华盛顿会议上的中国

一会议的召集

列强地位平等。众所周知，华盛顿会议之召集，意在达成两桩各自独立而又彼此相关的目的。其一，是要使美利坚合众国、大英帝国、法国、意大利、日本这五个大国——世界大战期间通称「主要协约及参战各国」——就裁减现有军备、限制将来军备采取共同行动。其二，是要使太平洋与远东现存的政治局面有所改易，以期尽可能消弭国际争端乃至战争的可能与危险。为达成后一目的，比利时、中国、荷兰、葡萄牙四国政府亦受邀派遣代表与会，凡议题涉及太平洋与远东政治问题者，均得参与讨论与议决。故此四国代表虽未受邀参与会议中有关军备的议事，但就太平洋与远东问题而言，其席位与五大国代表完全平等。〔注一〕

（原注一：有理由认为，若非以此平等地位相待，中国本不愿出席会议；而中国确曾得到保证，可享此等地位。）

议决须出于一致。论及会议的工作，须记得这是一场主权国家的集会，各国与会，并不因此承认他国有法律上乃至道义上的权利，得以会议的议决左右本国的行动或政策。故而，除非能得到相关各国一致同意，会议本不能指望产生任何确定的结果或条约。换言之，无论是在会议的讨论之中，还是在会外各代表团之间非正式的交谈与函件往来之中，只要显出哪怕一国将对某项提案作不可动摇的反对，该提案几乎总是就此搁置；因为特别关切此事的国家纵然将它正式提交会议，也不过是把自己在这件事上的主张明白载入记录，并就其理之所在争取世界舆论的支持罢了。

无论是评断会议的全部工作，还是评断某一代表团举措是否明智，这几点都须时时记在心上。有一条道理无须论证：一般而论，一个代表团若明知某项提案不会为会议所采纳而仍旧提出，是要吃亏的——因为一经提议而不得通过，现状反而愈加固定。既然如此，一个代表团明知会被拒绝而仍请会议议决，唯有在它确信这样一层道义上的好处足以抵偿拒绝所带来的损失时，才算有理：即公开申明自己认为公正的政策，从而把那些将要反对它的、或者以往行事与此不合的国家，带到世界良心的审判席前。有两桩事最为触目，有关国家正是认为值得如此，才把明知不会获得赞同议决的问题提交会议：美国代表团对日本在东西伯利亚的政策提出了严厉的指控，中国代表团则提出了一九一五年五月二十五日中日条约与换文——即日本对华提出「二十一条」的结果——在根本上是否有效的问题。

先期往还的文书。就本书的用意而言，不必去推求召集华盛顿会议的种种隐微缘由，也不必细究美国总统向各国发出正式邀请以前的外交文书往还。只须说明一点：美国政府自然是在先行取得所拟致各国当会予以善意答复的保证之后，才发出最后的正式邀请的。除日本之外（其情形下文即见），所有受询各国都对美国的提议迅即表示完全赞成。

一九二一年七月十日美国国务院发表的正式声明称：

总统鉴于限制军备一事关系至为深远，已就此向向来称为「主要协约及参战各国」的一组国家，即英国、法国、意大利、日本，作了非正式而明确的询问，以探明各国是否愿意参加一次以此为题的会议，会议在华盛顿举行，日期另行商定。此项提议倘蒙接纳，即将为此种会议发出正式邀请。

限制军备一事与太平洋及远东问题关系密切，此为显而易见之事。总统因此建议，与这些问题特别有关的各国，应结合本次会议，就一切关乎其解决之事加