则。

此外，两国相互声明，反对任何国家政府取得足以影响中国之独立或领土完整、或足以剥夺任何国家臣民或公民在中国工商业上充分享受均等机会之任何特殊权利或特权。

倘蒙阁下确认本人对于我二人所达成之协议之上述理解，不胜欣幸。

顺致最崇高之敬意。

罗伯特·蓝辛

中国关于蓝辛—石井协定的声明

蓝辛—石井协定有一特点值得一提：此项协定虽与中国有关，但其谈判与公布，事先均未征询中国外交部的意见，亦未通知中国外交部。因此，中国政府感到受辱，并且对于美国此项承认的含义及其可能产生的效果深怀疑惧，是毫不足怪的；因为美国所承认在其境内享有特殊利益的，恰恰是中国最为畏惧、认为对其主权与行政完整怀有图谋的那一个国家。更加深这种感受的是，该协定最初是于十一月四日经由日本驻北京公使馆通知中国方面的。因此，中国政府于一九一七年十一月十二日发表如下声明，完全是在其权利范围之内：

注：此举违反了与美国之间的谅解；按照该谅解，各该照会应于十一月七日公布。甚至美国驻北京公使馆亦未获悉此项协定，直至十一月四日日本驻北京公使林权助男爵将协定副本一份交给芮恩施公使时为止。密勒先生所言完全有理：“毫无疑问，此种程序乃是蓄意设计，意在使中国政府产生如下印象：美国政府已在某种程度上承认日本在中国的至高地位，因而由日本正式将此一重要事项通知中国外交部及美国公使馆，乃是日本的特权。”

注：密勒先生还提出以下一项饶有兴味的观察：“关于日本驻北京公使将该协定送交外交部一事，有一极为重要之点，即日文本与中文本均使用某些字（‘利益’）来翻译该文件中美国所承认的日本‘特殊利益’。而在美国公使馆后来作为美国政府承认的正式文本送交外交部的译本中，描述所承认之‘特殊利益’的却是另外的字（‘关系’）。这两组字的意思几乎相同，但仍有区别。按照日本的译本，‘特殊利益’是指既得利益或所有权，是某种有形之物。而在美国的译本中，‘特殊利益’仅指对于中国福利所怀有的一种密切或强烈的一般利益，而非某种特定的或既得的所有权利益或至高利益。……在美国的解释已经发表并刊载于中国报纸之后，日本公使馆曾设法劝诱美国公使馆接受日本的译文并修改美国的译本，但遭到拒绝。”

注：福开森先生在参议院委员会作证时，就上述一点并不完全赞同密勒先生的意见。但他确实说过，日本将蓝辛—石井照会译成的中文，与中国人或美国人所译的中文并不一致。关于“特殊利益”一语，他陈述说，在日本译本中，该语“被译成这样一种方式，使之成为美国承认日本在中国享有特殊势力”。

注：是声明，而非抗议。国务卿蓝辛在被问及二者的区别时说：“二者有极为明确的区别。抗议需要答复，而声明则不需要。”

美国政府与日本政府近为平息恶意谣言，已在华盛顿就两国对于中国之愿望与意向互换照会。日本驻北京公使已将该照会副本送达中国政府；中国政府为避免误会起见，兹亟作如下声明，以表明政府之意见。

中国政府对于各友邦所采之原则，向来以公平与平等为本；因此，各友邦依据条约所享有之权利，中国始终予以尊重；即使因领土毗连之事实而发生之国家间特殊关系，亦仅以中国现行条约已有规定者为限。今后中国政府仍将坚持向来所采之原则，并特此再度声明：中国政府不受其他国家所订立之任何协定之拘束。

国务卿蓝辛在参议院委员会作证时，被问及美国在讨论和拟订该照会期间为何未与中国代表会商，他答称，当时认为无此必要，因为“这不过是日美两国就其对华态度宣布一项共同政策而已。除两国约定彼此不染指中国之外，它并不直接影响中国的任何权利”。

对该协定的评论

美国国务卿在公布其与石井子爵所订协定之时，曾向新闻界发表一篇说明，宣称日美两国人民之间，对于彼此在远东的动机，已逐渐滋生猜疑；正当的商业与实业活动被说成怀有政治目的；这种不幸的情绪又受到德国宣传的巧妙煽动；因此，两国政府宜就各自在中国和对中国的政策作一坦率的声明。“日本代表公开宣布日本的政策并非侵略政策，并声明无意在商业上或实业上利用因地理位置而与中国发生的特殊关系，由此廓清了外交空气，消除了由我们的敌人以及两国中受误导或过分热心的人们所精心散布的猜疑。”蓝辛先生宣称，照会中的各项陈述“不仅重申了‘门户开放’原则，而且引入了一项不干涉中国主权与领土完整的原则”。

蓝辛先生又宣称，签订协定之前的一切往来文书固然不宜全部公开，但可以说，日本政府已作出保证，愿为镇压普鲁士军国主义尽其一份力量；并且关于太平洋上海军合作一事，已达成完全而令人满意的谅解。

在蓝辛先生当时所作的这一说明中，尤其值得注意的是：它着重强调日本所作尊重中国主权与领土完整、遵守门户开放原则的承诺，而对于美国方面承认日本在中国享有“特殊利益”这一事实，则未作任何直接提及。

尽管协定本身及国务卿蓝辛随附的说明中已有解释，但对于当时何以认为有必要或宜于签订并公布该协定，仍颇多揣测。此外，对于协定双方究竟意欲赋予“特殊利益”一语何种含义，亦有相当争议。后一问题关系重大，我们将稍加详论。

看来，推动双方订立此项协定的，必定另有某些未曾公开的考虑。申明有意尊重中国的领土主权使之完整无损，并在中国维护门户开放主义，当然不过是重申已经屡次宣告过的承诺与意向而已。因此，除非我们承认双方有理由认为，这些承诺大有被日本或美国破坏的危险，而此项协定正是意在避免此种危险，否则这一谅解的要旨，便在于美国正式承认日本由于“领土相近”而在中国享有“特殊利益”，于其属地所毗连之部分尤然。前文已经指出，“特殊利益”一语绝非新语。然而此语在任何场合均未经界定；就著者所知，亦从未有人试图赋予它一种官方的精确含义，甚至一种相当明确的含义。在蓝辛—石井协定中，此语除消极地、以默示的方式加以界定之外，别无界定；所谓消极的界定，是指认定此语并不意味着违反中国领土主权与完整或违反门户开放原则的权利。

无论哪一方面，均未有人提出蓝辛—石井协定意在废止或修改罗脱—高平协定；依后一协定，美日两国承认“太平洋区域”的现状。因此，如果我们把问题归结到一个具体可见的核心，那么基本的事实便是：美国明确承认日本在中国享有“特殊利益”，“于其属地所毗连之部分尤然”；而日本特殊利益的内容则未予界定。

这就引起一个问题：美国何以感到当时有必要作出此项承认？尤其是考虑到美国在各缔约国中，以往一向特别坚持尽可能抵制远东任何有损中国主权与行政完整、或有损门户开放原则的事态发展。仅在数年之前，美国政府还因六国银行团所谈判的借款似乎带有干涉中国自主行政行为的性质，而正式撤回了对参加该银行团的本国银行家的支持。

在国务卿蓝辛于公布蓝辛—石井协定之时发表的声明中说，缔约双方之所以订立此项协定，是希望制止两国人民之间对于彼此在远东行动之动机日益增长的猜疑，这种猜疑至少部分是由德国宣传所助长和鼓动的；声明中又说，关于日本在战争中援助协约国的海军合作问题，已达成令人满意的谅解。但这两项理由，无论单独或合并而论，均不足以解释该协定的订立。因为，第一，该协定的条款极不明确，与其说能够防止将来的猜疑与不和，毋宁说为之奠定了基础；第二，众所周知，日本被劝诱而作出的供给商船的承诺，是以美国作出完全相当的供给日本钢铁的承诺为基础的。至于日本的海军合作，可以推定，这是一个早已由日本与其西方盟国之间的谅解所涵盖的事项。因此，蓝辛—石井协定至今仍笼罩着几分神秘。

国务卿蓝辛在美国参议院外交委员会的证词

国务卿蓝辛于一九一八年八月在美国参议院外交委员会所作的证词，最近对于蓝辛—石井协定的含义及其拟订时的某些情况，提供了相当的说明。证词篇幅过长，无法全文引录，但国务卿的若干陈述可以照录或摘述如下。

注：美国参议院外交委员会听证记录，《对德和约》，第一三九页至第二五三页。华盛顿，政府印刷局，一九一九年。关于国务卿蓝辛在参议院委员会的全部证词，应当注意的是，他关于他与石井子爵之间所进行的会谈的陈述，并非单凭记忆。会谈进行时虽无速记员在场，但每次会谈之后，石井子爵一经离去，蓝辛先生即将所谈内容向其私人秘书口授记录，这些备忘录他至今仍然保存。

当被问及鉴于日本的二十一条，“特殊利益”一语应作何种解释时，蓝辛先生答称：“仅指因与另一国家相毗连、而该国的和平与繁荣与之攸关所产生的特殊利益。”被问及这种利益与美国在加拿大或墨西哥所享有的利益是否有所不同时，他答称：“没有不同。”被问及国务院是否认为该协定在任何方面具有认可日本二十一条的作用时，国务卿答称：“绝对没有。我们是反对二十一条的。”他又宣称，对于此后根据日本于一九一七年与英国、俄国、法国及意大利所订立的秘密协定而发生的任何事态，均不能认为该协定予以认可。国务卿说，石井子爵从未向他暗示有此类协定存在；但即使他当时知道有这些协定，他也不会因此而不签订该协定。关于这一陈述，可以指出：如果按照国务卿对该协定所作的解释，则事实上就美国方面而言，似乎确无不应签订该协定的理由。

国务卿说，就美国而言，订立该协定的主要理由，是要取得日本重新作出赞成在中国实行门户开放的声明。蓝辛先生说：

我向石井子爵提议，两国政府宜重申门户开放政策，理由是外间正流传各种报道，说日本意图利用战争所造成的局势，扩展其对中国的势力——一种政治势力。石井答复我说，他愿意考虑此事，但他当然认为日本在中国享有特殊利益，这一点应当在我们所订的任何协定中提及；我答复他说，我们当然承认日本由于其地理位置而在中国享有一种特别的利益，但这种利益并非政治性质的；而声明特殊利益的危险，正在于它可能被作如此解释，因此我反对作这样的声明。

在另一次会谈中，我们讨论了“特殊利益”一语。日本政府对此语坚持甚力；而在我已作的上述解释之下，我对此语并不十分强烈地反对，因为我认为，重申门户开放政策是我们此时所能取得的最为重要的东西。我们讨论了照会草案中出现的“特殊利益”一语，我当时告诉他，如果它的意思是“至高利益”，我就不能再作讨论；但如果他的意思是基于地理位置的特殊利益，我愿意考虑将其写入照会。就在同一次会谈中，我们提到了“至高利益”，他提及门罗主义，并颇有意提出应有一个远东的门罗主义。我告诉他，对于门罗主义的根本原则似乎存在一种误解；门罗主义并不是美国主张其在与其他美洲共和国的关系中享有首要的或至高的利益；它的目的在于防止外国列强干涉本半球任何国家的各自权利，

其全部宗旨在于为每一共和国保全其自我发展之力。我又说，就协助此种发展而言，美国并不主张享有优于其他国家的特殊特权。……我告诉石井子爵，我认为同一原则应当适用于中国，任何外国列强均不应在该国主张特殊特权，更不应主张至高利益。此后在进一步斟酌所拟互换照会的措辞时，对于“特殊利益”的含义未再讨论。

当被问及石井子爵是否接受了蓝辛先生本人关于“特殊利益”一语含义的见解时，蓝辛先生答称，子爵对此保持沉默。其后又被问及，石井子爵是否曾在任何时候表示，该语意指至高地位，或意指除因日本与中国相近而生者之外、不同于其他任何国家的利益时，蓝辛先生答称：“我唯一记得的是，他希望写入‘特殊利益与势力’等字，我严正反对‘与势力’等字，于是这几个字被删去了。”

蓝辛先生在证词的其他部分说，在照会中写入关于“特殊利益”条款的提议，出自石井子爵：

博拉参议员：你曾向他表示，如果该语意指政治控制或至高控制，你就不愿讨论它？

国务卿蓝辛：是的。

博拉参议员：他对此如何答复，足以表明他放弃了你所反对的那种解释？

国务卿蓝辛：他继续进行讨论。

博拉参议员：沿着什么方向继续讨论？

国务卿蓝辛：嗯，只不过是他把该语写进了他的照会对案，并力主将其列入。但他完全了解我对“特殊利益”等字所作的解释。

博拉参议员：那么你是否了解他对这几个字所作的解释？

国务卿蓝辛：不，我不了解。

博拉参议员：他说他的想法是日本在中国享有应当得到承认的特殊利益，而他所说的特殊利益是指至高控制？

国务卿蓝辛：是的；而我告诉他，我不会考虑这一点。

博拉参议员：他是否说过“很好，我采纳对该语的那种解释”，或诸如此类的话？

国务卿蓝辛：没有，但他继续提出“特殊利益”等字，而他知道，如果他不接受我的意思，我就无法继续讨论。

布兰德吉参议员：所谓蓝辛—石井协定，对本国是否有任何拘束力？

国务卿蓝辛：没有。

布兰德吉参议员：我想，它只不过是你的政策、或本国政府的政策的一项声明，只要总统或国务院愿意继续这一政策，它便继续有效？

国务卿蓝辛：正是如此，与罗脱—高平协定的情形相同。

蓝辛先生在证词的另一部分说，他承认日本在中国享有的“特殊利益”，是就中国全境而言的。

关于日本在华特殊利益范围的结论

前文已经指出，某些缔约国在中国所主张的“势力范围”的存在，与门户开放原则普遍适用于中国，二者不易调和。而日本主张在中国享有“特殊利益”，使问题变得更加困难。

日本与其他缔约国，尤其是美国，对于“特殊利益”一语的含义并未完全一致，这一点似乎相当明显。至少，如果我们不单依据日本正式的官方宣告，而是依据其行为及其某些企图所表明的日本对该语的解释，情形便是如此。至于美国的立场，可以假定也就是日本以外其他缔约国的立场，大致如下：

日本是中国较为邻近的邻国，并沿朝鲜北部边界与中国接壤；这一事实必然使日本对于中国境内所发生之事或中国所遭遇之事，较之其他缔约国具有更为特别的关切。这不仅就商业、金融及实业事项而言是如此，就政治事项而言亦然。在商业上，与中国人的贸易对日本人民是一件极为重要的事情。同样极为重要的是，日本不致陷于这样的处境：不能以至少与任何其他国家同样优惠的条件从中国取得原料——铁、煤和粮食。更进一步说，中国不采取抑制对外进出口贸易的一般政策，对日本几乎有生死攸关的利害。在政治上，日本对中国有一种特别的关切，因为倘若某些外国列强在中国取得支配性或强有力的控制，日本本身的国家安全便可能受到威胁。换言之，日本宣布并支持一种亚洲的“门罗主义”，主张任何外国列强在中国发展支配性或强有力的政治控制均为对日本不友好的行为，毫无疑问具有与美国对西半球维持类似主义相同的正当理由。同样，基于同一理由，对于中国发生动乱局面，以致其国民遭受不法而未受惩罚的侵害，或有人自中国越境侵袭日本边境或海岸，日本亦会有与美国对墨西哥局势所怀有的、或加拿大沿美国北部边界发生类似局面时美国可能怀有的同样的关切。但是，这样一种亚洲门罗主义，当然并不含有日本有权在中国主张其他列强所未获给予的经济优先权或政治管辖权之意。并且无须多言，任何国家利益的主张，都不能为日本使中国的经济或政治国家利益从属于日本自身利益的做法提供伦理上的正当理由。这种普鲁士的主义，世界已公认为谬误而有害。至于日本在与中国交往中所享有的特殊便利，源于以下事实：日本邻近中国；日本的语言与中国语言相当接近，使日本人较他国人民更易于使用中国语言；以及如日本人所主张的，他们是具有相似文明的东方民族，因而较西方人更能理解和体察中国人的利益与感情——对于这些因情势而生的便利，日本人当然有权尽量加以利用。美国驻北京公使于一九一七年十一月八日向中国政府说明蓝辛—石井协定时，所提及的正是这些正当的便利。他说：“日本在中国的商业与实业企业，由于两国的地理关系，显然较任何其他国家的公民或臣民的同类企业享有某种便利。”

注：关于日本主张亚洲门罗主义一事的精辟讨论，见洪贝克《远东当代政治》，第三五二页至第三五九页。

如前所述，美国一向是倡导门户开放政策以及维持中国国家主权与领土完整之原则的主要代言者；而美国对于日本在华“特殊利益”的见解，显然与上文所述大体相同。从前文所引国务卿蓝辛在参议院委员会的证词可以看出，美国断然否认日本的“特殊利益”含有足以支持日本主张在中国或对中国行使政治控制的意义。甚至特殊的政治“势力”这一观念亦被拒绝；正因如此，虽然石井子爵提议使用“势力”一词，蓝辛先生仍坚持使用“利益”一词。并且，蓝辛先生尤其着重地拒绝承认日本在中国享有任何“至高的”利益或势力。即使就“利益”而言，美国——推想其他列强亦然——显然也从未承认日本有权主张其他列强所不能享有的通商、运费、借款及经济开发方面的权利。更不待言，日本从未获准在中国全境或在特定地区内对此类权利作排他性的主张。因此，美国基于原则，拒绝同意日本以如下条件加入目前正在筹议中的援华新国际银行团计划：即南满和蒙古境内的新企业应排除于拟议借款的适用范围之外，从而承认这些地区为日本享有经济开发优先权乃至排他权的地区。

日本在政治上及经济上的野心，远远超出上述关于其在华“特殊利益”的界定，这一点日本从未明言正式主张过。但是，如前文各章所述，日本曾在若干场合力图取得与上述界定不相符合的特权，并且在某些场合已经得逞。在此处再次叙述这些事例，未免过于重复，但至少可以提及以下各项：

日本在其二十一条的第五号中要求取得特殊的政治权利，倘若获准，中国实际上将沦为日本的附庸。

依据以二十一条为基础的一九一五年条约及换文，日本现今主张在满洲修筑铁路以及以东三省地方税收作担保举借借款两方面，享有优先权乃至排他权。并且，在关于筹议中的银行团的谈判中，日本坚持南满和东部内蒙古应排除于银行团业务范围之外。这些主张与格雷爵士向议会宣布的英国对“门户开放”原则的解释不相符合，亦与美国对日本“特殊利益”的解释不相符合，前文已经论及。这些主张与朴茨茅斯条约的规定以及蓝辛—石井协定中自我约束的部分不相符合，亦属显然。

据美国国务卿的证词，石井子爵曾数次力主承认日本在中国享有的是一种具有特殊“势力”的至高利益，而不仅仅是特殊“利益”。

在满洲和山东，日本人均曾表现出漠视中国政府的政治管辖权。

俄国驻东京大使的函件

美国——推想其他缔约国亦然——的立场，与日本的行为及其所表示的愿望（即使不是日本对其在华“特殊利益”所公开宣示的解释）之间，存在明显的分歧；这就使俄国驻东京大使于一九一七年致其本国政府的外交函件中的某些陈述，格外值得注意。这些函件最近已由布尔什维克公布。该大使于一九一七年十月二十二日写道：

如果美国认为……承认日本在中国的特殊地位并无实际意义，则此种见解将来必然导致我们与日本之间的严重误会。日本人愈来愈明显地表现出一种倾向，将日本在中国的特殊地位解释为，除其他事项外，其他列强在中国采取任何政治步骤之前，必须先就该事项与日本交换意见——此种条件将在某种程度上确立日本对中国外交事务的控制。另一方面，日本政府对于其承认门户开放原则及中国领土完整一事并不十分重视，认为这不过是重申其先前屡次向其他列强所作的保证，并未对日本的对华政策施加任何新的限制。因此，将来某个时候美日两国之间很可能就此发生误会。今日［日本］外务大臣在与我谈话时再次确认，石井子爵的谈判所涉及的问题，并不是在中国这一部分或那一部分取得某项特殊让与权，而是日本在整个中国的特殊地位。

又，一九一七年十一月一日，俄国驻东京大使在致俄国外交部的一封机密函件中写道：

本野子爵［日本外务大臣］提及……［蓝辛—石井照会的］目的之一，在于终止德国意在离间日美两国的阴谋，并借此向中国人证明两国对于中国的见解完全一致，因此中国不可指望利用两国相互牵制而从中渔利。

我问他，是否担心将来会因日本与美国对日本在中国的“特殊地位”及“特殊利益”等词含义的解释不同而发生误会，本野子爵答称——［原件此处有脱漏］。然而，我从外务大臣的话中得到的印象是，他意识到将来亦有发生误会的可能，但他认为，在此种情形下，日本将比美国拥有更好的手段来实现其自己的解释。

美国一九一七年六月致中国的照会及日本对此的态度

有一事件可以说明日本政府自认在中国和对中国所享有的特殊地位的性质，即一九一七年六月美国政府致中国政府照会之时日本所表示的恼怒。美国政府在该照会中表示，对于中国内争持续不已深为关切，并希望立即恢复安宁与政治上的协调。照会接着说：

中国是否对德国参战，或是否继续与德国政府保持关系，乃属次要之事。中国的首要需要，在于恢复并维持其政治上的统一，沿着其已取得如此显著进步的国家发展道路前进。对于中国的政体或管理该政府的人员，美国仅在其友谊驱使其为中国效力的范围内有所关切。但对于中国维持一个统一的、唯一负责的中央政府，美国深为关切；兹特表示极为诚挚的希望，愿中国为其自身利益及世界利益起见，立即抛开派系政争，愿各党派及各方人士为重建一个协调的政府而努力，并为中国取得其在世界列强中应得的地位而努力；此种地位中国本应享有，但在内争之中是不可能完全达到的。

注：中国应美国政府之邀，已于一九一七年三月十四日与德国断绝外交关系，但当时尚未宣战。中国对德宣战迟至一九一七年八月十四日始行发布。

美国政府发出此项照会，在日本引起了极大的不满。日本报纸尤其强调地宣称：此举不仅是美国政府对中国内政的无理干涉，而且美国政府在采取这一步骤之前未曾正式征询日本的意见，亦是对日本的侮辱。

日本政府批评美国向中国政府提出此项照会的行动，其根据之一是：在此以前不久，美国曾向英国和日本提议，由三国向中国共同提出交涉，请中国采取步骤调处其国内纷争。因此，日本外务大臣向美国驻东京大使表示惊讶，认为美国竟不等待日本对此项提议的答复，亦不与日本会商，便单独向中国提出交涉。对此，美国政府答复说，其行动并无抢先于日本合作或阻止日本合作之意。

可以指出，一九一七年六月照会在日本所引起的恼怒，并未阻止美国总统于次年十月，在中华民国国庆之际，致电中国总统，电文中提出：“此时正是……中国领袖们抛开分歧，在爱国与牺牲精神指引之下，同心协力，促成贵伟大国家一切分子和谐合作的吉祥时机。”

在大战期间，日本曾两次否决其盟国关于中国应站在协约国一方参战的提议。然而，协约国列强当时对此表示默认的情况，使人不能认为它们当时已经承认日本有权就其他列强对中国所欲采取的政治政策受到征询，或对此享有决定性的发言权。

注：密勒先生在其最近的著作《民主与东方问题》第九十九页中，根据他所说来自“完全可靠的来源”的资料，作了如下陈述：一九一五年，英国、法国及俄国驻日大使将袁世凯总统所提出的中国站在协约国一方参战的提议，向东京的外务大臣石井子爵提出时，“石井子爵”（引密勒原话）“对该提议及所提出的论据均表异议。他说，日本认为有关中国的事态发展对日本具有至高的利害关系，日本必须在那里牢牢掌握局势。对于中国组织一支其积极参战所需要的有效军队，日本不能漠然视之；对于一个拥有四万万人口的国家的经济活动获得解放，日本亦不能不感到不安。”

注：其他著述者引述石井子爵在此场合所说的话，文字略有不同，但大意相同。

注：然而石井子爵于一九一九年四月二十四日在华盛顿发表声明，明确否认他曾说过上述归于他名下的话。他在该声明中说：“我会惧怕四万万中国人在道德上的觉醒吗？这种想法荒诞无稽。多年以来，日本正是为了促成中国人的这种觉醒而竭尽全力，派遣教授前往中国，并欢迎中国学生来到日本。只要中国仍处于昏睡状态，她的生存便处于危险之中。而这种危险同时也是日本的危险。日本的安全在于中国的觉醒与强盛。”他接着说，然而在一九一五年劝诱中国参战则完全是另一回事：当时中国正处于政治上的危急状态。袁总统已经发动帝制运动，云南已经兴起对此的武装反抗，且日甚一日；而中国参战对协约国在军事上的价值几乎等于零。“单是中国宣战这一事实，便会极大地增加人民的激动，使全国的混乱更加不可收拾。中国出现此种状况，除中国本身之外，受害最大的将是其邻国日本。……我知道，两年之后，我在东京外务省的继任者对这一问题采取了不同的看法。他面对已经改变的局势，大概自有其理由。”

我们之所以述及这一事件，是因为有些方面曾有这样的说法：当时日本已主张在中国乃至对中国享有这样一种政治势力，以致其他国家若不先询问日本所拟采取的行动是否将被认为有损日本的利益，便直接与中国就政治事项进行交往，即属不当。

十七蒙古与西藏

蒙古

自一九一一年以来，蒙古在中国的国际政策中占有颇为重要的地位，因此有必要专设一节加以论述。这几年的经过，是中国力图保持其对这一广袤地域的主权、至少是宗主权，以对抗俄国将外蒙古亦即西部地区纳入其势力与政治控制之下的努力，以及日本就东部内蒙古所作的同样努力。

“蒙古作为一个地理名词，是指南起中国已设行省、北至西伯利亚之间的整片广大地域。其面积将近一百四十万平方英里，而人口不过二百万。外蒙古……约有蒙古人五十万、中国人二十万、俄国人五千左右。蒙古中部为海拔约四千英尺的高原，大部分为沙漠。南部即内蒙古土地肥沃；高原以北的外蒙古则有大片青绿的牧场。

“蒙古人多为游牧民族。境内城镇极少，农业地区大多由中国移民定居；这些移民沿着一千五百英里长的边界，以平均每年约一英里的速度侵入蒙古人的牧场，令蒙古人大为不满。

“蒙古分为两大部分：一为内蒙古，即最靠近中国的地区，包括最早承认满洲人宗主地位的各部落所居之地；一为外蒙古，包括其余地区。内蒙古人至今仍保持分为六盟的组织，这种组织是成吉思汗的继承者在全亚洲尽归其统治之时所采用的。”

注：卫理《中国、俄国与蒙古的关系》一文，载《美国国际法杂志》一九一〇年十月号（第十卷，第七九八页）。

一九一二年俄蒙协约

一九一一年七月，由于中国试图推行有计划的移民垦殖方案，并实行更为严格的军事与行政控制，引起蒙古人的不满，一些蒙古王公集会宣布外蒙古独立，并派遣使团前往圣彼得堡，请求沙皇予以援助和保护。这正合俄国政府的心意，俄国政府遂提议在中国与外蒙古之间进行调停，但中国政府拒绝了这一提议。然而，一九一二年十一月三日，俄国与蒙古订立协约，其中规定：

注：与此同时，俄国正在敦促中国同意将一八八一年的圣彼得堡条约略加修改后续订；该约规定了中国在伊犁的权力，并规定了边境贸易的若干事项。见《中国年鉴》，一九一三年，第五六七页。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一二年第十二号。

第一条　俄罗斯帝国政府应扶助蒙古保持其已建立的自治制度，以及其拥有本国军队之权，不准中国军队进入其境内，亦不准中国人移殖其土地。

第二条　蒙古君主及蒙古政府应照旧准许俄国属民及其商务在其领地内享有本协约所附专条所列举的各项权利与特权。兹经确切了解，其他外国属民在蒙古所得享有的权利，不得多于俄国属民在该地所享有者。

第三条　如蒙古政府认为有必要与中国或其他外国另订条约，该新约无论如何不得违背本协约及所附专条的各项条款，非经俄罗斯帝国政府同意，亦不得对其加以变更。

注：《中国年鉴》一九一四年，第六二〇页，就俄国关心一个独立的、或至少是自治的外蒙古的原因，作了如下说明：“俄国行动背后的动机，在于希望在其迄今人口仍然稀少的亚洲领土与不断扩张的中国人所居住的地区之间保留一个缓冲地带。这一愿望出于从经济观点对中国人的真实畏惧，也出于根据经验而得的认识：中国人在贸易上很容易胜过俄国人，而在双方杂居的地区，最终将是俄国人为中国人做工。

“其次，俄国不愿看到一支中国的近代军队在外蒙古受训和驻扎。无论这支军队比俄国军队如何低劣，无论其规模如何之小，它仍将对俄国通往远东的漫长交通线构成威胁；或者一旦太平洋沿岸再起战事，俄国将不得不抽调相当兵力来对付这支中国军队，以防其突然向西伯利亚铁路进袭。

“第三，俄国着眼长远，希望使蒙古位于某一自然边界以北的全部地区免受任何强大外来势力的渗入；这条自然边界理应作为俄国西伯利亚领地的南界，其走向一般粗略地描述为自海参崴附近沿戈壁的模糊界线至塔城附近。这并不意味着曾经认真考虑过兼并外蒙古或向其移民……但俄国希望使该地区不为任何他人、或至少不为中国人所开发，以便它始终作为一片潜在的场地，供西伯利亚已经过剩或将会过剩的商业与工业力量施展之用。最后，待西伯利亚充分开发之时，再考虑外蒙古的政治地位问题不迟。”

一九一三年中俄协议

一九一三年十一月五日，俄国与中国达成协议，载于一项声明文件及互换照会之中。依此协议，俄国承认外蒙古处于中国的宗主权之下，中国承认外蒙古的行政自治。依照此项自治，中国承担不干涉其有关工商事务的内政，不在该地驻扎军队，不派驻文武官员，亦不图移民垦殖。此外，中国声明愿接受俄国的调处，按照一九一二年十月二十一日俄蒙专条的原则与规定，确定其与外蒙古的关系。照会中承认外蒙古领土为中国领土的一部分；凡有关政治及领土问题，中国政府应与俄国协商议定，外蒙古官府应参与其事。照会以极为概括的方式划定了外蒙古的范围。

一九一四年九月三十日，俄国又与外蒙古订立一项条约，取得了就外蒙古应修筑何种铁路以及有关铁路所应遵行的程序提供意见的权利，从而进一步扩大了其在该国的势力。此外，蒙古保证在将铁路修筑让与权给予其他国家之前，须先与俄国商议。

注：关于上述照会及声明文件的原文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第十一号。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一四年第十二号。

一九一五年三方协约

至此为止，各项协定或订于俄国与蒙古之间，或订于俄国与中国之间。然而，一九一五年六月七日，中国、俄国与外蒙古签订了一项三方协约（中俄蒙恰克图协约），其中载有以下各项规定：

外蒙古承认一九一三年中俄声明文件及照会，并承认中国的宗主权。

第三条宣布：“自治蒙古无权与各外国订立有关政治及领土问题的国际条约。”由此，中国虽在名义上仍为宗主国，外蒙古实际上已被置于中俄两国的共同保护之下。

第五条规定，中俄两国依照一九一三年中俄声明文件，承认“外蒙古自治政府有办理其一切内政，并与各外国订立有关自治蒙古工商事宜的国际条约及协定的专有权利”。

第六条规定，中俄两国承担“不干涉外蒙古现行的自治内政制度”。

该协约的其他条款涉及疆界、封号、关税、司法、电报、邮政等事项。但这些规定过于繁细，不能在此备录。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一五年第十号。

外蒙古撤销自治

一九一九年十一月，外蒙古的官员、喇嘛及王公向中国政府呈递请愿书，声明放弃本国的自治，愿重新作为中华民国的组成部分而为其所接纳。据称，他们采取这一行动，是鉴于当时俄国人并无统一的政府，而一些不负责任的匪帮及其他人等正在施加压力，迫使蒙古剥夺中国对该地所保留的一切控制权，以便建立一个泛蒙古帝国。请愿书在陈述这些事实之后，接着说：

由于我等拒绝顺从其意愿，这些俄国人及其匪伙现正扬言要派兵进入我境。……外蒙古人民的经济状况实属困苦。我等欲拯救人民于困苦之中，然而无款举办各项改革。我军训练不精，装备与衣被亦不完备。中央政府虽曾允诺解除我等财政困难，并予以切实保护，但至今尚无成效。振兴工商的措施亦尚未采行。……局势确属危急。为求保全我土地，我外蒙古官员近来数次召集王公、喇嘛会议，商讨挽救局势的办法。现已一致通过决议如下：“查中国与外蒙古之间的友好感情已逐渐恢复，旧日的隔阂业已消除，且双方均亟欲增进人民福利，为其谋求永久的和平安宁，我等官员、王公、喇嘛，特此声明撤销外蒙古自治，恢复前清时代的旧有关系。所有札萨克嗣后均受中央政府管辖，由中央政府统一规定其一切权利，并为我等改良内部组织，抵御外来侵略。”以上决议已呈经活佛核准。……关于对外关系，我等谨再陈明：昔日所以订立中俄蒙条约及俄蒙商务专条，并由中俄两国互换照会，皆因宣布自治之故。今我等既愿放弃自治，所有上述文件即自然归于无效。至于俄国人在外蒙古所举办的商业企业，应由中央政府负责，俟俄国新政府成立后与俄国人商订办法，以增进中俄友谊，并保护我方利益，等等。

中国大总统在一项命令中援引上述请愿书（其部分内容已如前引）之后，宣布：

据呈各节，情词恳挚，足见活佛、王公、喇嘛之爱国精神，彼等以同源五族共和为理想。所请应予照准，以顺外蒙古人民之意愿。嗣后活佛之尊严应予维护，四盟盟长之权利特权应予尊重。前清旧制兹予恢复，并对外蒙古予以特别优待。本大总统深望中央政府与外蒙古之间永保和平亲睦。

注：以上摘录均取自《密勒氏评论报》，一九一九年十二月六日。

东部内蒙古

俄国力图在外蒙古取得最高势力，与此相应，日本亦力图将东部内蒙古纳入包括南满在内的同一特殊利益与控制范围之内。这一点在一九一五年的二十一条要求，以及一九一六年基于郑家屯事件所提出的要求中，表现得十分明显。

读者当记得，在二十一条要求的第二号中，日本在原案里要求其臣民得在南满及东部内蒙古自由居住、往来，并经营任何种类的商业和制造业，且为此目的得在这两个地区租借或购置土地。此外，日本臣民应有权在东部蒙古以及南满开采矿山；如聘用政治、财政或军事顾问，须先与日本商议；中国准许在这两个地区中任何一处修筑铁路，或为修筑铁路而借款之前，须先得日本同意。

在修正案中，就东部内蒙古而言，上述各项要求全部撤回，但另提出下列四项专门关于东部内蒙古的新要求，拟以互换照会的形式载明：

一、中国政府允诺，嗣后如以东部内蒙古的税课为抵押向外国借款，须先与日本政府商议。

二、中国政府允诺，东部内蒙古的铁路由中国自行筹款修筑；如需外国资本，须先与日本政府商议。

三、中国政府允诺，为便利贸易及外国人居住起见，从速由中国自行在东部内蒙古选择合宜地点开为商埠。应开放的地点由中国政府选定，章程亦由中国政府拟定，但在决定之前须与日本公使商议。

四、如日本人与中国人愿合办农业及其附随的各种工业，中国政府应予准许。

参阅关于南满一章所引的各项照会，即可看出中国被迫将所有这些要求都给予了日本。

西藏

西藏作为中国藩属的政治地位，近年来在中国与英国之间、以及在中国与西藏本身之间，引起了相当大的争议。以下关于该地及有关条约与外交的事实，大体取自一九一九年的《中国年鉴》和一九一六年的《政治家年鉴》。

西藏于十七世纪归于中国的宗主权之下；中国的控制在十八世纪有所加强，但在满清王朝的晚期则趋于衰落。

一八八八年，由于西藏人越过印度边界进行侵犯，英属印度政府出面干预，并促使中国签订了藏哲条约（中英会议藏印条约）。依该约，锡金与西藏之间的边界得以概括划定；英国政府对锡金邦的保护权获得承认，该保护权包含“对该邦内政及外交的直接的、专有的控制”；两签字国承认有义务防止各自一方边境发生侵犯行为；并约定嗣后再商议该边境的通商问题。

注：赫斯莱《中外条约汇编》，第一卷，第九二页。

一八九三年，双方议定了此项通商章程，由中国承担执行之责。然而中国未能履行，结果英国派遣荣赫鹏率领军队远征西藏首府拉萨，由此在西藏与印度政府之间建立了直接关系，并签订了一九〇四年英藏条约（拉萨条约），而中国作为宗主国的权利则被置之不顾。

由这些行动引起了大量的外交往来函件与谈判，最终订立了一九〇六年的中英续订藏印条约以及一九〇八年的通商章程。

注：关于一九〇四年及一九〇六年两约的原文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇六年第二号。一九〇七年（九月二十三日），英俄两国签订一项协定（英俄协定），两国政府约定相互尊重西藏的领土完整，不干涉其内政；并依照公认的中国对西藏的宗主权，除一九〇四年及一九〇六年两约所规定的若干商务事项外，只经由中国作为中介与西藏交涉。

西藏与中国的关系趋于紧张之后，中国于一九〇八年及一九〇九年派兵进入西藏，最终抵达拉萨。达赖喇嘛逃往印度，中国对西藏的控制大为加强。然而，一九一一年中国革命爆发后，驻藏中国军队发生哗变，西藏人夺取武器，达赖喇嘛自印度返回，结果于一九一二年签订和约，约定除驻藏大臣（中国的代表）的寻常卫队外，所有中国军队一律撤出西藏。

然而，中国并不甘心让事态维持此种状况，准备再度对西藏采取军事行动；此时英国出面干预，要求中国放弃此项意图，声称此种行动将违反一九〇六年的中英条约。换言之，中国对西藏的宗主权获得承认，但英国不容许其发展为主权。

最后，一九一四年（七月三日），西藏、印度与中国三方代表达成一项三方协定（西姆拉会议），并各自草签。该协定规定，西藏为行政目的划分为外藏与内藏，内藏为最靠近中国的地区。协定宣布西藏为中国领土的一部分，处于中国的宗主权之下，但外藏的自治应由中国承认和尊重，英中两国均不得干涉其行政。此外，中国应承担不将西藏改为中国的行省，外藏在将来的中国国会中不得有代表；中国亦不得向该地派兵，不得在该地驻扎文武官员，不得在该地设立中国移民地。中国得在拉萨派驻一名高级官员，其卫队不得超过三百人。英国代表于必要时有权率领卫队前往拉萨。一八九三年及一九〇八年的西藏通商章程，以及一九〇六年四月二十七日条约的第三条，均予废止。将来中国与西藏之间就该协定可能发生的任何争议，均应提交英国政府处理。

然而，中国政府否认其代表同意此项协定的行为，理由是察木多地区被划入外藏，而理塘和巴塘被划入内藏，据称后两地属于四川省。英国接到此项否认的通知后，告知中国：在中国签字之前，该协定给予中国的一切利益与特权，中国均不得享有。

在本书写作之时（一九二〇年），英、藏、中三方的关系仍处于这种不能令人满意的状态。

中国突厥斯坦（新疆）

这一中国藩属在帝制时代归陕甘总督总体管辖监督。民国成立以来，北京政府对该地区未曾行使真正的行政控制。事实上，新疆几乎没有什么有组织的政府，当地所存在的一点政治权力，掌握在本地部落首领（称为伯克）手中。当地居民为中国人、突厥人、蒙古人和印度人杂处。

十八鸦片

鸦片问题的沿革

关于外国人向中国输入鸦片之权利的种种问题，在中国对外关系中占有极为重要的地位，因此有必要对此专题单独加以论述。

鸦片的特殊性能，以及鸦片可取自罂粟这一事实，虽然在此前多年即为中国人所熟知，但并无确切证据表明，在满洲人统治开始（公元一六四四年）以前，鸦片曾被用于医药以外的用途。然而到了十八世纪初，吸食鸦片已成为一种广泛流行的恶习，因为我们看到，一七二九年皇帝颁布谕旨，禁止贩卖鸦片及开设烟馆。

自此以后，中国政府对于本国臣民将鸦片用于医药以外用途的态度，始终是官方的一贯敌视；但事实上，吸食鸦片之风迅速蔓延，中国境内罂粟的种植日益增加，自印度输入的鸦片亦随之增加，至一七九〇年，每年已逾四千箱。一七九九年以后，此项印度鸦片贸易由英国东印度公司控制；该公司接管了此前由莫卧儿人掌握的鸦片专卖权。

自一七九九年起，至一八四〇年所谓的鸦片战争（该战争以一八四二年南京条约告终）为止，中国当局与英国商人之间，因印度鸦片输入中国一事，摩擦不断。北京政府始终宣布此项贸易为违禁贸易，但广州及其他南方口岸的地方官员却予以纵容，而且纵容得如此成功，以致至一八三九年，每年输入量已增至一万八千箱。用马士的话来描述当时的情形：“此项贸易虽未合法化，却已完全受到规制；将‘走私’一词用于当时所发生的情形，乃是用词不当。外国商人输入鸦片并不加以隐瞒，只是在这一时期的二十年间，他不再将鸦片运至其在广州的商馆并在该处或澳门存储，而是将其存放于伶仃的趸船上；一般说来，他在广州出售鸦片并收取货款，此后的一切事宜均由买主即中国臣民负责；他在自己的船上交货，通常在伶仃，在一定程度上也在东面和北面沿海的若干确定地点，但始终处于官方的监督之下。”

注：马士《中国的贸易与行政》，第三四五页。

一八三九年，皇帝派遣“钦差大臣”林则徐前往广州，以求尽可能制止此项违禁贸易。他采取了种种专断的行动，包括查抄并销毁属于外国商人（大部分为英国人和美国人）的大量鸦片存货（逾二万箱），以及将广州的全体外国侨民一度拘禁于其商馆之内，把他们当作“人质”，直至其命令得到遵行为止。这些行动导致了所谓的鸦片战争。

林则徐的行动虽然是这场中英冲突的近因，但若说该战争纯粹是为了维护鸦片商人的权利或利益而进行的，则远非正确。因为，正如本书前面某一章所述，多年以来，外国人与中国当局之间的一般关系一直处于极不令人满意的状态：外国人拒绝承认自己应受当地法律和当地当局的管辖；中国人则主张其领土管辖权，却拒绝与西方各国以平等地位建立正式的外交关系，并且未能履行公认的国际法与国际惯例所认定的一切独立国家均须承担的其他义务。因此，撇开鸦片不谈，当时的局势中也存在着若干必须加以纠正的不可容忍的因素。

然而相当明显的是，在中国人看来，这场战争乃是英国人为了迫使中国将印度鸦片的输入合法化而进行的；因此，当战胜的敌方所起草的和约中竟对此事只字未提时，中国人颇感意外。其所以如此，原因并不十分清楚，但其结果是，局势反而比战前更坏，因为此项贸易如今既不受规制，也未合法化。

注：依南京条约第四条，中国有义务支付六百万元，作为对一八三九年在广州奉钦差大臣林则徐之命销毁外国商人所持鸦片存货的补偿或赔偿。因此，这一条款使中国人更加相信该战争是为鸦片贸易的利益而进行的，也就不足为怪了。

“其结果是驱使输入者与官员们建立更为密切的关系，因为这些官员能够在沿海各处阻挠此项贩运；至于实际的安排在何种程度上由输入者作出、在何种程度上由买主作出，又是谁在主动地使那位蒙受屈辱的皇帝的那些只嫌太过情愿的代表背弃其职守，则不得而知，因为这一时期的全部贩运都笼罩着一层秘密与神秘的面纱。由于此项贩运被逐出光天化日之下，由于输入者为供应日增的需求而更加活跃，由于走私者（无论是外国人还是中国人）更加富于冒险精神，又由于中国官员更加松弛和腐败——由于所有这些原因，产生了两项后果：鸦片输入量由一八三八年的二万零六百一十九箱，增至一八五〇年的约五万箱，及一八六〇年的八万五千箱；而且，正如鸦片败坏了中国人一样，鸦片贩运也败坏了外国商人，使他们从原有的崇高地位堕落下来。”

注：马士，前引书，第三四六页。

一八五八年，依中英天津条约，鸦片的输入自最初禁止以来首次合法化。中国人发现自己无力阻止此种药物的大规模走私输入，于是将其输入置于公认的基础之上，每担（一百三十三磅）课税三十两。

这一规定见于依该条约第二十六条及第二十八条所订立的通商章程。其第五款规定：

“向来洋药、铜钱、米谷等……之禁令，现均按以下条件予以放宽：洋药今后每担缴纳进口税三十两。进口商只准在口岸销售。该货只得由华人运入内地，并只得作为华人的财产；外国商人不得随同护送。天津条约第九条准许英国臣民持执照前往内地通商的规定，不适用于洋药；该条约第十八条关于子口税的规定，亦不适用于洋药；洋药的子口税，由中国政府酌量办理；将来修订税则时，洋药亦不得照其他货物修订税则的办法办理。”

一八七六年，依烟台条约，英国同意进口洋药的厘金应于完纳进口税时一并征收。一八八五年，此项厘金的数额定为每担八十两，即连同进口税在内，每担共计一百一十两。此一数额一直是中国帝国政府可以征收的数额，直至一九一一年英国政府同意可增至三百五十两为止。

注：关于此项贸易合法化时的情形，马士评论道（前引书，第二十三页）：“走私已达到极大的规模，既使负有执法职责的官员道德沦丧，也使以之为违禁贸易的商人道德沦丧。美国公使对此种道德沦丧深感震惊，建议将合法化作为两害之中较轻者。处于可以支配条件地位的额尔金勋爵不愿采取主动；但中国谈判代表则乐于为帝国缓解财政困难，将因禁令而仅仅流入私囊的税收收归国库；于是，通过将鸦片列入条约所附税则，此项贸易即告合法化。”关于美国公使建议将此项贸易合法化一事的更为详尽的叙述，另见马士该书第三四八页以下。

一八八七年，又议定了若干章程，以期控制自香港和澳门向中国走私鸦片。

美国与中国鸦片贸易

美国在一八四四年与中国订立的条约（第三十三条）中已经同意：美国公民凡有企图与中国未开放对外贸易的地方秘密通商者，或贩运鸦片或其他违禁货物者，“均听中国政府处置，不得享受美国政府的任何袒护或保护”。此外，美国还承允采取措施，防止其国旗被他国臣民滥用，作为违犯中华帝国法律的掩护。

一八五八年，美国依与中国订立的天津条约，采用了与英国相同的通商章程，其中包括将鸦片的输入合法化，每担课税三十两。

一八八〇年，美中两国政府相互约定：中国臣民不得将鸦片输入美国任何口岸；美国公民亦不得将鸦片输入中国任何通商口岸，或由一通商口岸运往另一通商口岸，或在中国任何通商口岸买卖鸦片。该条约宣称：

“此项绝对禁令，其效力及于两国公民或臣民所有而由他人雇用以运载鸦片的船只，应由中国及美国以适当的立法予以执行；两国公民或臣民均不得援引现行条约中的最惠国条款，以对抗本条的规定。”

注：此项规定所要求的立法，载于一八八七年二月二十三日的国会法案（《美国法律大全》第二十四卷，第四〇九页）。依一九〇二年二月十四日的法案，禁止将鸦片输入菲律宾群岛。

依一九〇三年中美条约第十六条，美国政府同意中国政府禁止将吗啡及注射吗啡的器具输入中国，但医药所需的数量或器具除外，并须依中国所订章程，将此类进口物品的使用限于上述用途。该条约宣称：

“此项禁令，对于自各国的此类输入，应一律适用。中国政府承允立即采取措施，防止在中国制造吗啡及注射吗啡的器具。”

美国条约中的上述规定，经其他所有缔约国同意，于一九〇九年一月一日起生效。

中国禁止吸食鸦片

一九〇六年，为响应开明的中国人所发起的大规模运动，帝国政府颁布谕旨，规定一切吸食鸦片均须于十年之内断绝，并须筹定办法，防止在帝国境内种植罂粟。有关章程于同年十一月颁布，并于一九〇七年以其他谕旨加以补充。

一九〇七年中英协定

依一九〇七年十二月及次年一月间谈判订立的协定，英国同意每年将自印度输往一切国家的鸦片出口量，按印度鸦片每年输入中国之数的十分之一递减；同时中国同意采取有效措施，每年将其境内罂粟的种植减少十分之一。此项协定以三年为期，期满时，若查明中国忠实而有效地履行了其所承担的义务，则此项安排继续有效，直至十年期满，届时中国境内罂粟的种植应完全停止，而印度鸦片的输入则减至每年一万六千箱。

一九一一年五月八日，三年期限已满，且已证明中国迄当时为止履行了其所承担的义务，英国与中国遂订立协定，依其条款，中国应按英国政府递减印度鸦片每年出口量的同一比例，继续减少其境内的鸦片生产。其第二条规定：

“英国政府同意，倘能明确证明中国境内已全然不产土药，则印度鸦片输往中国，应于不满七年之内即行停止。”

注：关于一九〇七年至一九〇八年所谓“十年协定”及一九一一年条约的约文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一一年第四号。

此外，英国同意，无须等待七年期满，凡中国任何省份能以明确证据证明其已有效禁绝土药的种植与输入者，印度鸦片即不得运入该省；但附有但书，即在中国政府为全面禁绝此项贸易与生产而采取最后步骤以前，上海与广州两口岸不得对该药封闭。

毫无疑问，在一九一一年共和革命及随之而来的行政紊乱之后，中国政府禁绝鸦片种植的各项措施，其执行已不如以往那样有效；而且有若干证据表明，某些省份的罂粟种植有增无减。然而英国并未提出中国方面未能完全履行一九〇七年及一九一一年协定的问题，因此，自一九一七年十二月三十一日起，鸦片输入中国及在中国种植鸦片，均成为非法。

上海万国禁烟会

一九〇九年二月，经美国倡议，万国禁烟会在上海召开，以审议鸦片及其衍生物的生产、销售与使用问题。各方认识到，此事已成为关系全世界一切文明民族的严重问题，唯有全体列强、至少是较重要的列强采取一致行动，方能有效加以规制。此次会议的技术依据，在于第一次海牙和平会议关于召集“国际调查委员会”的规定。此次会议较为重要的结论如下：

中国政府为在其全境根绝鸦片生产、禁止鸦片消费所作的努力，其诚意得到了承认。会议建议各代表团敦促本国政府采取行动，在本国境内禁止吸食鸦片，但应适当顾及各国的不同情况。

会议认定：“除医药用途外，以任何形式使用鸦片，几乎所有与会国家均认为应予禁止或严加规制；每一国家在施行其规制制度时，均声称其目标在于随时机许可而逐步加严。”

会议又认定，各与会国政府均已制定严格的法律，直接或间接旨在防止鸦片及其衍生物的走私；会议并宣布其意见如下：“一切国家亦有义务采取合理措施，在起运地点防止将鸦片及其生物碱、衍生物和制剂运往禁止鸦片及其生物碱、衍生物和制剂入境的任何国家。”

会议还认定，吗啡的制造、销售与分销已构成严重的危险，且吗啡嗜好已显出蔓延的迹象。

最后，特别就中国的情形而言，会议敦促在中国拥有“租界”或“居留地”的各国采取有效措施，封闭其中的烟馆；并建议各代表团敦促本国政府与中国政府进行谈判，以期采取有效而迅速的措施，在此类租界或居留地内禁止含有鸦片或其衍生物的戒烟药品的贸易与制造。

一九一一年海牙国际鸦片会议

紧接着在上海举行的调查会议之后，为实施该会议所提出的建议，一九一一年在海牙召开了国际会议。该会议工作的成果，是拟定了一项国际鸦片公约，该公约于一九一二年一月二十三日签字。

该文件的主要内容如下：

一、各国如尚未施行有效的法律或章程以控制生鸦片的生产与分销，应制定此类法律或章程。

二、各国在适当顾及商业情况差异的前提下，应限制准许生鸦片出口或进口的口岸数目。

三、各国应禁止将生鸦片出口至禁止其进口的国家；对于限制其进口的国家，则应控制其出口。

四、各国应禁止生鸦片的进口或出口，但经正式授权者不在此限。

五、各国应在适当顾及各国不同情况的前提下，采取措施，逐步而有效地禁绝熟鸦片的制造、国内贸易及使用。

注：关于该公约及第一、第二、第三次会议议定书的约文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一二年第二号。

六、各国应禁止熟鸦片的进口与出口；但尚未准备立即采取此项步骤的国家，应尽速采取之，并于此期间内，限制准许熟鸦片出口的地点数目，禁止将其出口至禁止其进口的国家，且除经特别授权者外，不准出口，其制作等条件并须符合有意限制其入境的进口国的章程。

七、药用鸦片的定义，包括含鸦片不少于百分之十的药品，并明确规定包括吗啡、可卡因及海洛因；各国承允制定法律或章程，将此类药品及其各自的盐类的制造、销售与使用，限于医药及正当用途。各国应互相合作，防止将此类药品用于医药以外的用途。

八、各缔约国应尽力管制一切制造、进口、销售、分销及出口吗啡、可卡因及其各自盐类的人员，以及经营此类工业或贸易的场所，并为此目的而确立公约所列举的若干措施。

九、各国应就国内贸易禁止将吗啡、可卡因等交付未经授权的人员。

十、各国应采取措施，确保此类药品不得自其本国口岸、殖民地、租借地或其他属地出口至他国或他国属地，但交付给持有进口国所发执照或许可证者不在此限。为此目的，各国政府应随时将经此项授权进口的人员名单，通知各出口国政府。

十一、各国应考虑制定法律，将非法持有生鸦片、吗啡、可卡因及其各自盐类定为刑事罪行的可能性。

第十五条至第十九条（首尾两条包括在内）专门并特别涉及中国的情形，其规定如下：

甲、各缔约国应会同中国政府采取必要措施，防止鸦片及其衍生物走私输入中国，以及输入各国在远东的属地和在中国的租借地；中国政府方面，亦应采取措施，防止此类药品自中国走私输入上述领土。

乙、中国政府应颁布药律，规制鸦片及其衍生物的销售与分销。此项法律应由各缔约国审查，如认为可以接受，即适用于其在华居住的本国国民。

丙、各缔约国应采取措施，在其在华的租借地、居留地及租界内限制并管制吸食鸦片，封闭现有的烟馆，并禁止在娱乐场所及妓院内使用此种药品。

丁、各国应会同中国采取有效措施，减少准许出售生鸦片或熟鸦片的处所数目。

戊、在中国设有邮局的各国，应采取有效措施，防止鸦片及其衍生物非法输入中国，或在中国境内各地之间非法递送。

会议并表示了以下愿望：

“一、会议认为宜请万国邮政联盟注意：

“（一）规制经由邮递寄送生鸦片的迫切性；

“（二）尽可能规制经由邮递寄送吗啡、可卡因及其各自的盐类以及公约第十四条所指其他物质的迫切性；

“（三）禁止经由邮递寄送熟鸦片的必要性。

“二、会议认为宜从统计与科学的角度研究印度大麻问题，以期在感到有此必要时，通过国内立法或国际协定规制其滥用。”

该公约应于接获全体签字国政府均已批准的通知后三个月起生效。

一九一三年第二次海牙国际鸦片会议

出席第一次国际鸦片会议的有十二国，该会议所拟定的公约亦仅由此十二国签字。但公约中载有规定，应请其他国家签字，并请美国尽可能取得拉丁美洲各国的加入；结果，拉丁美洲各国此后均已加入该协定。荷兰政府设法取得欧洲其他所有国家的签字，但未能如愿；因此，荷兰政府依一九一二年一月二十三日协定中的一项授权性规定，再度邀请各国派遣代表前往海牙，以便采取步骤，尽可能取得尚未签字各国的加入，或于此方面未能完全成功时，规定该公约得对已签字的政府生效。

此次第二次会议通过一项决议，表示希望尚未签字的各国政府签字，并规定：“倘至一九一三年十二月三十一日尚未取得被邀请的全体国家……的签字，荷兰政府将立即邀请届时已签字的各国指派代表，审议能否将一九一二年一月二十三日的国际鸦片公约付诸实施的问题。”

一九一四年第三次海牙国际鸦片会议

依上述最后一项规定，第三次国际鸦片会议于一九一四年六月十五日在海牙召开。会议决议：尽管原被邀请的国家中或有若干尚未签字，仍可使该公约对同意的国家生效；并确定以一九一四年十二月三十一日为该公约对接受它的各国政府开始具有拘束力的日期。但会议规定，在此日期以后，其他国家仍有加入该公约的机会。

中国政府于一九一五年二月十一日加入该公约。

在本书撰写之时（一九二〇年二月），已签署一九一二年公约的国家如下：丹麦、暹罗、危地马拉、洪都拉斯、委内瑞拉、美利坚合众国、葡萄牙、中国、瑞典、比利时、意大利、英国、荷兰、尼加拉瓜、挪威、巴西、厄瓜多尔、乌拉圭及西班牙。

注：关于使该公约生效的“议定书”，已由美国、中国、荷兰、洪都拉斯、挪威、比利时及卢森堡签字。

德国、日本、波斯及俄国，这些出席第一次会议的原始国家，以及为数众多的未出席第一次会议的被邀请国家，已签署该公约，但尚未批准。

一九一九年巴黎和约

一九一九年对德巴黎和约第二百九十五条规定如下：

“缔约各国中尚未签署或已签署而尚未批准一九一二年一月二十三日在海牙签订的鸦片公约者，同意使该公约生效，并为此目的，从速制定必要的立法，无论如何须于本条约生效后十二个月内完成。

“此外，缔约各国同意，对于尚未批准鸦片公约的国家，本条约的批准，应在一切方面视同该公约的批准，并视同签署依一九一四年第三次鸦片会议所通过的决议、为使该公约生效而在海牙开放签字的特别议定书。

“为此目的，法兰西共和国政府将以本条约批准书交存记录的核证副本一份送交荷兰政府，并请荷兰政府接受并存放该核证副本，视同鸦片公约批准书的交存及一九一四年附加议定书的签署。”

一九一七年以来中国有关鸦片的事件

前已述及，依一九一一年中英协定，就中国而言，鸦片的对外贸易与国内生产，应自一九一七年十二月三十一日起成为非法。一九一五年五月一日，当时持有大量鸦片存货的上海及香港鸦片“联合公司”，与中国政府派往江苏、江西、广东三省禁止鸦片销售的专使订立协定，依此协定，该专使同意呈请中国政府采取严厉而有效的措施，以查缉并禁止鸦片的私售，期于根绝，并使联合公司能在一九一七年三月三十一日为止的期间内售完其所存的印度鸦片。此一日期临近之时，联合公司发现无法售出其仍存有的大量鸦片，而按当时的市价，这批鸦片价值数百万元之多。经过多番议论，其间有人提出由外国代表联合公司进行干涉的主张（此种主张毫无根据），也有人指控其中有贿赂情事（从表面看来并非不可置信），

终于在一九一七年一月二十八日，由上海鸦片联合公司与代表中国政府的江苏督军冯国璋、江苏省长及江苏、江西、广东三省禁止鸦片销售专使签订协定。依此协定，中国政府应向联合公司收买一九一七年三月三十一日联合公司手中所余的印度鸦片存货（一九一七年一月一日存于香港的鸦片不在其内），每箱价格为上海规元银八千二百两。按此收买的箱数，估计为二千一百箱。协定宣称，政府收买此项鸦片的目的，在于将其供医药之用，而不作其他营利之用。价款以印花税收入为担保的中国政府公债支付。

不久即有传闻，谓与此项交易有利害关系的人意欲将这批鸦片以更高的价格转售予上海的一个辛迪加；据称，该辛迪加将垫付五百万元予北京政府，并取得在江苏、江西两省销售这批鸦片的权利。此项计划在开明的中国人中激起了如此广泛的反对，并引起美国和英国政府如此强烈的抗议，认为其实质上违反了一九一一年协定，以致结果是，中国政府收买了联合公司当时所持有的一千二百箱，并于一九一九年一月将其当众销毁。

日本人在中国走私及贩卖吗啡

毫无疑问，近年来有大量吗啡被非法输入中国并在中国出售，以皮下注射的方式施用于当地人。此事的责任几乎完全被归于日本人；据称，此种药品或以军需品的名义，或经由日本的包裹邮递系统，输入中国。日本政府坚称其从未给予此项贸易任何官方的认可，但已不得不承认其国民广泛参与其中，并表示今后将更加努力，在这方面管束其臣民。

波斯与土耳其鸦片

波斯与土耳其并非与中国有条约关系的国家，因此中国在对待它们时，不受任何约定义务的约束。中国遂禁止土耳其及波斯鸦片的进口，此项禁令自一九一二年一月一日起生效。

参考书目说明

关于与中国有关的鸦片问题，已有极多的著述。但较为重要的文件与事实，可以方便地从以下资料中取得：

《美国国际法杂志》，增刊第六卷（一九一二年），第一七七至一九二页（一九一二年一月二十三日国际鸦片公约约文）。

《美国国际法杂志》，增刊第三卷（一九〇九年），第三五三至二七六页（文件）。

《美国国际法杂志》，第七卷（一九一三年），第八三八至八四七页（第二次国际鸦片会议）。

《美国国际法杂志》，第三卷，第六四八至六七三页，及第八二八至八六八页（汉密尔顿·赖特博士关于上海万国禁烟会的论文两篇）。

《美国国际法杂志》，第六卷（一九一二年），第八六五至八八九页，及第七卷（一九一三年），第一〇八至一三九页（汉密尔顿·赖特先生关于海牙国际鸦片会议的论文两篇）。

《中华年鉴》，一九一九年，第二十八章，第六六四至六九一页。

《中国与远东》，克拉克大学讲演集，一九一〇年出版。第九章，汉密尔顿·赖特先生撰，题为《鸦片问题：其历史与现状》。

《远东评论》，一九一七年六月号及一九一八年七月号（一九一七年以来的事件）。

马士《中国的贸易与行政》，第十一章。

十九中国的外债与财政承诺

本章拟讨论中国政府现有的财政义务，但仅以其涉及中国与外国列强或列强所属银行团之间的关系者为限。

中国借款的若干特点

中国公债所具有的若干特点，须首先加以说明，以便清楚理解下文所述各项的意义。

一、中国人民潜在的财力虽然极为雄厚，但迄今为止，政府除极小限度外，尚无法加以利用。近年以来，北京政府虽已核准开征许多新税，其中有些也征收得颇为有效，但中国人民的赋税负担极轻，这一点至今仍属事实。人均积累的财富固然甚少，但中国仍有许多巨大的财产，数目更多的中等规模的财产；因此，中国政府倘能取得本国人民的充分信任，即可发行大额的内债。然而事实上，中国政府未能取得此种信任，因此在赋税收入之外尚需款项之时，不得不求助于外国金融市场。

注：诚然，中国人民就其所纳赋税而言，从政府方面所得的回报相对甚少。

注：民国初年曾发行若干内债，尤以最初数年为多。这些内债名义数额虽大，但认购严重不足，因而连最迫切的公共需要亦不能满足。近数年来，国内行政与政治的颓败已达于极点，任何数额可观的内债均不可能成功发行。民国所发行的各项内债，马慕瑞在其《中外条约汇编》一九一三年第二号（载有元年（一九一二年）公债的原文）的脚注中一一列举。这些内债的一般结局是：未认购的部分由政府保留，待政府陷入财政绝境之时，再以低得惊人的价格兜售予外国银行（比利时及日本的银行）。

二、对华外国借款虽由私人银行利益方面提供，但几乎在所有情形下，其背后都有各该国政府的认可与外交支持；各该国政府为实现本国国民依据与中国政府所订合同而提出的要求，几乎用尽了一切可能的国际行动方式。事实上，中国政府的公共义务与私人义务，实际上已无从区分。关于这一点，可引马慕瑞先生为其所编中国条约集所作的导言中一段极有启发的文字。马慕瑞先生在述及中国国际关系的各个时期之后说：

在上述各发展阶段中，财政、经济及实业方面的让与权，始终是国际政策所追求的对象。各国政府曾以一国在与他国交往中所能运用的一切手段，谋取此类利益：既有直接的方式，即以一般条约规定的形式取得；亦有间接的方式，即以对特定银行或实业组织给予特别让与的形式取得。此类让与权的持有者，在坚持其本身对所受权利的解释之时，往往以其本国政府的口吻发言；对某一国籍的个人所作的承诺，即使未经利用，并已依让与条款而失效，亦屡屡被援引为依据，据以抗议对任何他国国民所作的让与。此种个人利益与政府利益合而为一的结果，是在他处原属纯粹商业性质、遇有争议可由司法裁断的事项，在中国却成为国际政治所关注的事项，其解决最终须诉诸外交行动。因此，在某种意义上确实可以说，中国政府的国际地位，由其与个别商号或银团所订的商业合同所决定和制约的程度，几乎不亚于、甚至完全不亚于由其与他国政府所订的正式条约所决定和制约的程度。无论如何，凡涉及中国的国际局势，若不参照那些限制中国政府行动自由的、由准公共义务与公共义务交织而成的错综复杂的结构，便很少能够充分理解。

三、贷款列强（如果可以如此称呼的话）主要通过特定的银行或投资机构进行活动，并对这些机构给予主要的外交与官方支持。因此，日本的借款大部分是通过横滨正金银行（日本金融利益在对华业务国际银行团中的正式代表）办理的，此外还通过由台湾银行、朝鲜银行与日本兴业银行组成的银团办理；该银团在银行团以外的交易中享有日本政府的支持。银团中的三家银行曾分别经营业务，但其在华活动大体上是共同进行的。

注：此外还可提及中华汇业银行，该行名义上为中日合办企业，实际上由日本人控制。

英国的金融利益通过汇丰银行，以及由汇丰银行与怡和洋行于一九〇八年组成的中英公司进行活动。

德国的金融利益通过德华银行在中国进行活动。

俄国的金融利益以华俄道胜银行（后改称俄亚银行）为其代理机构。

法国利用东方汇理银行，并由里昂信贷银行、巴黎国家贴现银行及其他银行与之联合。

比利时利用比国中国铁路研究公司。

美国的利益大部分通过一个银行团（最初由摩根公司、库恩—罗布公司、纽约第一国民银行及纽约花旗银行组成）、万国宝通银行以及李·希金森公司进行活动。

注：但关于拟议中的新国际银行团，见后文。

四、若干借款附带有关于将来借款的优先权或选择权。

五、在极多情形下，中国决定向何方借款，受到各国在中国所主张的“势力范围”的支配。

六、某些借款，尤其是用于一般政府经费或行政改组的借款，附带有对中国若干税收机关以及对借款用途的特定程度的“监督”。

七、最后，大多数铁路与矿山借款，附带有贷款一方对于铁路或矿山的建造与经营及其财务的监督权。这些监督权将在下一章论述中国铁路权利时更具体地加以说明。此类借款中最早的几项由中国政府直接借入；其后的借款虽非由中国政府直接借入，但其利息及还本的支付均由中国政府担保，有些情形下还以若干公共（省）收入作为抵押。

中国公债的分类

中国的公债，按其借入的目的来划分，可分为三类：（一）战争及赔款借款；（二）一般借款或行政借款；（三）实业借款，即铁路与矿山借款。

注：此外尚有各省借款、所谓私人借款及短期借款，以及内债；这些借款与对外关系无涉，故本书不予讨论。关于长期内债，《中国年鉴》一九一九年版载有如下资料：

“一九一四年一项内债的成功发行，开创了中国财政史上的新局面。该项内债定额为一千六百万元，超额认购八百万元，遂将债额增至二千四百万元，年息六厘。自第四年起开始还本，每次抽签偿还总额的九分之一。一九一五年又发行第二次内债二千四百万元，汇丰银行同意充任发行及认购机关之一。利率六厘，发行价格九十，八年还清。此项内债亦超额认购，其中海外华侨认购甚多；以常关税及山西厘金为担保，财政部承诺将第一年利息的等额款项交与海关总税务司，其后各年每月交付十二万元，以供付息。

“一九一八年四月，大总统批准发行民国七年内国公债九千三百万元的条例，以便政府清偿其对中国银行及交通银行所负的债务。两种债票同时发行：一种称为短期公债（五年期，年息六厘），数额四千八百万元，于五年内每半年抽签偿还总额的十分之一，以海关按月拨付的缓付庚子赔款款项支付；另一种称为六厘公债（二十年期），数额四千五百万元，十年后每半年抽签偿还总额的二十分之一，以常关税作为第二顺位担保。

“除上述各项借款外，政府尚须负责一九一一年在南京发行的军需公债六百三十六万七千六百四十元，年息八厘。还本条款规定自第二年起每年偿还总额的五分之一。一九一五年二月二十日在北京举行公开抽签，偿还债票价值一百一十五万三千五百二十八元。另有一项六厘‘公债’四百万六千九百二十元，亦始于民国元年。此项公债的利息仅支付过一次；还本自第五年开始。”

战争及赔款债务

直至一八九四年中日战争为止，中国实际上并无外债。为进行该次战争，并支付战胜的日本所勒索的赔款，中国不得不向国外大举借款。

注：对日赔款，连同因归还辽东半岛而加索的款项，共计关平银二亿三千万两。

一八九五年俄法借款

依一八九五年七月六日签订的合同，中国向一个俄法银团借款四亿法郎，年息四厘，发行价格为九十四又八分之一（但中国实收九十四又二分之一），分三十六年偿还，自一八九六年开始还本，以海关收入及俄国政府的担保为抵押。

注：关于此项借款合同、上述声明及所附议定书，以及俄国财政部对贷款银团所出具的担保合同的原文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九五年第六号及第七号。

合同第九条规定：

“本借款以中国海关所征关税及存交海关债票为担保。此外，倘本借款的本息支付因任何原因而停止或迟延，俄国皇帝政府经与中国皇帝政府商定，对各订约银行及商号承担义务，自行筹措借款息票及到期抽签债票所需的一切款项，并于到期时及时交由各该银行及商号支配。”

俄国政府的此项承诺，载于俄中两国政府互换的声明之中。

在此项声明的议定书中声明，在该借款完全清偿以前，“嗣后所订任何其他中国借款，在上述借款的本息支付未经充分筹备以前，不得由中国海关收入项下支付。”议定书又规定，倘俄国政府被要求履行其担保，中国政府应向俄国政府提供额外担保，其性质由两国全权代表在北京另行商订专约。议定书载有如下承诺：

中国政府因此项借款，声明决不以任何名义给予任何外国关于监督或管理中华帝国任何税收的任何权利或特权。但倘中国政府将此种性质的权利给予任何一国，则应理解为，仅凭其已如此给予这一事实，此项权利即应推及于俄国政府。

上述声明被宣布具有与条约同等的效力与价值。

截至一九一八年十二月三十一日，此项借款尚未偿还者为八百三十五万零五百五十三镑。

注：《中国年鉴》，一九一九年版，第三五一页。

一八九六年英德借款

一八九六年，依三月二十三日签订的合同，中国向由汇丰银行与德华银行组成的英德银团借款一千六百万镑。此项借款年息五厘，发行价格为九十八又四分之三及九十九，中国实收九十四，期限三十六年，但以每年拨付偿债基金的方式还本；全部借款，“除以同一担保抵押而尚未偿还的以前各项借款外”，以大清海关收入为抵押，并在本借款或其任何部分尚未偿还期间，其本金与利息均优先于将来的一切借款、抵押及担保。

注：原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九六年第二号。

合同规定：

“凡借款、抵押或担保，其顺位优先于本借款或与本借款同等者，或以任何方式减少或损害本借款在上述海关收入上（以本借款每年本息所需为限）的担保者，均不得举借或设定；将来以上述海关收入为抵押的任何借款、担保或抵押，均应居于本借款之后，并须于每一此类将来借款、担保或抵押的合同中载明此意。倘中国海关收入在任何时候不足以支付本借款的利息或偿还本金，大清皇帝政府当由其他来源筹拨所需款项。在本借款有效期间，中国海关的管理应照现行办法继续进行。”

借款合同附有付息及偿债基金支付表。

截至一九一八年十二月三十一日，此项借款尚未偿还者为九百五十七万一千五百镑。

注：《中国年鉴》，一九一九年版，第三五一页。

一八九八年英德续借款

一八九八年（三月一日），中国为履行马关条约赔款条款对日本所负的义务，被迫再度举借外债。此项借款与前次借款一样，系向汇丰银行及德华银行借入。本金一千六百万镑，年息四厘半，发行价格九十，中国实收八十三，期限四十五年，以海关收入为抵押，但居于其上已有的各项担保之后。此外，此项借款以苏州、淞沪、九江及浙东各处的货物厘金，以及宜昌、湖北、安徽的盐厘为第一顺位担保，不受任何负担。借款合同明文规定，全部借款的本息，优先于将来以这些厘金收入为抵押的一切借款、担保或抵押；并规定在借款有效期间，中国海关的管理不得变更。为提供更大的保障，合同规定：

注：借款合同原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第三号。

倘本条所指定并抵押的海关及厘金收入，将来无论因银价跌落、收入减少或其他任何原因，不足以支付本借款的本息，大清皇帝政府兹承诺另行拨出足以补足所需数额的其他收入，并即交由海关总税务司管理。

倘中国政府在本借款有效期间，就修订海关税则并附带减少或裁撤厘金的规定进行谈判，兹一方面同意，此项修订不因本借款以厘金为担保而受阻碍；另一方面同意，凡为本借款抵押的厘金，除与各银行商定外，不得减少或裁撤，且仅在因此项修订而使海关收入增加之后，方得减少或裁撤。

截至一九一八年十二月三十一日，此项借款尚未偿还的数额为一千二百三十八万五千镑。

注：《中国年鉴》，一九一九年版，第三五一页。

庚子赔款

一九〇〇年义和团犯下暴行，大清皇帝政府本身对此或多或少曾予以协助或认可；其结果，一九〇一年的最后议定书（辛丑条约）向中国课以对各缔约国的赔款，共计六千七百五十万镑（关平银四亿五千万两）。此项总额分为五笔，年息四厘，分期支付，为期三十九年。

作为中国支付此项赔款的担保，指定了中国政府的下列收入：

一、大清海关收入，在支付以该收入为担保的以前各项借款的本息之后的余额；另加将现行海关进口税则提高至切实值百抽五所得的收入，包括迄今列入免税单的货物在内，但外国米谷、杂粮、面粉以及金银条块与金银钱币除外。

二、各通商口岸由大清海关管理的常关收入。

三、盐课的全部收入，但以前已为其他外国借款拨出的部分除外。

注：一九〇一年最后议定书附有各项付款表，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇一年第三号。中国对德国及奥匈帝国宣战之时，当然停止了对该两国应付款项的一切支付；依已拟定的各项和约，该两国放弃其对赔款的一切进一步要求。中国已签署对奥和约草案，但未签署对德和约。一九〇五年，中国曾向汇丰银行及德华银行借入“赔款镑亏”借款一百万镑，但此项借款业已清偿。赔款总额在各国之间的分配，系依一九〇二年六月十四日的议定书商定，该议定书载于马慕瑞《中外条约汇编》一九〇一年第三号的附注中。依一九〇八年五月二十五日的联合决议，美国免除了中国依一九〇一年议定书应付美国赔款中的相当一部分。其详见马慕瑞《中外条约汇编》一九〇一年第三号的附注。

一般政府借款及行政改组借款

直至民国成立前后，中国才发现不得不为支付日常经费、或为改组其行政机关及改革币制而举借外债。

注：然而须注意，中国近数年所借的许多借款，尤其是向日本借入者，名义上虽用于修筑铁路或其他公共事业，实际上却是为筹措政府日常经费而借，其款项已被花费，连任何建造工程都未曾着手。

一九一一年币制借款

一九一一年，依四月十五日中国度支部与若干美国、英国、德国及法国银行利益方面所订的合同，订借年息五厘的偿债基金金币借款一千万镑。

注：参加此项合同的银行如下：摩根公司、库恩—罗布公司、第一国民银行及花旗银行，均在纽约市；汇丰银行；德华银行；东方汇理银行。借款合同原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一一年第二号。

此项借款预期所得的款项中，八百五十万镑拟用于改革中国币制。

由于该年年底前后革命爆发，此项借款始终未曾实际发行，但借款合同本身已依合同第十七条的规定，由历次合同每次延期六个月，继续有效。

注：依此项合同曾垫付四十万镑，用于满洲的防疫救济及实业费用。

注：第十七条规定，各银行得请求延期一段合理的时间；倘中国政府拒绝给予此项延期，合同即归无效，“但须始终以偿还垫款为条件”。借款合同已多次延期，每次六个月，最近一次延期是在一九一九年十月。

一九一七年十月二十日，美国驻北京公使馆致中国政府如下照会，声明保留其在币制借款中的权利与利益，尽管美国银行团已于一九一三年退出国际银行团（见后文第五〇〇页）：

“美国银行团依一九一一年四月十五日币制借款合同所享有的个别合同利益姑且不论，美国政府认为，币制借款计划的全部历史，特别是中国政府于一九〇四年一月向美国政府提出的请求、一九〇三年及一九〇四年与精琦博士举行的会商，以及中国政府于一九一〇年并非向任何个人、而是直接向美国政府提出的为币制改革而借款的请求，均使美国政府在该计划中享有一种利益，足以使其有权在中国政府拟为实施该计划而采取的任何行动中受到考虑。美国政府从未放弃此项利益。”（马慕瑞《中外条约汇编》，一九一一年第二号附注。）

合同规定，所借款项以下列收入为第一顺位担保：

“（甲）东三省烟酒税，每年库平银一百万两。

“（乙）东三省出产税，每年库平银七十万两。

“（丙）东三省销场税，每年库平银八十万两。

“（丁）中国各省新加盐价（经光绪三十四年五月上谕核准），计库平银二百五十万两。”

上述各省收入被宣布不受任何其他借款、留置、担保或抵押的负担。

借款合同又规定，倘上述收入不足以支付利息或偿还本金，中国政府应先由东三省、再于必要时由其他来源拨补不足之数，以支付此类款项。又规定，在借款未清偿期间，对所抵押的收入不得有所干预；倘任何一期款项到期而有拖欠，所抵押的收入应立即移交大清海关，由其为代表本借款的债票持有人的利益并代其管理。

合同其他条款规定，本借款的本息对于所指定的收入始终享有优先留置权；倘修订海关税则并附带裁撤厘金的规定，为本借款提供担保所需的收入，除事先与各银行商定外，不得裁撤或减少，且仅在以因此项税则修订而产生的其他收入上的第一顺位留置权、作为各银行满意的等值替代物之限度内，方得裁撤或减少。

借款所得款项须存于合同签字各银行所指定的银行，分别设立专款，称为“中国政府币制改革账户”及“中国政府东三省实业账户”；其支付仅得依照中国政府所提出的说明书中载明的中国政府需要而为之；中国政府并须每季提出报告，载明开办及实施币制改革计划与发展东三省实业所发生的支出。这些条件值得注意，因为它们至少表明，贷款方面曾努力了解其所垫付的款项，是否确实被中国当局用于表面上借款的目的。借款合同第十六条尤其值得注意，因为它给予签字各银行对于有关同一事项的将来外国借款的选择权。该条规定：

倘大清皇帝政府为继续或完成本合同所拟议的各项事业，欲于本借款所得款项之外，另由中国以外的来源筹措款项，大清皇帝政府应首先邀请（签字）各银行承借一项借款，以提供所需款项；但倘大清皇帝政府与各银行就此项补充借款的条件未能达成协议，则可邀请其他金融团体承借；又倘大清皇帝政府决定邀请外国资本家与中国利益方面共同参与本借款所拟议的、或与之相关而将举办的东三省事业，应首先邀请各银行如此参与。

一九一二年克利斯浦借款

民国成立之后，北京新政府的财政需要极为迫切，遂与英、法、德、美四国银行组成的团体，即所谓四国银行团，就一项巨额借款进行谈判，其经过详见下文。在此项谈判尚未结束之时，中国与伦敦的克利斯浦公司订立合同，借款一千万镑，以盐税收入（居于已有各项担保之后）为担保，但并无对中国财政管理的监督，惟倘应付款项有所拖欠，盐务管理应在履行本借款所生义务的必要限度内，置于海关的监督之下。借款的用途被宣布为“提供资本，以偿还现有借款，并用于改组政府及兴办生产事业”。

注：此项合同原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一二年第九号；关于除实际已发行的五百万镑外取消该合同的协定，见同书一九一三年第五号的脚注。

此项借款有一值得注意之处，即它代表一家英国金融机构的一种尝试：在未得英国政府积极认可与合作的情况下发行一项中国借款；而当时英国政府正支持参加四国银行团的英国银行。结果表明此路不通，因为在伦敦发行的五百万镑借款中，公众认购的仅百分之四十。

还须指出，如前所述，当时中国政府正与之谈判的国际银行团主张：中国与克利斯浦公司订立此项合同，违反了中国政府所作的只与银行团往来的承诺。但中国政府答称，其时银行团不愿满足中国政府的愿望，故中国政府有权另觅款源。然而其结果，此项借款合同除已垫付的款项外被取消。因此，克利斯浦借款的第二期五百万镑始终未曾发行，此项借款现时尚未偿还的数额为五百万镑。

六国银行团

英、法、德、美四国银行利益方面订立一九一一年币制借款之后，俄日两国政府请求准许其本国银行利益方面参与将来对华的一般借款。此项请求获得同意，遂于一九一二年六月十八日由下列各银行订立正式协定：汇丰银行、德华银行、东方汇理银行、摩根公司、库恩—罗布公司、第一国民银行及花旗银行（后四者组成“美国银行团”）、华俄道胜银行（俄亚银行）以及横滨正金银行。

注：此项银行间协定的原文，见马慕瑞《中外条约汇编》一九一三年第五号的附注。

依此项协定，这六家外国银行或银行团体，不仅代表其本身，而且代表其各自本国金融利益方面的银团，同意就拟议中的善后借款，或将来可能对中国政府、或对中国任何省份、或对有中国政府或省政府担保的公司所作的任何其他行政借款或垫款（有别于实业借款），以平等份额、按平等条件共同参与；但附有但书，即此项规定不得解释为包括日常银行业务及小额金融交易，亦不包括不涉及向公众发行债票或其他证券的借款。倘一方或数方拒绝参与某项拟议借款，其他各方得自行承借，但债票只得在其各自的市场发行。然而，俄日两国使各银行会议的记录载入下列保留：

倘俄国银行团及（或）日本银行团不赞成依本协定拟作的任何垫款或借款的任何用途，则如该项垫款或借款由其他银行团或其中任何一方订立，而俄国政府或日本政府通知其他有关各国政府，谓所拟议的业务违反俄国或日本（视情形而定）的利益，俄国银行团或日本银行团（视情形而定）有权退出本协定，但退出的银行团仍受其在退出以前所订一切财政约定的拘束。俄国或日本银行团的退出，不影响其他银行团依本协定所享有的权利或所负担的责任。

据了解，此项保留系指日俄两国在华北、满洲及蒙古所主张的“特殊利益”而言。

美国银行退出银行团

一九一三年，由于威尔逊总统于一九一三年三月十八日发表下列声明，美国各银行退出了银行团：

“据我们所知，应前届政府的请求，某一美国银行家团体曾承诺参与中国政府现时所欲借的借款（约一亿二千五百万美元）。我国政府之所以希望美国银行家与其他国家的银行家一同参与，是因为它希望以这种实际的方式表现美国的善意，希望美国资本能够进入那个伟大的国家，并希望美国能够处于一种地位，与其他列强分担与中国对外关系的发展相关联、并与其工商企业相联系的任何政治责任。该银行家团体曾询问本届政府，是否也将请求他们参与此项借款。代表该银行家团体与本届政府接洽的人士声明，只有在政府明确请求他们这样做时，他们才会继续依拟议中的协定谋求其借款份额。本届政府已拒绝作此请求，因为它不赞成借款的条件，也不赞成其本身所须承担的责任含义，而它已被明白告知，作此请求即将涉及此种责任。

“在我们看来，借款的条件极为接近于触及中国本身的行政独立，本届政府认为，即使以默示的方式，亦不应成为这些条件的当事一方。请求银行家承借此项借款所默示的本政府的责任，在某种不幸的情况下，可以想见竟会达到以武力干涉那个伟大东方国家的财政乃至政治事务的地步，而该国此时正开始觉悟到其自身的力量及其对人民所负的义务。这些条件不仅包括以特定的税收（其中若干种陈旧而苛重）作为借款的担保，而且包括由外国人员管理这些税收。我国政府鼓励一项如此担保并如此管理的借款所默示的责任，是显而易见的，并且与我国人民的政府所据以立国的原则相抵触。

“美国政府不仅愿意、而且热切希望，以一切符合中国人民不受束缚的发展及美国自身悠久原则的方式，援助伟大的中国人民。中国人民觉悟到其在自由政府之下所负的责任，即使不是我们这一代最重大的事件，也是最有意义的事件。美国人民对这一运动与这一抱负深表同情。他们确实希望参与、并且十分慷慨地参与开发中国几乎未经触动、或许无与伦比的资源，以供中国人及全世界之用。

“美国政府热切希望促进我国与中华民国之间最广泛、最密切的贸易关系。本届政府将敦促并支持必要的立法措施，以便向美国商人、制造商、承包商及工程师提供他们现时所缺乏的银行及其他金融便利；缺乏这些便利，他们与其工商竞争者相比即处于严重的不利地位。这是本政府的责任。这是本国公民在中国的发展中的主要物质利益。我们的利益是门户开放的利益，那是一扇友谊与互利之门。这是我们唯一愿意进入的门。”

大战爆发后，德国银行利益方面即不再列名于银行团之中；而自沙皇政府倾覆以来，俄国利益方面亦已不起任何作用。这就使银行团中只剩下英、法、日三国的利益方面。美国方面设立新银行团的努力，将在本章后文叙述。

一九一三年善后大借款

一九一二年初，新成立的民国政府通过其代表唐绍仪与银行团接洽，谋借六千万镑，用以整顿中国已陷于颓败的行政机关。银行团对此项计划表示赞同；在就借款发行条件达成确定的最终协议以前，先垫付银二百万两，以应付当时设于南京的民国政府的急需。与五国银行利益方面（如前所述，美国已经退出）所订的最终合同，于一九一三年四月二十六日签字。这一重要借款合同的主要条款如下：

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第五号。

借款额为二千五百万镑，定名为“中国政府善后五厘金币借款”。

净收入仅得用于下列各项用途：

（甲）支付中国政府应付的各项赔款，其清单附于合同之后。

（乙）全数清偿尚未偿还的各省借款，其清单附于合同之后。

（丙）按期支付中国政府即将到期的其他若干债务，如所附清单所示，包括拨付外国人因革命所受损害与损失而提出的赔偿要求。

（丁）遣散军队，详见合同附件。

（戊）行政日常经费，其预算见合同附件。

（己）整顿盐务，详见附件。

（庚）各银行与中国政府彼此商定的其他行政用途。

全部借款为中国政府的直接债务，其本息均以“中国盐务全部收入的抵押”为担保，但居于其上已有的各项担保之后。又规定，倘海关收入将来任何时候超过支付其上各项担保所需的数额，其余额应首先用于善后借款的担保及本息支付，盐税余额因而相应增加，可供中国政府一般用途之用。

中国政府承诺“立即着手，在外国人的协助下，整顿指定为本借款担保的中国盐税征收制度”，其办法依借款合同所拟定的总计划进行。其中包括在北京设立盐务署，归财政总长管辖，但由一名中国总稽核管理；该总稽核构成监督发给引票及编制收入报告与报表的最高机关。盐税收入应存于各银行或经各银行认可的存款处，列入中国政府盐务收入账户；该账户非经总稽核与会办总稽核会同签字不得提用；据宣布，二人的职责在于保护以盐税收入为担保的各项债务的优先顺位。除非并直至本借款所规定的支付发生拖欠，盐务管理不受干预；但倘发生拖欠，盐务应立即并入海关，为代表善后借款的债票持有人的利益而管理。依为管理盐税收入而颁布的章程，外籍会办总稽核被指定为“盐务署顾问”，其职责与权限均有明确规定。

注：此项章程原文见马慕瑞《中外条约汇编》一九一三年第五号的附注。丁恩爵士在整顿及管理盐课方面所作的极有价值的工作，应予指出。

借款期限定为四十七年，但依偿债基金办法自第十一年起开始还本。借款在伦敦的发行价格不得低于百分之九十，并须保证中国所得的净价不低于百分之八十四。依第十七条，给予银行团如下的将来借款选择权：

倘中国政府欲以盐务收入为担保续借他款，或欲为本合同第二条所列性质的用途续借补充借款，中国政府应给予（签字）各银行承借此类借款的选择权，其佣金依本合同第十三条的规定，为债票面值的百分之六（六厘）。

注：关于此项善后借款，须注意，依其条件，其所得款项中有相当大的一部分实际上并未成为中国政府可以支用的款项，而是依合同附件所详列，用于偿还各省借款、中央政府即将到期的债务、各银行以前的垫款等项。还可指出，袁世凯政府未经当时在北京开会的国会批准而签署此项合同，引起了反对袁氏、并惧怕由此交其支配的资金将被用以巩固其权力的那些共和派领袖的激烈抗议。人们当记得，此后不久，南方即爆发了反对袁氏的、为时短暂的所谓“二次革命”。

依善后借款合同所付的第一期款项为二千五百万镑，这也就是现时尚未偿还的数额。

日本对善后借款的垫款

一九一七年及一九一八年，横滨正金银行分三次向中国政府垫款，共计日金三千万元；这些垫款有时被称为第二次善后借款。它们以盐务收入为担保，倘银行团将来订立第二次善后借款，即由该借款中偿还。否则，这些借款即视为日本借款。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一七年第八号及一九一八年第一号。

一九一二年比国借款

在与四国银行商议一九一三年善后借款期间，中国政府向华比银行借款一百万镑，并给予该行续借款项共计一千万镑的选择权。签字银行背后，有一个由俄、法、比、英四国利益方面组成的银团。此项借款被宣布“用于支付为巩固中央及地方政府、确保国家及各省的满意管理、及（或）救济人民与商界所普遍遭受的困苦而认为必要的各项费用”。此项借款被宣布为中国中央政府的直接债务，并以京张铁路的净收入及财产作为担保。

注：当时俄日两国尚未加入银行团，美国亦尚未退出。

注：此项借款合同原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一二年第四号。

此项借款合同于一九一二年三月十四日签字，银行团认为它违反了中国政府代表唐绍仪对银行团所作的承诺，遂于三月十五日提出抗议，反对执行该合同。

由此引起的诚信问题，此处无须讨论；但可以指出，其结果，中国政府将该合同取消，惟已垫付的二十五万镑除外。

一九一二年奥国借款

中华民国急需款项，遂于一九一三年初向一个奥国利益团体订借三笔借款，分别为二百万镑、一百二十万镑及五十万镑；又向代表奥德两国金融利益方面的瑞记洋行订借三笔借款。这些借款名义上用于购置军需品，实际上则为筹措政府日常经费，由政府酌情支用。

注：关于这些借款条款的摘要，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第四号。

一九一四年向汇丰银行、麦加利银行（英国）及瑞记洋行（奥国）所借各款，共计六百六十三万五千镑，均已清偿，故无须再予讨论。

一九一六年李·希金森公司（美国）借款

依一九一六年四月七日的合同，马萨诸塞州波士顿的美国银行商号李·希金森公司，订立对中国政府借款五百万美元，于一九一九年四月偿还。此项借款以三年期中国国库金币券的形式发行，这些国库券现已全部清偿。

注：原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第四号。

芝加哥银行借款

依一九一六年十一月十六日的合同，伊利诺伊州芝加哥的大陆商业信托储蓄银行，订立对中国政府借款五百万美元；据中国政府声明，此款系“用于实业目的，包括中国的内地开发、充实中国银行及交通银行（二者均为官办银行）的准备金，以及其他类似目的”之所需。此项借款因而被置于银行团成员银行所持选择权的范围之外。

注：借款合同及补充合同原文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第十三号。

作为此项借款的担保，中国政府抵押了“中国政府由烟酒公卖税所得及将得的全部收入”，并宣布此项担保“不受任何其他借款、质押、留置、担保或抵押的负担”。

依一九一七年五月十四日的补充合同规定，鉴于其他方面曾提出要求，主张其对烟酒公卖税享有优先留置权，中国政府在不承认、亦不裁断此项要求是否有效的情况下，同意芝加哥银行的借款另以“河南、安徽、福建及陕西各省的货物税收入，无论此项收入属于厘金、运输税或其他同类税捐的性质”作为直接担保。在借款未清偿期间，这些税捐应继续有效，非经该银行同意，不得减少、废除或免除。此外，这些税捐应由北京政府直接委派的官员征收，征收后存于该政府所选定的存款处，仅听该政府的命令。

一九一六年十一月十六日的合同，给予该银行一项选择权：倘中国政府其后决定在美国续借款项，最高至二千五百万美元，由该银行提供款项；此项选择权在中国政府通知该银行欲借款之后六十日内有效。原垫付的五百万美元，已由一九一九年十月十一日所订借款合同的所得款项偿还。

一九一七年至一九一九年日本借款

在这三年中，日本银行利益方面为各种目的向中国政府提供了大量借款；由于其中相当多数的借款条件并未公开，此处无法一一叙述。许多此类借款表面上用于实业目的，如修筑铁路、开发矿产、经营森林等，但其所得款项却被北京政府用于进行其与南方各省之间的军事争战。这些借款或其中许多借款曾得日本政府的认可，这一事实已由一份官方报告的发表所证明；该报告叙述了日本政府为使各银行得以发行这些借款而授予它们额外权力的方式。

不仅在中国，而且在各国首都，都有一种极为普遍的看法，认为这些借款在对其所得款项的支用方式毫无监督的情况下提供，对中国而言（即使对北京的当权者而言并非如此）实属不幸；中国从这些借款中并未得到真正的好处，实际上往往反受其害，因为它们提供了维持国内破坏性内争的资金。日本政府外务省顺应这一舆论，于一九一八年十二月发表如下声明：

鉴于日本资本家在中国及西伯利亚的投资，对本国外交、财政及经济利益可能产生深远影响，政府就投资事项拟定下列应遵循的方针：

一、日本资本家将来欲就可能包括为中国及西伯利亚中央或地方当局的行政经费提供资金的借款或类似事项开始谈判时，必须事先将此事通知外务省或驻外日本大使馆、公使馆或领事馆，不得有误，以便接受必要的指示。他们并须随时报告此类谈判的进展。外务省接到此项通知后，将立即与大藏省及其他有关各省会商，并对申请人给予必要的指示。

二、资本家不待外务省的指示、或违反所给指示而进行谈判者，政府得不予保护。

三、在认为依所涉交易的性质及谈判所达阶段而言此举适宜之时，此类指示有时得由大藏省或其他各省直接给予申请人。

拟议中的新银行团

一九一八年六月，美国政府向英、法、日三国政府提议，设立一个新银行团，为将来对中国的一切借款（包括实业借款以及行政或政治借款）提供资金，并由政府予以担保；此银行团由参加的四国各自的本国银行团体组成。四国政府已在原则上接受这一计划，但由于下文即将述及的原因，该计划迄今尚未付诸实施。

一九一九年七月，美国驻北京公使向中国政府提出一份备忘录，其内容以同年五月四国银行家在巴黎开会时所通过的决议为依据，其中所述的计划如下：

各国政府各自依其本身的判断，决定应容纳何种金融利益方面、以及按何种条件容纳，以组成本国银行团体。但就美国本身而言，美国政府提议，所容纳的银行应代表全国，因而不仅包括已在中国拥有利益的那些机构，而且包括愿意加入的其他银行。据称，已有来自美国各地的三十一家此类银行，表示其愿意并有意作为美国银行团的成员参加。备忘录称：

各方均认为，作为加入美国银行团的一项合理条件，本团任何成员所持有的对华借款的一切优先权与选择权，应由美国银行团全体共享；将来对中国的一切有任何政府担保的借款，无论其用于行政目的或实业目的，均应作为团体业务共同办理。

备忘录表示希望其他三国政府按类似条件组成各自的银行团体。备忘录接着说，倘能如此，“倘四国银行团体中的每一团体，都与其他各国银行团体共享任何对华借款，包括该国银行团体可能享有优先权或持有选择权的借款，以及将来发生的一切此类业务，则可认为最符合中国的利益。”

美国政府于一九一八年十月八日答复其他各国政府所提出的若干询问时称，所提议的计划并不一定意味着解散旧银行团，但希望其他各国政府在广泛的基础上组成各自的本国银行团体，使之不仅包括旧银行团的全体成员，而且包括未曾参与旧银行团、而曾经或将来可能希望对中国贷款的其他银行利益方面。答复中声明：“美国政府提出此项建议之时，亦并未考虑任何特定的借款，而是力求为将来的活动订立某种一般规则，以期大体上适应中国的财政需要与机会。正因如此，对于所筹借款的数额、所抵押的收入或拟议借款的确切用途，均未具体提及。原意是这些问题将视每一情形发生时分别决定。关于团体成员将其现时所持的任何借款选择权让与中国或让与团体的提法，主要仅适用于美国银行团，并仅涉及（美国）各银行与美国之间的协议。依此项协议，美国银行团各个成员所持有的、有任何政府担保的将来对华借款的一切优先权与选择权，均应让与该团体，再由该团体转而与国际银行团共享。”

十月八日的备忘录接着说：“此种选择权的让与，本（美国）政府认为是加入美国银行团的一项合理条件；本政府虽承认每一有关政府必须与其本国银行团体自行作出安排，但须指出，只有组成各国银行团体的各个银行，不论其所持选择权的性质如何，同样地将其选择权让与各自的本国银行团体，国际银行团的业务方能妥善进行。”

据宣布，之所以提议将实业借款与行政借款一并列入新银行团的活动范围，其理由在于实际上往往不易划分二者的界线。“二者均应同样排除于不健全的投机与破坏性的竞争的范围之外。”

美国政府在致其他各国的通知中，曾提及“意图损害中国的政治控制或减削（中华）民国主权权利”的借款。据解释，这一措辞“仅指美国银行团将来的活动而言，并无意对旧银行团与中国政府之间、或任何其他国家政府与中国之间现行的任何特定安排是否妥当提出疑问”。十月八日的备忘录声明：“可以明确声明，美国政府并无意暗示，由外国人控制税收的征收、或控制经双方同意而抵押的其他特定担保，必然是不可接受的；依某项特定借款的条款任命一名外国顾问，例如监督币制改革的实施，亦非必然不可接受。”

最后，声明俄国及比国银行团目前未列入计划，这纯粹是基于由现存事实状况所生的实际理由。将来这些及其他国家的银行团体表示希望加入、并处于能够有效合作的地位之时，其加入银行团一事将再予考虑。

如前所述，英、法、日三国政府在原则上赞同美国政府所提出的这一总计划；但四个月之后，美国一家主要银行的代表访问日本时，却大为惊讶地发现，日本政府甚至连将美国政府提出此项计划一事告知其本国银行家这一初步步骤都未曾采取。不久情势即已明朗：日本政府不愿参与这一计划，除非将有关南满及东部内蒙古的借款完全排除于其范围之外。

这一立场意味着日本主张在上述地区享有一种“特殊利益”，而此种利益附带有经济及政治开发权利的垄断；这是美国政府所不愿接受的一种解释。

注：看来外务大臣内田子爵原本愿意使日本无条件赞同此项计划，但未能说服其内阁同僚；内阁多数成员受陆军大臣田中将军及所谓“外交调查会”中若干人士意见的左右。见《日本广知报》，一九一九年八月十六日。

经过历时数月的讨论，其他各国获得的印象是：倘准许日本列举其在满洲及蒙古已享有的各项利益，并明确声明非经日本同意，新银行团的活动不得对这些利益造成损害，日本即可满意；但当日本终于提出其加入的条件时，人们发现，日本再度提出了满洲及蒙古某些地区应被宣布为不属银行团管辖范围的条件。

一九一九年十一月二十三日及十一月三十日的《纽约时报》所刊载的关于谈判的报道，具有一切可靠的迹象，其中有如下的叙述：

十一月二十三日的报道称：

据今日发表的一项权威性声明，美国政府并无侵犯日本在满洲的既得利益之意。国务院之所以采取反对将南满及东部内蒙古排除于对华投资国际银行团范围之外的立场，是因为它认为日本政府误解了银行团的宗旨。

国务院坚持认为，只要考虑五月十二日各银行团间协定的措辞，其立场即可明白显示；该协定第十条规定，只有那些尚未取得实质进展的实业事业才归入共同经营。国务院认为，这一措辞显然将那些业已开发、从而构成既得财产利益的事业排除在外，例如南满铁路、四平街至郑家屯铁路、抚顺煤矿等；并可解释为也将现有铁路延长线的现有选择权排除在外，例如拟议中的四郑铁路延至洮南、吉长铁路延至会宁的延长线。

国务院又坚持认为，倘日本提出其保留仅为保护现有的权利与利益，则只要毫无疑义地表明银行团并无侵犯已成立的实业事业、或强迫将日本就其延长所持有的现有选择权归入共同经营之意，一切正当利益似乎即可获得保全。国务院还认为，日本政府对于若干特定事业得以豁免的谅解，应当充分满意。

国务院在其与英国政府的交涉中表示，它不接受一种地理上的保留，因为此种保留不能不引起与银行团宗旨相悖的种种含义。国务院又称，鉴于美英两国在中国及西伯利亚的合作所具有的宗旨与方法上的根本一致，美国政府深信英国将对其盟国日本施加令其安心的影响，并使日本政府相信，它可以授权其银行团加入拟议中的银行团，而充分确信任何正当的日本权利或利益均不会因此而受到危害。

国务院声明，在此基础上，美国乐于合作，按照英国政府所建议的用途、并在大体上按照其所建议的条件，安排对中国的即时垫款；这些条件包括：遣散在参战事务处之下所招募的中国军队；遣散目前正用于对付外蒙古的部队（中国正谋求从俄国手中收回外蒙古）；将借款中[原文如此]可用于遣散军队的部分，在参加各国政府军事代表的监督之下支付；借款余额的处置，须依照与善后借款相关的安排相类似的办法，置于参加各国政府的严格监督之下；最后，解决中国南北之间的争端。

十一月三十日的《时报》称：

本国政府向英国政府所作的解释中主张：倘有人提出主张，谓美国在蓝辛—石井协定中承认特殊利益，意在暗示经济或实业权利的垄断或优先，此种主张即为该协定的结尾各段所否定；国务院坚持认为，这些段落明白地、毫无限制地保全了工商业机会均等的原则。

作出上述对该协定的解释，是由于日本力争保留其所主张的在南满及东部内蒙古的权利，以及英国外交部询问美国政府是否接受关于南满的保留。

据了解，国务院在其照会中声明，对“门户开放”的这一重申，应理解为在满洲这一特殊情形下亦不含任何限制；这一点已因下述事实而明白显示：该协定以此前关于这一问题的各项条约安排的存在为前提，而据称其中最具体的一项，即日俄两国之间的朴茨茅斯和约；缔约双方在该和约中声明，它们在满洲并无“损害中国主权或与机会均等原则不相符合的领土利益或优先的或排他的让与权”，并承诺“对于中国为发展满洲工商业而可能采取的一切对各国普遍适用的措施，不加阻碍”。

国务院指出，一九一二年为中国币制借款而组成旧银行团之时，日俄两国银行团曾就其在华北、满洲及蒙古的独立行动不受限制一事作出保留，保持了退出参与其各自政府可能认为“违反俄国或日本的利益”的任何此类业务的权利。

国务院主张，即使是日俄两国银行团当时所谋求确立的地位，亦并未设想如日本政府现今所主张的那种排他性权利，而仅限于对被认为确实有害于两国国家利益的事业提出抗议的权利。

国务院的通知接着说，此外，一九一五年五月，在日中两国谈判期间（这些谈判导致了所谓五月二十五日的协定，涉及在满洲及蒙古有利于日本的若干特殊政治及经济利益），美国政府认为有必要通知两个有关国家政府：“美国政府对于中日两国政府之间已经订立或可能订立的任何协定或承诺，凡损害美国及其公民在中国的条约权利、中华民国的政治或领土完整、或通称为门户开放政策的有关中国的国际政策者，均不能承认。”

该通知断言，美国政府如此所作的保留从未撤回，必须视为在解释美国对现时争议问题的立场时所应考虑的事实经过的一部分。

国务院声称，因此它不能同意以下建议，即以接受日本关于南满的保留，作为解决因日本坚持保留而造成的银行团谈判僵局的办法。国务院并称，倘采用银行团竟须承认一种势力范围学说，其先进与深远的程度超过甚至在中华帝国似乎即将解体之时对中国领土所曾适用过的任何势力范围学说，那将是一场灾难。

致英国外交部的电报最后称，倘日本政府面临两种抉择，即与那些希望缓解中国局势、而不乘机谋求特殊利益的各方合作，或与之竞争，则日本政府是否认为能够坚持其现时的要求、或维持财政竞争的政策，殊属可疑；而日本银行家迄今所采取的态度，似乎清楚地表明他们认识到单独行动是行不通的。驻伦敦大使戴维斯奉命向英国政府强调美国对此问题所给予的特别重视。

其他借款

中国（帝国）政府的长期借款中，尚未叙述的最重要者如下：

一九一四年中英借款

此项借款计三十七万五千镑，依一九一四年二月十四日的合同，向中英公司借入。它以京奉铁路的余利为留置担保；借入此款，是为偿还日本大仓组以沪枫铁路为抵押的一项借款。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第三号。

一九一三年实业借款

此项借款依一九一三年十月九日的合同，向中法实业银行借入，计一亿五千万法郎，但仅垫付了一亿法郎。其用途为改良浦口港、创办国家实业及兴建国家公共工程。以这些国家实业及公共工程作为担保；倘其不敷，则以下列收入作为担保：“北京现已征收或将来可能征收的一切市政捐税，如地税、车捐及人力车捐、水捐、煤气捐、电灯捐”；以及“中央政府在中华民国领土内长江以北各省现已课征或将来可能课征的酒税”的收入。

注：关于这些追加担保，见一九一四年三月二日原合同的附件，马慕瑞《中外条约汇编》，一九一三年第十号。

一九一四年中法实业银行借款

在与银行团商议善后借款之时，中国政府又与中法实业银行订立一项合同，于一九一四年一月二十一日签字，借款六亿法郎，年息五厘。名义上，所得款项用于修筑铁路及建设钦州港。但事实上，合同所规定的监督并不足以防止中国政府将由此所得的款项用于行政日常经费。以钦州—云南府—叙州府—重庆各铁路的不动产、铁路车辆及收入，以及钦州港的材料及附属设施作为担保。

注：原文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一四年第二号。

注：该行为一家法国公司，其背后有北京福公司；福公司是一家英国公司，但其股份大部分为法国人所持有。

依此项合同所规定的各铁路迄今尚未开工；据马慕瑞报告（见其《中外条约汇编》一九一四年第二号的附注），据了解此项借款并未发行，但已向中国政府垫付三千二百一十一万五千法郎。

吉黑金矿森林借款

此项借款由中华汇业银行、日本兴业银行、台湾银行及朝鲜银行组成的日本银行团，依一九一八年八月二日的合同提供，计日金三千万元，其表面用途为开发东三省中黑龙江、吉林两省的金矿及森林。以政府从金矿及国有森林所得的收入作为担保。倘中国在借款期间欲就这些矿山、国有森林及其收入另借他款，或欲处分之，须首先与各银行商议。

注：此项借款合同的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十一号。

借款合同所附的换文规定：“为使金矿局及森林局得以达成其目的，并确保偿还借款所需款项的来源，应聘用日本专家，协助并办理两局的业务。”

此项借款的全部数额，即日金三千万元，尚未偿还。

参战借款

依一九一八年九月二十八日与一个日本银行团所订的合同，中国政府借得日金二千万元；借款合同的序言如下：

中国政府依照中日军事协同协定……鉴于须筹措款项以编练国防军，俾能履行其协同的义务，并因参战的费用，与朝鲜银行、日本兴业银行及台湾银行订立借款合同。

注：此项合同的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第十四号。

合同正文中，除中国政府国库券外，并未要求或提供任何担保；但在同日的照会中，中国驻东京公使代表其政府承诺：“中国将来改革税制，并将其收入保留，作为偿还本借款的基金来源。”

同日，即一九一八年九月二十八日，又签订了给予日本在满洲修筑另外四条铁路之权的预备合同，以及关于山东铁路济南府至顺德府及高密至徐州两延长线的合同。

一九一八年电信借款

依一九一八年四月三十日的合同，日本银行团同意借予中国政府日金二千万元，期限五年，以“中华民国全国电报线路的一切财产及收入”作为担保。倘中国将来欲就电报线路举借外债，须首先与日本各银行商议。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第七号。

防疫借款

一九一八年，依一月十八日与东方汇理银行、汇丰银行、华俄道胜银行（俄亚银行）及横滨正金银行签订的合同，中国借款一百万元，用于防止北方爆发的鼠疫蔓延的费用。此项借款业已清偿。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九一八年第二号。

其他借款

前文各页所述的借款，绝不能概括中国外债的全部范围。除此以外，尚有许多为特殊目的而订的借款，以及大量的短期债务。此外，当然还有许多铁路借款，其中较重要者将在下一章中述及。

注：《远东评论》一九一九年八月号载有未偿还的短期借款及内债的详细清单。

二十铁路借款与外国控制

引论

在前面追述中国势力范围之发展的一章中，已经说明了与各国或与其各自的金融团体订立有关铁路修筑与经营的较重要协定时的种种情形。本章拟以较有系统、较依年代顺序的方式，考察中国铁路事业的发展，而尤其着重于以下一点：曾经承借铁路借款的外国银行或银行团，在多大程度上为自己保留了对有关铁路线修筑与经营的控制权。

就“控制”而言，可以看出其所及或曾经所及的事项如下：监督工程修筑；购买修筑所需材料、车辆及其他营运设备；稽核或以其他方式监督支出与收入；以及铁路的实际经营。

注：肯特先生于一九〇七年著文（《中国铁路事业》，第二十四页）论及铁路“让与权”中所规定的控制，谓：“在这一方面，‘让与权’这一便利的名词，一向被相当普遍地、或许也有些随意地使用。当我们加以分析时，便会发现这些安排首先具有包销合同的性质。订约的银行团承担提供一笔若干百万镑或若干百万元借款的（例如）百分之九十，该借款于某一指定时间偿还，年息五厘；银行团则自行承担风险，看能否以高于其票面价值的某一百分比将借款向公众发行。大多数情形下的实际结果是：例如中国政府每发行一百之债票，中国政府收得九十，而银行团则能以九十七左右售出，从而在这笔交易中获得可观的差额。但根据最近订立的广九铁路协定，中国政府已取得有利得多的条件。这是合同的一个方面。此外似乎还有三个方面。第一，银行团被给予修筑该线的权利，作为其在此方面所费劳力的报酬，在多数情形下准其得到相当于总造价百分之五的一笔款项。所谓让与权的观念，大概即由这项权利而来。第二，线路完工后，在某些情形下置于名义上由中外共同控制之下，而实际上外国一方居于主导地位；在另一些情形下，中国方面仅有咨询之权。第三，亦即最后一点，在此阶段，或者毋宁说自借款发行之时起，银行团即成为债票持有人的受托人；而且不难看出，由于借款以该铁路的第一抵押作担保，银行团的地位就一切实际目的而言，必然是占有抵押物的抵押权人。这些便是授予此等权利的各项协定的基本原则，因缺乏更确切的名词，我们称之为、并将继续称之为让与权。其细节自然各有不同。”

就其所追求的目的而言，应区分两种控制：一种是为使借款及其费用的偿还有所保障而规定的控制；另一种是出于战略或其他政治目的而对线路经营所施的控制。后一类的例子，可举俄国与日本在满洲的铁路、德国在山东由青岛至济南府的铁路，以及法国在云南与广西的铁路系统。

注：英国由缅甸通入云南与四川的铁路，一旦修成，亦属此类。目前该线仅经过勘测。

这些铁路起源于根据与有关各国所订条约而取得的让与权，现时即使在名义上不是，实际上也是这些国家的公共财产。其修筑时的条件，前文已作充分叙述，故在此无须赘述。

注：在名义上，这些铁路是由特许设立的公司所拥有并经营的。

淞沪铁路

在中国修筑并经营蒸汽铁路的第一次尝试，是在一八七六年。当时一家外国企业获准修筑一条“改良道路”，遂由上海至吴淞铺设了一条铁轨。该线营运仅数星期，当地道台即坚持将该公司收买，随后令人拆除轨道，毁坏上海车站，并将车辆运出国外。

注：这一行动的直接原因，是有一名中国人在轨道上被轧死。

京奉铁路

其次开始修筑的一条铁路，其规模虽不宏大，最终却成为由北京至奉天这一重要干线的一部分。

一八七七年，开平矿务局获准修筑一条铁路，由其开平煤矿通至胥各庄的一条运河，长六英里。政府原意并非以蒸汽机车牵引车辆，但实际上主管工程师设法制成并开行了一台蒸汽机车，名为“中国火箭号”。此机车的使用得到默许。一八八六年，又获准将该线向南展筑至天津，展筑工程于一八八九年完成。一八九一年，该线向北展筑至山海关一事获得批准。数年之后，该路的所有权由帝国政府收购，其经营交由中国帝国铁路总局办理。一八九四年，该线又由天津展筑至北京。

注：展筑至距北京不远的丰台。

中日战争之后，为将该线展筑至奉天，向英国银行借得一笔款项，计二百三十万镑（合一千六百万两），借款合同日期为一八九八年十月十日。

注：出借一方为中英公司，该公司是由汇丰银行与怡和洋行组成的一个银团。按合同文字，该借款系“为修筑由中后所至新民厅之铁路及营口支路，并为赎还天津至山海关及天津至卢沟桥两铁路之原有借款”。借款合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第二十号。

这笔借款是中国最早的铁路借款之一，其条件需要加以概述，因为这些条件显示了所规定的“控制”的性质，而且为后来若干借款提供了范本。

该借款被规定为“以现有北京至山海关各线之路轨、车辆及全部产业，连同其运费与进款，并以新线修成后之运费与进款，作为第一担保”。中国政府承诺将铁路、房屋、车辆等保持良好状态。若日后拟修筑与有关各线相接的支线或展线，而需要外国资本时，应向中英公司商借。

该借款的本金和利息，又被宣布为中国帝国政府的直接债务。如有违约，各铁路应交由该公司，由其代表管理，直至借款及利息完全清偿为止。

在借款赎清以前，不得以上述担保品再作任何其他借款的抵押，中国政府亦不得将各该铁路让与他人。

在借款期内，该路总工程师须为英国臣民；铁路职员中的主要人员须为干练而有经验的欧洲人，由中国铁路督办任命，如有行为不端或不称职情事，督办在与总工程师商议后得予以撤换。如能觅得具有足够工程或运输经验的中国人，亦应与欧洲人一并任用。

应任命一名干练而称职的欧洲人为铁路总会计，“有全权组织并指导铁路账目的登记，并会同铁路督办及总工程师监督收支”。合同对收入的处理方式与支出的办理方式，另有详细规定。

注：芮先生于一九〇九年十一月《远东评论》中评论这一协定说：“中国自愿承认了这样一项原则：其官员无能诚实地管理外国借款的款项，以使投资者满意。而一旦其财政操守被置于疑问之下，她便被迫通过一连串类似的协定，遵行一种世界上任何其他国家都片刻不能容忍的做法。……简言之，中国虽能提供充分的担保并支付优厚的利息，却不能被托付以支用这笔款项。”

义和团之乱期间，北京至山海关一线的经营由英国军队接管，依一九〇二年四月二十九日的协定，又交还中国文官当局。依同日所订的一项“续订协定”，中国方面同意，“为使英国军事当局将各铁路交还中国管理之后，各铁路得以更妥善管理，以维护中国公共收入及英国债票持有人之利益”，关于该路今后经营应遵守下列条件：

在北方铁路督办授权之下行事的管理局，应由一名总办、一名洋董事及一名英国人总经理组成，后者“掌管工程、中外工人、材料检验等事”。

中英公司派代表一人，参与商议铁路重要事务。

应任命英文秘书一人及华文译员一人，协助办理涉外事务。

应任命称职的欧洲人一人为总管料员。

该路一切官员及雇员的任命，均须经管理局及督办核准。

账目每年由一名与各铁路无关、并由中英公司代表选定的合格会计师稽核一次；该路营运结果每年依照中国海关报告的同样方式公布。

注：这些协定的全文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇二年第四号。

凡由外国购入供各铁路使用的一切车辆、材料等，应尽可能以公开招标方式购买。

由英国军事当局修筑的北京前门至丰台（津京支线的终点）一线，以及北京至通州一线，应并入华北各铁路，作为其一部分，一并充作原借款二百三十万镑的担保。

最后，关于将来的铁路，还附加了下列规定：

依一八九八年十月十日协定第三款，规定支线或展线之修筑应由北方铁路总局承办；兹为保障各铁路之既得利益，确认该项规定之本意。因此议定：凡在现有各线任何一段八十英里以内修筑之新铁路，其让与权在本协定日期以前尚未签订者，应由关内外铁路督办承办。如下列各线：由北京或丰台至长城之北线；由通州至古冶或唐山之联络线；由天津至保定府之线；鉴于关内外铁路之利益，均不得落入他人之手。

一八九八年英俄谅解

以一八九八年十月十日协定为代表的英国金融势力进入中国北方，引起了俄国人的疑惧，并且如本书前文所述，导致了一八九九年四月二十八日英俄两国的换文。在该换文中，英国承诺：不为自己或代其国民在长城以北，即山海关以北，谋求任何铁路让与权，亦不直接或间接阻挠俄国政府在长城以北申请铁路让与权。俄国则相应承诺：不在长江流域谋求铁路让与权，亦不阻挠英国方面在该地区取得铁路让与权。

注：见前文第二八二页。

北至距奉天三十六英里的新民屯一段，于一九〇三年完工；新民屯至奉天之间的缺口，由日本人在日俄战争期间修筑，于一九〇七年交还中国。

注：依一九〇七年五月二十七日的协定，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇七年第五号。

由吉林至长春的支线，长八十七英里，由日本人修筑，于一九一三年通车。依照最近与日本所订条约之一，该线最终将移交日本，与其南满铁路系统联合经营。

京张铁路（京绥铁路）

该路长一百二十四英里，于一九〇九年通车，后于一九一五年展筑至丰镇，距丰台（在此与京奉、京汉两线相接）二百六十六英里。该路是以京奉铁路的盈余修筑的，是中国唯一完全以中国资本、由中国工程师修筑的铁路。中国方面计划于将来某一时期将该线展筑至距张家口七百五十英里的库伦和恰克图，从而与西伯利亚大铁路相接。

另有一条由北京至门头沟的短支线，长十六英里半，于一九〇八年通车。

京张铁路完全由中国控制和管理。

一九一八年，中国政府向日本银行借得一笔款项。该路的管理仍在中国人手中，但日本人在将来购买物料方面享有优先权。

注：各银行承购了该路未募足的内债。

沪宁铁路

这一重要铁路的修筑，是依一九〇三年七月九日中国政府与中英公司所订的借款合同安排的。该合同规定一笔为期五十年、不超过三百二十五万镑的借款，由该公司发行，该公司本身则掌管线路的修筑与设备。但在有关铁路修筑与管理的一切事项上，该公司应特别顾及“中国人民的意见、习惯与观念”，并在可行时，任用中国人担任要职。

注：本合同取代了双方于一八九八年五月十三日所签订的修筑该路的合同。全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇三年第二号。

该借款以抵押作担保，即“以吴淞至上海间尚未完成之铁路，并以本合同所指各铁路已购或将购之一切地亩、材料、车辆、房屋、产业及各种处所，并以上述各铁路修成时之本身，及由此所得之各项进款，作为抵押”。代表该借款而发行的债票，应为中国帝国政府债票，因而该政府负有偿付之责。

注：吴淞距上海十英里，更靠近江口，吃水深的船只运往上海的货物，须在此卸载。

督办应任命一个由五人组成的总管理处，监督该路的修筑与经营，其中二人为中国人，其余三人为英国人，包括总工程师在内，由该公司任命。该路一切中外雇员（总工程师除外，总工程师由该公司提名、经督办核准）的任命、薪金与职务，均由该总管理处决定。凡有官阶而能胜任工作的中国人，总管理处得推荐其在铁路任职；但重要职位应选用干练而有经验的外国人。总管理处随时得查阅该路的收支，总会计处应由中国人和外国人组成。该路所需地亩的购买费用不得超过十五万镑。在借款期内，该路不得再抵押予任何其他中外人士。作为其监督及其他服务的报酬，该公司可得该路所购一切材料全部价款的百分之五。所购材料，如价格与质量合宜，应优先采用中国材料及汉阳铁厂的产品。

总管理处获准设置由中国人组成的铁路巡警，以保护线路，其费用由该路负担。这些巡警不得干预铁路以外的事务。

双方议定：由该路收入中扣除一切营运费用及其他开支之后，该公司应得纯利的百分之二十，以余利凭票的形式交付，其数额相当于该线造价的五分之一；中国铁路当局有权于五十年期满时按票面价值将这些凭票赎回。

非经督办及该公司的明示书面同意，不得修筑任何与沪宁铁路竞争的铁路或平行线，“以致在沪宁线或其支线所服务的区域内损害其利益”。

现有的淞沪铁路应按议定价格收归沪宁铁路系统，作为其一部分。

注：关于该公司所行使“控制”的进一步详细规定，见一九〇八年四月十三日的“行车合同”，马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇三年第二号附注。

沪宁铁路让与权是一八九七年至一八九九年间在中国展开的“让与权之战”（借用索尔兹伯里勋爵的说法）的成果之一。审视其各项规定可知，实际上该路的经营与修筑均被从中国人手中拿走；而目前中国对该线的控制实属微乎其微。与沪宁铁路的条件形成强烈对照的，是下文即将提及的津浦铁路的条件。

京汉铁路

最先对修筑该线发生兴趣的是美国金融势力，该线现已成为中国所有铁路中获利最丰者；曾在美国参议员沃什伯恩的主持下进行过勘测。然而，到了订立修筑合同之时，一家比利时公司，即

代表比利时、法国及俄国金融势力的比国公司（中国铁路研究公司），取得了这一合同。不过，它之所以能取得合同，只是因为向中国方面提出了一些条件，而该公司事后发现这些条件过于宽厚，不得不请求中国政府予以修改——附带可以指出，这一请求是有外交压力作为后盾的。

注：有理由相信，这一法比俄计划不过是一个庞大计划的一部分，按照该计划，北方的俄国势力范围最终将与南方的法国势力范围连成一片。就此而言，由汉口至广州一线具有特别重要的意义。

该合同于一八九八年六月二十六日由比国公司与中国铁路总公司（一家中国公司）签订，规定借款一亿一千二百五十万零五百法郎，二十年期满；付息及偿还债票以中国帝国政府的总收入作保证。此外，又特别优先指拨“卢沟桥（北京）至汉口一线于按期支付一切管理及营运费用后之全部净收入”。此外，还给予对该线本身连同固定设备和车辆的优先特别留置权。

注：初步合同曾于一八九七年五月二十七日及七月二十一日签订；借款合同及行车合同的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第十三号。

全线（不包括北京至保定府的短段）的修筑，由比国公司主持，该公司应“为全线制定图样、进行勘测与估价，指导一切工程的实施，并订购保证该线正常营运所必需的材料、机器与用具”。但中国铁路总公司督办有权核准建筑图样及物料供应合同。除汉阳铁厂所能供应者外，该路修筑和营运所需的一切材料与物料，均应向比国公司购买，该公司则承担以尽可能优惠的条件承办一切订货。该公司对此等订货可得百分之五的佣金。

依同日所订的行车合同，比国公司有权于每段线路完工后即接管其营运；雇用和辞退人员；规定薪金；办理营运、养护或修理该路所需的一切采购；规定运价；征收各项收入并支付营运费用——此等措施须提交中国铁路督办“以备咨询”。在其经营该线的整个期间，作为报酬，比国公司可得纯利的百分之二十，即支付一切营运费用及债票利息之后的利润。

该线于一九〇五年通车。

依借款合同第五条，中国政府有权于一九〇七年九月一日以后清偿全部借款，终止该合同。中国政府利用这项权利，于一九〇八年十月八日发行两笔以某些省份收入作担保的借款，并于一九〇九年一月一日接收该线，比国公司在该线上的利益即告完全终止。但仍有相当数目的法国及比利时雇员留任，而该线至今仍被称为“法国铁路”。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第十二号及第十三号。

以下为京汉干线的各支线：良乡至图里（通至煤矿，十二英里）；琉璃河至周口店（通至煤矿，十英里）；高邑县至临城（通至煤矿，十英里）；至保定府（三英里）；高碑店至西陵（二十六英里）。

正太铁路

该路是京汉铁路的一条支线，依一九〇二年十月十五日与华俄道胜银行所订的借款合同修筑。该路的修筑交由京汉铁路的比国公司办理，但完工后其管理由中国铁路总公司接收。该线于一九〇七年通车。一九一二年，为将该线向西展筑至兰州府、向东展筑至海州或徐州府，向比国电车铁路合股公司借得二亿五千万法郎。

注：该借款合同及所附行车合同的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇二年第八号。

汴洛铁路

该线长一百二十英里，与京汉铁路交叉，由开封府通至洛阳，系依一九〇三年十一月十二日与比国电车铁路合股公司代表所签订的合同修筑。依该合同借得二千五百万法郎，以该路收入作担保，并由中国政府保证。关于该路修筑和管理的条件，均仿照京汉铁路借款。比国公司获得将该线展筑至陕西西安府的优先选择权。

注：借款合同及行车合同的译文，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇三年第七号。

一八九八年中国矿务铁路章程

鉴于外国人对中国控制其本国内政的侵蚀，中国政府作为反应，于一八九八年下半年颁布了一套矿务铁路章程，表明其决心在将来尽可能防止国内矿务和铁路利益的控制权进一步落入外国人之手。

该章程宣称，矿务和铁路最好的经营方式是由商人办理，此后应以促成此事为主旨。章程声明，东三省、山东及龙州的矿务铁路事宜，不得援以为例，因为这些让与权已牵涉国际问题。矿务与铁路被宣布为本质上分立的事业，应分别办理。

章程规定：筹集资本时，必须竭力使华股所占比例尽可能大。无论以何种方式招股，均须估计该事业所需的总额，然后首先须由华人筹足该总额的十分之三，作为开办的基础。只有在做到这一点之后，方可招徕外国人入股或借用洋款。如资本中无华人所出的部分，而仅有外国人所购股份或外国所借资本，一概不予批准。

为保护中国的主权，章程宣布：一切矿务和铁路，无论其中外股若干、外国资本数额多少，其管理控制权均应操于中国商人之手。这些规定，与根据一九〇三年各条约所定的矿务章程一样，都未曾实施。

广九铁路

这条由广州至九龙的铁路由两段组成：一段由九龙至英国领土边界的深圳，长二十二英里，由香港政府修筑，于一九一〇年通车；另一段由深圳至广州，距离约九十英里，由中国政府以中英公司所借款项修筑。

注：借款合同日期为一九〇七年三月七日，全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇七年第二号。为修筑该路提供资金的权利，是英国作为中国将由北京至汉口这一重要干线的让与权给予一个比利时银团的抵偿，而向中国要求并取得的权利之一——据认为该比利时银团系充当法国及其盟国俄国的代理人。修筑该线的初步合同曾于一八九八年签订，但依该合同并未有任何作为。

香港政府为修筑由九龙租借地边界至广州城的铁路而借予中国一百五十万镑，其条件需要较为详细地加以说明，因为这些条件规定了一种特殊类型的外国控制，而与例如下文即将考察的津浦铁路借款合同的条件有所区别。

应就借款全额发行三十年期满的中国政府债票，以该铁路作抵押担保，所得款项用于该路的修筑与设备，以及修筑期间借款利息的支付。在有关修筑的一切事项上，应特别顾及中国人民的意见与习惯，并在可行时，任用中国人担任要职。应由两广总督在广州设立总局，由一名中国人总办（由总督任命）主持，另设英国人总工程师一名及英国人总会计一名，均由该公司推荐、经总督核准，与总办共事。

注：“第三条　本借款以抵押作担保，此项抵押依本合同即视为在衡平法上业已成立；并应于此后尽速以特定的、合法的第一抵押作担保，由公司对该铁路已购或将购之一切地亩、材料、车辆、房屋、产业及各种处所，对该铁路修成时之本身，以及由此所得之各项进款，享有此项抵押。”

该路职员中一切重要的技术职位，应聘用有经验、有才干的欧洲人；但如有称职的中国人，亦应任用。一切收支均须经总会计证明，并经总办核准。

作为其在修筑期间所提供的一切服务（包括监督材料采购）的报酬，该公司可得三万五千镑。作为充任债票持有人受托人的报酬，该公司每年另得一千镑。

合同规定：如中国政府未能依照借款合同所附还本计划支付借款利息或本金，则该铁路连同其一切附属财产应交由该公司，以保护债票持有人利益的方式予以处置。

这些条件之苛刻是十分明显的，尤其是与中国政府为修筑津浦铁路所取得的条件相比较时。

津浦铁路

该线使天津，从而使北京及北方，与南京（隔长江与浦口相对）及上海联结起来。修筑该线的最后合同，是英德两国方面经过多次商议的产物；这些商议在本书前文论述中国势力范围之发展的各章中已有所论及。但这一英德利益的冲突值得再加说明，因为由此而使中国政府获得了比以往所能取得的更为有利的铁路修筑条件，而中国政府又得以将这些条件作为以后铁路借款合同的准则。

读者当记得，一八九八年以前，在中国活动的英国与德国金融势力曾约定将一切对华借款合伙承办。这一约定于一八九八年被废止，至少就铁路让与权而言是如此；但依同年九月在伦敦达成的一项明确谅解，双方议定英国的“范围”应包括：“长江流域，但山东各线得于镇江与长江相接；长江以南各省；山西省，得于正定以南某一地点与京汉线相接，并得有一条横越黄河流域而与长江流域相接的联络线。”德国的“范围”应包括：“山东省及黄河流域，得与天津及正定或京汉线其他地点相接，在南方得于镇江或南京与长江相接。黄河流域应理解为须容许有一条通往长江流域的联络线，该联络线亦属于上述势力范围。”

在达成这一谅解以前，德国驻北京公使曾通知英国公使说，他已奉其政府训令：“倘中国政府不顾德国之要求，决定给予天津至镇江铁路之让与权，贵使应即反对此项决定；必要时，得通知中国政府：德国政府将视该省内任何此类让与权为无效，并保留一旦中国政府给予此项让与权时令其负责之权利。”

注：镇江是长江上靠近南京与浦口的一个地点。

注：英国议会文书，“中国”，一八九九年第一号（第一〇九卷，第三〇五号）。参阅奥弗拉克《外国对华财政控制》，第三十五至三十六页。

关于修筑津镇铁路（后改为津浦铁路）的第一个合同，于一八九九年五月十八日由中国政府与德华银行，以及为其自身并代表怡和洋行而作为中英公司共同代理人的汇丰银行订立。

注：马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第一号，附注。

但由于一九〇〇年的义和团之乱，该合同当时并未执行，此事直至一九〇六年才再度商议。其时中国方面已形成一种新的铁路政策，即今后各线应在中国主持之下修筑，所需资金则可取自外国。在新开始的谈判中，英国方面坚持津浦铁路的条件应与广九铁路合同所载条件相同。但德国方面提出了宽厚得多的条件，使之成为不可能；最后的结果是，英国方面对由其提供资金的一段线路，以及对在德国主持下修筑的一段线路，都接受了这些条件。如下文所见，实际上该借款以指定的各省收入作担保，而不以该铁路及其附属财产作抵押；该路的修筑与控制则完全操于中国人之手。

依一九〇八年一月十三日一方为中国帝国政府、另一方为德华银行与代表英国金融势力的华中铁路有限公司（以下称银行团）所签订的最后合同，规定天津至浦口一线分为两段：北段由天津至韩庄，长三百九十英里，在德国人监督之下修筑；南段由韩庄至浦口，在英国人监督之下修筑——两段完工后作为一条线路经营。

注：条约全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第一号。

该合同准许发行一笔为期三十年的借款五百万镑，所得款项用作修筑一条国有铁路的资本：由天津经德州、济南府至山东南境附近的峄县一段，称为北段；由峄县至浦口一段，称为津浦铁路南段。

对于该借款及其利息的偿付，中国政府承担责任，并保证如拟修铁路的收入不足，即设法补足。作为特定担保，以下列收入作抵：（一）直隶省厘金及内地税收，每年一百二十万海关两；（二）山东省厘金及内地税收，每年一百六十万海关两；（三）南京厘金局收入每年九十万海关两，以及江苏省淮安常关收入每年十万海关两。这些省份收入被宣布为不受任何其他借款、费用或抵押的拘束。但只要借款本息按期支付，对这些收入即不加干预。如有必要动用这些收入，则应将其移交中国海关，为债票持有人的利益而管理。在借款赎清以前，该铁路在任何情况下均不得抵押，其收入亦不得作为担保交予任何其他方面。合同又规定：如修改关税税则，并因此减少或废除厘金，应先取得出借方面对于此种减少或废除的同意，并且只能以增加的关税收入中拨出相当数额代替为条件。

借款所得应存入一个单独账户，修筑支出即由该账户支付。该路账目应以中英两种文字，依照公认的近代方法记载，并附有必要的凭单。

该路的修筑与控制应完全归于中国帝国政府，但北段应任命一名德国人总工程师，南段应任命一名英国人总工程师，均须为英德银行团所同意者。这两名总工程师应听从总办的命令。该路职员中的技术雇员由总办任免，但须与总工程师商议；如有意见分歧，应呈请督办裁决，其决定为最终决定。

合同规定：“工程完竣后，中国帝国政府将两段作为一条不可分割的国有铁路管理，并将任命一名总工程师，在借款期内，该总工程师应为欧洲人——此项任命无须与银行团商议。”

在修筑期间，北段一切由国外进口的货物，由德华银行充任购料代理人；南段则由华中铁路有限公司充任同样的角色。此等采购应在公开市场上以尽可能优惠的条件办理，按净价收取百分之五的佣金，但非经总办批准，不得开支任何款项。在价格与质量相同时，德国和英国制造的货物应较其他外国货物优先采用；而中国货物如能取得，且价格与质量相同，则应较英国或德国货物优先采用。采购中国货物不付佣金。该线修筑完工之后，德华银行与华中铁路公司在各自的一段内，

在借款期内享有代办该路外国材料采购业务的优先权。此外，如需外国资本修筑与干线相接的支线，这两家公司对于提供将来的借款享有优先选择权。

依照先前的草合同，曾规定银行团作为其一般责任与服务的报酬，可得该铁路纯利的百分之二十。在最后合同中，银行团同意由第一次发行的借款中扣留二十万镑，以代替这项权利。

依照这些条件，在中国外国铁路借款的历史上，第一次将受资助线路的修筑与经营完全置于中国人手中。此外，该线并未设定任何抵押。虽然须任命外国总工程师，并须记载和呈报修筑账目，但由借款所设立的铁路存款的提用，不能像以前各铁路借款合同之下那样，因有关外国金融方面的要求而被止付。

注：由于这样容许其不受控制，中国方面发生了相当多的贪污与浪费。

沪杭甬铁路

依一九〇八年三月六日的合同，中国政府取得了与“浦口条件”相类似的条件，沪杭甬铁路即依该合同修筑。

注：该线由两段互不相连的线路组成：一段由上海至杭州（闸口），长一百六十英里；另一段由宁波至绍兴，长四十八英里。绍兴至杭州之间尚有一段缺口未修。另有一条由杭州至拱宸桥的支线，长六英里。借款合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第三号。

该合同是与中英公司订立的，规定一笔为期三十年的借款一百五十万镑，所宣布的用途是修筑一条线路：由上海或其附近与沪宁线相接的一点起，经枫泾镇至嘉兴府，再至硖石及杭州，再由江口至宁波；后一线路上当地已着手修筑了若干工程。作为借款的担保，以该铁路的收入，连同华北关内外铁路的余利（辽河以东一段除外）作抵；如这些收入不敷，中国政府应另拨其他收入。与津浦铁路的办法相似，该路的修筑与控制完全归于中国政府，但附有应任命一名英国人总工程师的但书。在其他方面，例如材料采购等，亦均仿照浦口条件。

这条沪杭甬铁路有一段颇为曲折的历史：由江苏、浙江两省“收归商办”；为向南京临时政府借款日金三百万元，将其一部分抵押予日本大仓组作为担保；以向中英公司筹得的款项赎回该项抵押；最后，又恢复由省方控制。但就本章的范围而言，无须叙述这段历史。

注：见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇八年第三号附注。

粤汉铁路

以铁路联结汉口与广州，从而使中国自最北端至南部边界有一条连续的铁路路线，这一计划尚未实现；但汉口与广州之间的相当部分已经修成并正在营运。关于该线的外交交涉，其经过颇有意义，值得概述。

该线的原始让与权，由一八九八年四月十四日及一九〇〇年七月十三日签订的合同，给予一个美国银团——华美合兴公司，其主要人物为卡尔文·布赖斯先生。显然，促使中国方面给予这项让与权的一个重要动机，是中国对美国的政治野心并无疑虑；因此，在一项附属承诺中，双方议定该公司应始终为美国公司。这项承诺载于一九〇〇年七月十三日合同第十七条，即“美国人不得将本合同之权利转让予他国或他国之人”。然而，尽管有此规定，该美国公司却听任其过半数股份在公开市场上被购入比利时人之手，结果该公司的控制权落入比利时人手中，公司的美国人总经理被撤换，在中国铁路线上的美国工程师也由比利时人取代。于是中国政府通知美国政府，宣布该让与权作废。美国政府不予默认，由此引起一场长期的外交争执。结果，摩根银行作为该美国公司的代理人，买回比利时人所持的股份，然后中国政府再将美国方面的权益收买。这一解决办法的条件对中国方面非常苛刻，因为中国被迫支付约六百七十五万美元，比美国人实际所花费的多出三百七十五万美元。实现这一赎回的合同，日期为一九〇五年八月二十九日。

注：给予该美国公司的原始让与权，包括修筑由广州至佛山及三水的铁路的权利。这条长十二英里的短线于一九〇四年完工。另一条由株洲至萍乡的支线，长六十五英里，已经修成，于一九〇二年通车。

湖广铁路借款

一九〇六年六月，该路的修筑交由其所经各省——广东、湖南和湖北——的商人办理。在私人主办之下，花费了约一千万两，而所得的只是三十五英里修筑低劣、设备简陋的线路。显然，帝国政府不得不重新收回对这一计划的控制，并再度求助于外国资金。北京政府这样做了，开始与法国、德国和英国的银行谈判；于是美国政府宣称其有权参与拟议中的借款——这一权利是以中国政府一九〇三年及一九〇四年所作的许诺为根据的。

在力争美国参与的这一要求时，美国总统塔夫脱先生采取了一个从外交角度看来非同寻常的步骤，即亲自直接与中国政府首脑摄政王载沣通信。塔夫脱总统在一九〇九年七月十五日致醇亲王的电报中说：

闻贵国政府安排美国资本平等参与目前铁路借款一事，遭到某种偏见的反对，本人深为不安。以殿下之明智，自当明了：美国之愿望，不仅以中国一九〇三年及一九〇四年之许诺（上月已予确认）为根据，而且以公平与良策之广泛的、国家的、非关个人的原则为根据，而在这些原则之中，顾及贵国之最大利益占有重要地位。本人发此电报，深信殿下对此事之大局加以考虑后，必能即刻得出使两国均感满意之结果。本人已令使馆将此事之全部情况告知贵国外务大臣。本人所以采取这种颇为不寻常的方式直接致电殿下，乃因本人对于我们目前谈判之圆满结果极为重视。本人个人热切期望，使美国资本在中国开发中之运用，成为促进中国福祉、增进其物质繁荣之工具，而不致造成纠葛，亦不致造成妨碍其独立政治力量之成长及其领土完整之保全的困难。

一九一〇年一月六日，美国国务卿在向报界发表的一项声明中，回顾了美国在中国的一般政策，这一政策不仅表现于湖广借款，也表现于锦瑷铁路计划和满洲铁路中立化方案；他特别提及塔夫脱总统致中国摄政王的直接电报，说：

美国政府采取这一积极行动的理由，一向未为人们普遍了解。中国以往所募集的铁路借款，一般均给予不偏不倚的担保，并以所修线路的第一抵押或以省份收入作为担保。因此，拟以中国内地税收为一笔借款〔即湖广借款〕作抵押一事，被认为牵涉重要的政治考虑。该借款既须附有帝国政府的担保，又以内地税收作担保，这一事实使得美国参与其中具有最大的重要性，以使本国政府能够作为有利害关系的一方，在因抵押中国国家资源而引起的任何问题上，发挥与其他三国中任何一国同等的影响；并且使美国能够在适当的时候，再度支持中国进行紧迫而可取的财政行政改革，例如裁撤厘金、修改关税税则，以及财政与币制的全面整顿。

该声明接着说，所采取的行动还有更为有力的理由，即它是“美国在中国、尤其是关于满洲的传统政策进入一个新阶段的第一步”。

声明随后对“中立化”方案加以解释，并概述了提出该方案的理由。

“中国据称曾向美国作出的协议或许诺公布之后，显示出这些协议或许诺绝非有力而明确。看来中国所许诺者，不过是如需募集外国借款，即与美国资本家商议而已。此外还显示：在若干场合，对拟议借款有利害关系的英国银行家曾就美国参与一事与美国金融家接洽，而美国方面并未答复。”

注：见《美国外交文书》，一九〇九年。

然而，一九一〇年五月二十三日，英、法、德、美四国银行的代表在巴黎举行会议，就美国参与湖广借款达成协议；一九一一年五月二十日，四国银行团与中国签订了借款合同。

注：即德华银行、汇丰银行、东方汇理银行，以及由摩根公司、库恩·罗布公司、第一国民银行和花旗银行（均在纽约市）组成的美国银行团。湖广借款合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一一年第五号；各银行间的协议载于同号附注。

依该合同，借款额为六百万镑，期限四十年，所得款项用于偿付华美合兴公司代中国政府发行的债票二百二十二万二千美元，并用于修筑：（一）一条中国国有铁路干线，由武昌（与汉口隔江相对）经岳州、长沙至湖南省南界某一地点，在该处与粤汉铁路广东段相接，估计长九百公里；（二）一条国有干线，由湖北省广水或其附近某一地点起，与京汉线相接，经襄阳、荆门州至宜昌，估计长六百公里；以及（三）一条由宜昌至四川省夔州府的线路，估计长三百公里。第一线定名为粤汉铁路湖北湖南段；第二线定名为川汉铁路湖北段。合同规定，湖北、湖南两省已修成的铁路线，应由粤汉、川汉国有铁路管理局接收并入。

注：后一段系用以代替中国政府原先所同意的由荆门州至汉阳的支线。

关于担保，合同规定借款本息应作为下列各项收入的第一债项：（一）湖北全省厘金；（二）湖北江防加价盐税；（三）一九〇八年九月湖北新加二文盐税；（四）湖北所征湖广省际米捐；（五）湖南全省厘金；（六）湖南盐道库正项盐厘。这些省份收入据宣布每年共计五百二十万海关两，并且不受任何其他借款、费用或抵押的拘束。但非有必要，不得动用这些省份收入。借款的还本及利息，首先应由各铁路的收入支付；中国政府承诺，如这些收入不敷，即另行安排，确保由其他来源支付。如必须动用各省收入，则应按所需数额，将其移交中国海关管理。

借款所得应存入指定外国银行的“湖广国有铁路账户”，由该账户支付的款项，应依照中国邮传部定期提出的修筑账目办理；这些账目应以中英两种文字，依照公认的近代方法记载，附有一切必要的凭单，并随时公开，供各银行所任命并支付薪金的稽核员查核；邮传部并有义务使各银行确信借款资金的开支正当。

关于“控制”，合同规定各线的修筑与控制“完全并专属于中国帝国政府”，但该政府应选任一名英国人为武昌至宜章县的湖北湖南段总工程师，一名德国人为川汉线广水至宜昌段总工程师，一名美国人为宜昌至夔州府段总工程师——这些任命须经各银行同意。这些工程师应听从各线督办及总办的命令，并应执行邮传部的意旨。铁路职员中技术人员的任免，由督办及总办与总工程师商议后办理。修筑完工后，在借款期内，中国政府应继续聘用欧洲人及／或美国人为总工程师。

粤汉线湖北湖南段由中英公司、川汉线湖北段由德华银行，充任一切须由国外进口的材料、机器及货物的购料代理人。钢轨及其他附件应向汉阳铁厂购买。凡经由中英公司及德华银行所作的一切采购，应付百分之五的佣金——此等采购应在公开市场上以所能取得的最低价格办理。但“为奖励中国实业起见”，在价格与质量相同时，中国材料及中国制造的货物应较英、法、德、美或其他外国货物优先采用。

合同给予订约各银行下列供给追加资金的优先权：

第十九条　嗣后中国帝国政府如自认为宜于修筑与本合同第二条所列各铁路线相接之展线，以便更好地为国家利益服务，此等展线应由中国帝国政府以其所能支配之中国来源的资金修筑；但如需要外国资本，而各银行所提条件与他方所提条件同样优惠，应尽先给予各银行。

四国银行团应以均等份额承受该借款，彼此不负连带责任。

湖广借款合同所包括各路中的湖北湖南段，已由武昌修至长沙，距离二百八十六英里，在长沙与萍乡煤矿铁路相接，将铁轨延伸至株洲，以便与广东铁路相接。该段现完全由中国人经营。其财务结果并不令人满意，但这主要是由于它没有一个良好的南端终点。

汉口至宜昌段仅完成了基础与圬工工程，已由汉口推进约一百二十公里（七十五英里）。这就是所谓德国段。

宜昌至夔州段在完成原线及至成都延长线的勘测之后，即停止工作，仅保留一名总工程师及少量名义上的职员以保护产业。这就是所谓美国段。

该铁路的所谓德国段已由中国政府接收，目前（一九一九年四月）由美国人总工程师监督。

由株洲至萍乡的短支线，长六十五英里，于一九〇二年通车。

湖广借款与一九一一年中国革命

常有人说，中国人民反对“国有化”，即反对中央政府收回该借款所包括各线的控制权，是引起对北京政府不满、从而导致一九一一年下半年革命爆发的一个重要因素。就此而言，湖广借款当事方之一的美国银行团代表司戴德先生的下述看法，颇值得注意。司戴德先生说：

“在湖广各线拟经过的各省，风潮日益高涨。各省组织了铁路公司，并从游移不定的北京政府取得了一些权利，这些权利违反了与三国银行草签的合同的条款，而中国方面曾在该合同中同意应让美国银行团参与。”

司戴德在一条附注中又说：“以民间认股的方式，在四川省并以征税的方式，筹得了相当数额的款项，但仍远不足以修筑有关铁路。工程开始了，又放弃了；而且在若干确有凭据的事例中，各公司所筹款项，或因其董事在上海‘橡胶风潮’中大肆投机而亏折，或以更简单直接的方法被盗用。各省公司已被证明无力完成其所承担的工程，帝国政府即以此作为其铁路‘国有化’这一极为稳健的政策的理由。”

司戴德先生在另一处说：

一般都说，去年〔一九一一年〕八九月间四川省的骚乱标志着革命运动的开始。事实并非如此，只不过由此造成的普遍不安促成了排满情绪的迅速蔓延而已。四川的风潮是针对铁路“国有化”的，因此各银行团被指责为这次起事的间接原因。这同样不是事实。风潮所反对的并非铁路“国有化”——中国舆论中最明达的领袖们都承认这是可取的——而是其实施的方式。邮传大臣盛宫保于湖广借款合同签字后，即依照“国有化”计划着手收回各省公司的权利。附带说一句，据最可靠的消息，他收买了某些省份股票的大部分，然后提议按票面价值赎回。他未能取得对四川股票的控制，因此只按其票面价值的六成给价。骚乱即由此而起。

注：见《种族发展杂志》一九一三年四月号（第三卷，第三六九至四一一页）所载《中国的借款交涉》一文。以上引文出自该文第三八四页及第三八六页的附注。

注：司戴德先生关于导致该借款之种种情形的下述评论，亦颇值得注意。他说：“关于当时中国事态的确切经过，有各种不同的说法。但只须指出以下一点就够了：在与中国当局就修筑粤汉铁路的借款进行初步商谈时（英国对于为修筑该线提供资金享有‘优先权’），中英公司驻北京代表拒绝同意‘津浦’条件，坚持要有更有效的‘控制’。然而德国银行团的代表接受了这些条件，取得了合同。随后发生的外交抗议和银行家之间的相互指责，导致了一种妥协：中英公司从属于汇丰银行，而汇丰银行与其法国伙伴又与德国银行团联合，就一笔不仅包括汉口至广州铁路、而且包括汉口至四川铁路的借款进行谈判。该合同于一九〇九年六月六日草签，各银行所接受的‘控制’条款与津浦合同所载者相类似。由于这次借款包括了修筑汉口至四川铁路的借款，美国方面才有权参与，美国银行团最终亦取得了这种参与。英德两国银行团之间的竞争，使中国人在原湖广合同中得以取得津浦条件，尽管津浦铁路的实施已经表明需要更严格的控制条款。”

道清铁路（福公司铁路）

一八九八年，福公司——一个英意银团，但现在几乎完全由英国人控制——取得了在山西和河南若干地方开采煤矿和铁矿的权利，并附带享有修筑铁路、将矿山与水运航道或铁路干线相连接的特权。一九〇五年，该银团依此项特权修筑了一条由道口至清化的线路，距离约九十英里。依一九〇五年七月三日的合同，中国政府收买该路，以三十年期债票作为价款，但准许该银团在债票清偿以前继续控制该路，并可得纯利的百分之二十。这些债票于一九一六年以后可以赎回。

注：关于确定该银团在河南之权利的章程，见马慕瑞《中外条约汇编》，一八九八年第十二号。

注：该路的借款合同及行车合同，见马慕瑞《中外条约汇编》，一九〇五年第五号。

一九一二年以来计划中的铁路

除粤汉铁路的长沙至岳州段及岳州至武昌段外，一九一二年以来中国通车的铁路线，除支线外，为数甚少。这一方面是由于革命之后中国的混乱，另一方面是由于一九一四年以来各缔约国忙于大战。

但民国政府已给予了相当多的铁路让与权，其中之一是给予法比方面的一条由大同府至成都的南北干线。此外，法国人取得了修筑由云南府至钦州湾一线的权利。另有一条线路已在计划之中，即将开封至河南（洛阳）一线向东展筑至海岸、向西展筑至甘肃。该线已修成相当长的一段，在徐州与津浦铁路相接。

沙兴铁路

一九一一年当时尚在进行的国际借款谈判失败之后，英国政府批准了由英国承包商宝林有限公司所谈判的一笔为期四十年的借款一千万镑，“用于修筑及装备由长江上沙市对岸一点至贵州省兴义之铁路，连同由常德至长沙之支线”。

该借款合同于一九一四年七月二十五日签订，规定宝林公司应代中国政府发行一笔一千万镑的借款，采取中国政府债票的形式，所得款项用于修筑上述各线。债票利息的支付和本金的偿还当然由中国政府担保；此外，这些债票还应构成订约公司对该铁路（于修成时）及其各项收入、以及为该铁路所购一切材料、车辆、房屋等的第一抵押。应设立总局，由一名中国人总办主持，另有一名英国人总会计与之共事，工程完竣后并有一名英国人总工程师。该路营运所需的一切技术职位，应聘用有经验、有才干的欧洲人，但如有称职的中国人可任这些职位，应优先任用。该路修筑和营运的收支账目，归总会计处掌管，由总会计组织、监督并提出报告。一切收支均须经总会计证明，支出并须经总办核准。总办应设立一所培养中国人铁路人才的学校，但须经中国政府核准。

注：最后合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一四年第七号。

政府应任命一家英国顾问工程师事务所，但须经宝林公司同意；该事务所驻华代表应为英国人，称为总工程师，在修筑期间为政府及债票持有人的利益监督工程。修筑期间，订约公司应充任一切国外材料的购料代理人。作为其服务的报酬，该公司可得相当于实际支出的数额，另加一切须由国外进口的材料、机器及货物原始净价的百分之五。为奖励中国实业起见，在价格与质量相同时，汉阳铁厂所制钢轨、国产水泥及其他中国制造和出产的货物应优先采用。在价格与质量相同时，英国制造的货物应较其他外国货物优先采用。

裕中公司让与权

依一九一六年五月十七日签订的合同，美国企业裕中公司取得了在中国“勘定、修筑并经营”总长一千五百英里的蒸汽铁路的权利。合同列举了构成这一总长的下列五条线路：

湖南衡州府至广西南宁。

山西丰镇至甘肃宁夏。

甘肃宁夏至甘肃兰州府。

注：依一九一六年九月二十九日的补充合同，此数改为一千一百英里。原合同及各补充合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第七号。

广东琼州至广东乐会。

浙江杭州至浙江温州。

但合同规定，如因任何理由不宜修筑其中任何一线，中国政府应在其他地点之间给予同等里程的让与权。依照这项承诺，该美国公司已获得修筑株钦铁路的让与权，以代替上述若干线路；该路由湖南长沙附近的株洲至广东钦州，修成后全长约七百英里。作为该公司有权修筑的另外四百英里的一部分，中国交通部于一九一七年二月七日提议修筑一条由河南周家口经南阳至湖北襄阳的线路，距离二百英里，称为周襄铁路。

应当注意，一九一六年五月十七日与该美国公司所订的合同，仅是一项修筑拟议各路的合同，该公司对这些铁路除作为铁路承包商所得的服务报酬之外，并无其他利益。这些计划的资金，由中国政府发行债票筹措，债票的销售由该公司承办。

各路的行政首长为一名由政府任命的中国人督办，由一名总工程师、一名运输总管及一名稽核员辅佐，这三人由该美国公司选定并担保，由督办任命。

一切修筑图样及估价均须预先呈送交通总长备案并核准，政府有权雇用检查员，随工程进展检查一切工程。该公司对代各路所作的一切采购（购地除外）可得百分之五的佣金，对修筑所支出的其他一切款项可得百分之八。此外，作为经理和销售用以筹措各路资金之债票的报酬，该公司在一切债票清偿以前，可得各路营运所获纯利（即支付一切营运费用及债票费用之后的利润）的百分之二十五。

注：此事拟通过美国广益公司办理。

注：为修筑株钦线由株洲至湖南宝庆一段，并完成由京汉铁路经襄阳（湖北）至四川成都一线的勘测，已安排发行五年期国库券六百万美元。依一九一六年九月二十九日的补充合同，纯利的百分之二十五减为百分之二十。截至本书写作之时，各银行家仅垫付了支付勘测费用所需的款项。

这些铁路均未修筑，但已勘测了相当多的路线。

拟议中的株洲至钦州一线，遭到法国人反对，理由是它违反了一项先前的让与权，该让与权系以中国政府某部前次长的一件照会的形式给予的。由京绥铁路某一地点向西北延伸的一线，遭到俄国公使馆抗议，理由是它违反了中国先前所作的一项许诺，即非经俄国事先同意，不在该地区修筑铁路。湖南、湖北境内各线遭到英国人反对，他们声称依总督张之洞的一封信函，他们在该地区享有优先权利。对于这些反对意见，美国政府和中国政府都未承认其具有将美国企业排斥于上述地区之外的效力。

裕中公司合同中出现分享所修各线百分之二十利润的规定，曾引起一些评论。其原因，第一，这似乎是回到了先前承认外国人对铁路享有实际上相当于部分所有权的做法——而这正是中国人多年来力图避免的让步；第二，中国曾与外国银团订有约定（其中有些是秘密的），允诺将来给予它们与给予其他任何一方同样优惠的条件，这就可能使中国不得不将分享利润的特权给予这些享有“最惠”待遇的外国方面。

注：中国人曾支付一百万元，以便将分享利润条款从原津浦合同中删除；而将原京汉借款转借的目的之一，也在于此。

注：芮乃伟所印行（但未公开发行）的题为《美国远东外交的破产》的小册子，特别强调了这一点。他说（第八十四页）：“在国有铁路中恢复分享利润条款，其严重之处在于：由于中国的种种秘密谅解，美国合同迫使中国修改其一切尚未清结和尚未执行的铁路合同。……为更好地了解这一情势，必须说明：中国已与外国银团订立了为约一万英里新线提供资金并修筑的铁路合同（美国的一千一百英里合同除外），其借款尚待发行。在目前情况下，修筑这一万一千一百英里所需借款的总额，约为每英里八万美元，合计九亿美元。（云南和四川的拟议线路，每英里造价将超过十五万美元。）如分摊于十五年期间，则为已订约的各线筹措资金，每年至少需要六千万美元。就目前情形而言，英、法、比、俄各让与权持有者都无法依照原来的条件履行其义务。现在已不可能在战前‘廉价资金’的条件下发行借款。由于这些合同既无时间限制，亦无未于指定时间内履行的罚则，除非给予更优惠的条件，它们都将被束之高阁。”关于这一点，可以指出：即使撇开美国合同中受到批评的那项规定不论，这种更优惠的条件无论如何也是必要的。

山东运河改良借款

依一九一六年四月十九日与美国广益公司所订的合同，中国政府代山东省政府订借一笔不超过三百万美元的借款，期限三十年，年息七厘，所得款项用于改良山东省南运河并开垦若干土地。作为担保，以山东省政府所有的待垦土地、政府将从受拟议工程影响之土地所得的收入，以及以借款资金购置的一切机器和工具作抵。如这些收入不敷，政府承诺以山东省预算内所列的其他收入补足。

注：该合同全文见马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第六号。

合同对于所规定的公共工程应在何人主持下进行以及如何支付款项，有详细的规定。工程事务由一家承包公司办理，其报酬为工程总费用的百分之十。

依一九一六年五月十三日中国政府与美国广益公司所订的合同，安排了一笔借予中国政府的借款三百万美元，称为“一九一六年导淮运河改良七厘金借款”，用于进行导淮工程。作为该借款的担保，以江苏省境内运河现在或将来所征收的一切通行费及税捐（厘金除外）作抵。工程由一家承包公司按百分比计酬的方式，在一名中国人督办的主持下进行，另有一名美国人总工程师及一名美国人总会计与之共事。

注：载于马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第六号。依一九一四年一月三十日的协定，美国红十字会曾从中华民国取得一项优先权，得垫付二千万美元，用于改良淮河流域各水道。美国红十字会的这些权利，已由美国广益公司依其与中国政府一九一六年四月十九日及一九一六年五月十三日所订的合同承受。

一九一七年十一月二十日，美国广益公司又与中国政府订立一项合同，依该合同借出六百万美元，用于改良直隶、山东两省境内的运河。这笔借款的条件与其所取代的一九一六年四月十九日合同的条件相类似，而如上所述，适用于直隶和山东两省的运河。据了解，日本方面将参与该借款的发行，数额为二百五十万美元。

注：载于马慕瑞《中外条约汇编》，一九一六年第五号附注。

关于运河借款及裕中公司的其他铁路计划，可以指出，总共已支出约一百五十万美元。这笔款项是该公司为勘测和初步调查而垫付的。这两项计划均未涉及公开募股。

外国政府或外国方面所有并经营的铁路

中国属于这一类的铁路，包括中东铁路、南满铁路系统、由青岛至济南府的山东铁路（胶济铁路）及其短支线，以及法国的滇越铁路。这些线路修筑时的种种情形，以及它们几乎完全由外国政府或作为此等政府代理人的公司经营的程度，本书前面各章已作了充分叙述，因此本章无须再加讨论。

总结

将中国的铁路按其经营或控制的主体加以分类，可得下表：

注：本表系根据交通部美国顾问贝克先生在一九一九年十一月一日《密勒氏评论报》上所发表的题为《中国铁路状况概要》一文中所列之表。

（各栏依次为：线路名称、合同年份、线路长度、有关外国）

一、外国当局所有并经营的线路

一、南满铁路，一八九六年，一千一百五十公里，日本（一九〇五年起）

二、中东铁路，一八九六年，一千七百二十二公里，俄国

三、滇越铁路（云南段），一八九六年，四百六十五公里，法国

四、胶济铁路（山东铁路），一八九八年，四百九十三公里，德国（日本）

二、中国政府所有、但抵押权人保留有很大程度管理控制权的线路

一、京汉铁路，一八九七年，一千三百一十三公里，比利时（一九〇八年赎回，置于中国完全控制之下）

二、京奉铁路，一八九八年，九百七十五公里，英国

三、正太铁路，一九〇二年，二百四十三公里，俄国、法国

四、沪宁铁路，一九〇三年，三百二十七公里，英国

五、汴洛铁路（开封至河南），一九〇三年，一百八十五公里，比利时

六、道清铁路（道口至清化），一九〇五年，一百五十公里，英国（一九〇五年由私有转来）

七、广九铁路，一九〇七年，一百四十三公里，英国（另有三十五公里位于租借地内，为英国所有，与中国段作为直通线路经营）

八、吉长铁路，一九〇七年，一百三十公里，日本

（附注：以上各线，除汴洛铁路及吉长铁路外，均于一八九八年至一八九九年间订有草约。）

三、完全由中国控制、但须遵守应聘用外国工程师及总会计之规定的线路

一、津浦铁路，一九〇八年，一千一百零六公里，英国

二、沪杭甬铁路，一九〇八年，二百八十六公里，英国

三、京汉铁路，一九〇八年，一千三百一十三公里，比利时

四、粤汉铁路及川汉铁路，一九一一年，九百公里及五百公里，四国银行团

五、陇海铁路，一九一二年，一千六百公里，比利时

六、同成铁路（大同至成都），一九一三年，一千六百公里，法国、比利时

七、浦信铁路（浦口至信阳），一九一三年，五百六十公里，英国（草约于一八九九年签订）

八、宁湘铁路（南京至湖南），一九一四年，一千一百公里，英国

九、钦州至云南铁路，一九一四年，一千九百公里，法国

十、沙兴铁路，一九一四年，一千一百公里，英国

十一、路线待定，一九一六年，一千五百公里，美国

四、未使用外国借款修筑的线路

一、株萍铁路（株洲至萍乡），一八九八年，九十公里

二、广三铁路（广州至三水），一九〇四年，四十九公里（一九〇五年由华美合兴公司全部收买）

三、京绥铁路，一九〇六年，四百九十五公里

四、漳厦铁路（漳州至厦门），一九一一年，二十八公里

除上述各线外，另有约六百八十公里由私人及省方资本修筑的线路，其中大部分不涉及任何外国利益。

按担保分类的外国对华借款

要对中国的一切借款——其数额、条件、所抵押的担保等——作出完整而准确的说明，实际上是不可能的。由于第一章所述的理由，中国政府本身能否编成这样一份清单，亦属可疑。因此，以下各表只能视为暂定的。但这些表是相当审慎地编制的，希望能比其他地方所能见到的各表更为完整、更为准确。

（以下各表各栏依次为：年份、借款名称、未偿数额、利率、中国实收价格、到期年份；原表空缺者从略。）

关税收入

一八九五年　一八九五年帝国政府借款（俄法借款）　英镑七百九十一万　四厘　九十四又四分之一　一九三一年

一八九六年　一八九六年帝国政府借款（英德借款）　英镑一千万　五厘　九十四　一九三二年

一八九八年　一八九八年帝国政府借款（第二次英德借款）　英镑一千二百万　四厘半　八十三　一九四三年

一九〇二年　庚子赔款　英镑六千一百五十六万五千一百八十二　四厘　一九四〇年

一九一三年　善后金借款（五国）　英镑二千五百万　六厘　八十四　一九六〇年

一九一四年　意比借款或五厘转换借款（比国银行）　英镑十万　五厘　一九五五年

厘金

厘金收入有时与其他省税一并列出。有些借款则指明以某些特定省份的厘金作担保。

一八九八年　一八九八年帝国政府借款（第二次英德借款）　英镑一千二百万　四厘半　八十三　一九四三年

一九〇八年　津浦铁路借款（汇丰银行及德华银行）　英镑三百万　五厘　九十三　一九三八年

一九〇九年　津浦铁路借款（汇丰银行及德华银行）　英镑二百万　五厘　九十三　一九三八年

一九一〇年　津浦铁路借款（汇丰银行及德华银行）　英镑三百万　五厘　一九四〇年

一九一一年　湖广铁路借款（四国）　英镑六百万　五厘　九十五　一九三六年

盐税收入

附注：较早各借款系指明以特定省份的盐税收入作担保。

一八九八年　一八九八年帝国政府借款（第二次英德借款）　英镑一千二百万　四厘半　八十三　一九四三年

一九〇二年　庚子赔款　英镑六千一百五十六万五千一百八十二　四厘　一九四〇年

一九一〇年　一九一〇年直隶省公债　两三百二十万

一九一一年　湖广铁路借款　英镑六百万　五厘　九十五　一九三六年

一九一二年　中国政府五厘金借款（克里斯浦借款）　英镑五百万　五厘　八十九　一九五二年

一九一三年　善后借款（五国）　英镑二千五百万　六厘　八十四　一九六〇年

一九一一年　一九一一年湖北省借款　两二百万　七厘

一九一七年　广东借款（台湾银行）　日金一百五十万

一九一七年　中央政府（第二次善后借款第一次垫款）（横滨正金银行）　日金五百万　七厘　九十三　一九一八年

一九一八年　横滨正金银行所摊银行团水灾赈济垫款份额　日金二十万

一九一八年　第二次善后借款第二次垫款（横滨正金银行）　日金一千万　七厘　九十九　一九一九年

一九一八年　中央政府（横滨正金银行）　日金一百万　七厘　照票面　一九一八年

一九一八年　第二次善后借款第三次垫款（横滨正金银行）　日金一千万　七厘　一九一九年

铁路：产业及收入

一八九八年　关内外铁路（中英公司五厘金借款）　英镑一百六十万　五厘　九十七　一九四四年

一九〇二年　正太铁路借款　英镑七十九万一千　六厘　九十　一九三二年

一九〇三年　汴洛铁路借款　英镑五十九万三千二百五十　五厘　一九三四年

一九〇四年　中英公司沪宁铁路借款（汇丰银行）　英镑二百二十五万　五厘　九十　一九五三年

一九〇四年　沪宁铁路借款（汇丰银行）　英镑六十五万　五厘　九十五　一九五二年

一九〇五年　道清铁路借款（福公司）　英镑七十万　五厘　九十　一九三五年

一九〇五年　同上　英镑十万　五厘　九十　一九三六年

一九〇七年　广九铁路借款（中英公司）　英镑一百五十万　五厘　九十四　一九三七年

一九〇七年　汴洛铁路借款（见上）　英镑六十三万二千八百　五厘　九十　一九三四年

一九〇八年　津浦铁路借款（中国帝国政府五厘津浦铁路借款）（汇丰银行及德华银行）　英镑三百万　五厘　九十三　一九三八年

一九〇八年　津浦铁路五厘借款（汇丰银行及德华银行）　英镑三百万　五厘

一九〇八年　沪杭甬铁路借款（中英公司）　英镑一百五十万　五厘　九十三　一九三八年

一九〇九年　新奉铁路（横滨正金银行）　日金十八万六千七百五十　五厘　九十三　一九二七年

一九〇九年　帝国铁路总局吉长铁路（横滨正金银行）　日金二百一十五万　五厘　九十三　一九三四年

一九一二年　沪枫铁路借予南京临时政府之借款（大仓组）　日金三百万　八厘　一九二二年

一九一〇年　帝国铁路总局（赎回京汉铁路）　日金二百二十万　七厘　九十七又二分之一　一九二〇年

一九一二年　南浔铁路　英镑五十万　六厘半　九十五　一九二七年

一九一三年　陇海铁路　英镑四百万　五厘　八十五　一九五二年

注：见一九〇八年赎回京汉铁路之英法借款的附注。

一九一三年　交通部（修筑四郑铁路）　日金五百万

一九一三年　浦信铁路（中英公司）　英镑三百万　五厘

一九一四年　河南铁路借款　英镑八十万　五厘　八十七又二分之一　一九三五年

一九一四年　中英公司借款　英镑三十七万五千　六厘　九十一　一九三一年

一九一四年　钦渝铁路垫款　法郎三千二百一十一万五千　六厘　八十九又二分之一　一九一〇年

一九一六年　同成铁路　英镑一千万

一九一六年　滨黑铁路　卢布五千万

一九一六年　裕中公司铁路垫款　美金一百万　七厘

一九一七年　帝国铁路总局，中央政府（南满铁路）　日金六百五十万　五厘　九十一又二分之一　一九一七年

一九一八年　四郑铁路　日金二百六十万　七厘　一九一九年

一九一八年　南浔铁路借款（东亚兴业会社）　日金十万（？）或墨银七百万

一九一八年　吉会铁路（日本三银行）　日金一千万　五厘　照票面　一九五八年

一九一八年　京绥铁路（日本各银行）　墨银三百万

一九一八年　满蒙四铁路　日金二千万　八厘　一九五八年

一九一八年　山东各铁路　日金二千万　八厘　一九五八年

运河通行费

一九一七年　运河借款（裕中公司垫款）　美金七十万　八厘

各项省税

附注：在此分类之下，有些借款亦包括厘金在内。

一九〇八年　津浦铁路借款　英镑三百万　五厘　九十三　一九三八年

一九〇八年　津浦铁路五厘借款（英德第一次发行）　英镑三百万　五厘　九十八又二分之一

一九〇八年　赎回京汉铁路之英法借款　英镑五百万　四厘半　九十八　一九三八年

一九〇九年　津浦铁路借款（第二次发行）　英镑二百万　五厘　九十三　一九三八年

一九一〇年　津浦铁路续借款（英德）（第三次发行）　英镑三百万　五厘　一百又二分之一

一九一一年　湖广铁路借款（四国）　英镑六百万　五厘　九十五　一九三六年

一九一一年　帝国铁路总局（横滨正金银行）　日金一千万　五厘　九十五　一九三六年

一九一六年　奉天省（救济奉天中国银行）　日金二百万　六厘半　一九二〇年

一九一八年　福建省　日金一百万

一九一八年　湖北省（横滨正金银行）　日金一百万

一九一八年　陕西省（大仓组）　日金一百万

一九一八年　湖北省　日金一百万

注：据了解，依一九一〇年八月一日与交通银行所订的一项协定（其文本无从得见），伦敦敦菲施公司购买了这笔赎路借款的债票，票面价值四十五万镑；一九一〇年八月十五日，横滨正金银行承购了价值日金二百二十万元的债票；城市保管代理有限公司又承受了一批，作为一笔十五万镑借款的担保。参见一九一〇年帝国铁路总局借款、一九一〇年中国政府京汉借款，以及一九一二年中国政府七厘京汉铁路赎路借款。

政府担保

一九〇四年　中英公司沪宁铁路借款　英镑二百二十五万　五厘　九十　一九五三年

一九〇七年　广九铁路借款　英镑一百五十万　五厘　九十四　一九三七年

一九〇九年　帝国铁路总局（横滨正金银行）　日金十八万六千七百五十　五厘　九十三　一九二七年

一九〇九年　同上　日金二百一十五万　五厘　九十三　一九三四年

一九一七年　交通银行第二次借款（日本三银行）　日金二千万　七厘半　一九二〇年

一九一七年　广东省借款（台湾银行）　墨银三百万　八厘　九十六　一九一九年

京师入市税

一九一二年　瑞记洋行第一次借款　英镑六万　六厘　九十五　一九一六年

一九一二年　瑞记洋行第二次借款　英镑三十五万　六厘　九十五　一九二一年

中国政府国库券

一九一三年　瑞记洋行第三次借款　英镑二十万　六厘　九十五　一九一七年

一九一八年　中国陆军部（马可尼无线电借款）（实际上为购货垫款）　英镑六十万　八厘　照票面

一九一〇年　中国政府七厘京汉铁路赎路借款（比查尔借款）　英镑四十五万　七厘　照票面　一九二〇年

一九一二年　中国政府京汉铁路赎路借款　英镑十五万　七厘　九十二　一九二〇年

一九一七年　交通部（日本银行团）　日金五百万　七厘半　一九二〇年

一九一七年　交通部第二次借款（日本三银行）　日金二千万　七厘半　一九二〇年

契税

一九一三年　奥国第一次借款（瑞记洋行）　英镑一百二十万　六厘　九十二　一九一八年

一九一三年　奥国第二次借款（瑞记洋行）　英镑二百万　六厘　九十二　一九一八年

一九一三年　瑞记洋行第三次借款　英镑三十万　六厘　九十五　一九一八年

实业担保（即产业及收入）

一九一三年　中国政府五厘实业金借款　英镑四百万　五厘　八十四　一九六四年

一九一七年　广东省政府（日本银团）（水泥厂）　日金三百万　八厘　九十六　一九一九年

一九一八年　中国中央政府（三井物产会社）（印刷局）　日金二百万　八厘　九十八　一九二一年

烟酒税

一九〇八年　京汉铁路赎路借款（东方汇理银行及汇丰银行）　英镑五百万　五厘及四厘半　九十八　一九三八年

一九一三年　中国政府五厘实业金借款（浦口商埠合同）（中法实业银行）　法郎一亿　五厘　八十四　一九六四年

一九一四年　钦渝铁路合同（中法实业银行）　法郎六亿　五厘　八十九又二分之一　一九六四年

一九一九年　大陆商业信托储蓄银行借款　美金五百五十万　六厘　一九二二年

一九一八年　军械借款（中华汇业银行）　日金二千万　八厘

一九一八年　广东政府（台湾银行）　日金八十万　一九一九年

（？）　政治借款　日金二百万

田赋

一九一四年　意比借款或五厘转换借款（比国银行）　英镑十万　五厘　一九一九年

当税及银税（广东）

一九一〇年　广东政府　日金一百万　六厘

印花税

一九一三年　奥国第三次借款　英镑五十万　六厘　九十二　一九一七年

一九一六年　奥国展期借款（三次奥国借款的转换，见契税项下）　英镑一百二十三万三千　八厘　九十二　一九二〇年

一九一七年　运河借款（裕中公司借款的一部分）　美金七十万　八厘

汉冶萍煤铁公司

附注：在一九一五年五月的条约中，中国政府同意不将此项担保抵押予日本以外的方面，亦不予以没收。

（本表各栏依次为：年份、借款名称、未偿数额、利率、到期年份）

一九〇三年　日本兴业银行　日金三百万　六厘　一九三三年

一九〇六年　三井矿山公司　日金一百万　七厘半　每半年

一九〇六年　大仓组　日金二百万　七厘半　一九一三年

一九〇八年　横滨正金银行　日金一百五十万　七厘半　一九一八年

一九〇八年　横滨正金银行　日金五十万　七厘半　一九一八年

一九〇九年　横滨正金银行　日金六百万　七厘半　一九一九年

一九一〇年　三井矿山公司　日金一百万　七厘　一九一二年

一九一二年　三井矿山公司　日金二百万　七厘　一九一四年

一九一三年　横滨正金银行　日金一千五百万　七厘至六厘　一九五三年

一九一三年　南京临时政府　日金二百万　七厘　一九一四年

矿山

（锡、铜、铁等，汉冶萍除外）

一九一三年（？）　湘鄂两省官银号（象鼻山铁矿）　日金二百万

一九一三年（？）　云南政府（个旧锡矿政府收入）　日金三百万

一九一五年（？）　中国中央政府（凤凰山铁矿）　一百万

一九一五年　中国中央政府（湖南及安徽矿山）　日金五百万　六厘　九十四　一九一八年

一九一八年　谭浩明（湖南叛军督军）（安徽太平山铁矿及湖南水口山矿）　日金二百万或二百五十万　七厘　九十四　一九二三年

一九一八年　奉天省（省有本溪湖煤矿股份）　日金二千万

一九一八年　奉天省（本溪湖煤矿股份）（收回小洋票）　日金三百万　六厘半　九十五　一九二〇年或一九二一年

一九一八年　江西省（余干铁矿）　日金三百万

一九一八年　中央政府（广东省矿山）（大仓组）　日金二百万

一九一八年　吉黑林矿借款（吉林及黑龙江金矿）　日金三千万　七厘半　照票面　一九二八年

一九一八年　云南省（参见上文）（个旧锡矿收入）　日金三百万

一九一八年　曹锟直隶省政府开滦矿务股份　日金一百万

常关收入

一九〇二年　庚子赔款　英镑六千一百五十六万五千一百八十二　四厘　一九四〇年

一九一七年　中央政府（赈济直隶水灾灾民）　日金五百万　七厘　照票面　一九一八年

水线、电报及电话

一九〇〇年　英丹电报借款（沪沽水线）　英镑二十一万　五厘　一九三〇年

一九〇一年　英丹电报借款（烟沽水线）　英镑四万八千　五厘　一九三〇年

一九一一年　大东、大北电报公司电报借款　英镑五十万　五厘　照票面　一九四七年

一九一八年　电政局（中国电报线路及产业）　日金二千万　七厘或八厘　九十八又二分之一或照票面　一九二三年

一九一八年　中国银行广州分行（台湾银行）（广州电话局）　墨银五十万　七厘半

一九一八年　无线电借款（三井公司）　日金三百万或五百万　七厘半

担保不详

（？）　汉口造币厂借款　日金二百万

一九一六年　广东省政府　日金六十万

一九一六年　山东省　日金一百五十万

一九一六年　汉口造纸厂　日金二百万

一九一六年　天津纺纱厂　日金六十万

一九一七年　汉口水电公司　日金一百万

一九一七年　南浔铁路借款　日金二百万

一九一七年　山东借款　日金一百五十万

（？）　日本借予交通部之借款，使其得以偿还欠财政部的某些款项，并为铁路管理提供资金　英镑一百万

一九一七年　《远东评论》一九一八年八月号所公布清单　小额借款四笔

一九一八年　吉长铁路续借款　日金六十三万

一九一八年　中央政府（购买军械）　日金一千四百万　七厘　九十五又二分之一

一九一八年　直隶省借款　日金一百万

一九一八年　军械借款　日金二千万

按担保分类的中国内债

关税收入

一九一八年　民国七年公债（由海关按月拨付之缓付庚子赔款偿付）　墨银四千八百万　六厘　照票面　一九二三年

铁路：产业收入

一九一四年　第三次内国六厘公债　墨银二千四百万　六厘　九十　一九二三年

厘金

一九一四年　第三次内国公债　墨银二千万　六厘　照票面　一九二七年

入市税

一九一四年　第二次内国六厘公债　墨银二千四百万　六厘　九十　一九二三年

酒税及烟税

一九一六年　中华民国六厘金库券　墨银五百万　四厘　一九一九年

一九一七年　中国政府六厘内国公债　墨银五百万至六百万之间

田赋

墨银六百三十六万七千六百四十

常关

一九一五年　第三次内国六厘公债　墨银二千四百万　一九二四年

一九一八年　中华民国七年内国公债　墨银四千五百万　六厘　照票面　一九二二年

印花税

一九一二年　第一次内国六厘公债　墨银四百万六千九百二十　六厘　一九四七年

契税

一九一二年　第一次内国六厘公债　墨银四百万六千九百二十　六厘　一九四七年

中国国家收入表

根据朱启钤向一九一九年在上海举行的中国和平会议所提出的中国整理计划中所载的估计与统计编成。

注：见《远东评论》，一九一九年六月号。

（各栏依次为：收入项目、一九一五年、一九一六年、一九一七年）

关税：海关两三千六百七十四万；两三千七百七十六万；两三千八百一十八万。据估计，修订税则后此项收入可达海关两七千三百万。

货物税（此项税收无疑包括厘金、落地税等）：三千三百七十万元；三千九百四十万元；三千三百七十万元

盐税：八千零四十五万九千零七元；八千二百七十万四千六百八十九元；八千零二十八万七千三百六十六元

契税：一九一八至一九一九会计年度估计为三百一十三万三千一百六十五元

京师入市税

矿税：一九一八至一九一九会计年度估计为八十七万六千八百零二元

田赋：七千五百七十七万五千九百四十二元；八千一百九十三万七千零四十一元

印花税：一九一八至一九一九会计年度估计为六百五十二万五千元

常关：七百四十二万元；七百一十六万元；六百万元

烟酒税：一九一八至一九一九会计年度估计收入——

牌照费：二百零三万九千八百五十二元

税：五百六十七万三千九百三十一

附加税：三百五十万六千五百

专卖：一千二百一十三万四千九百八十六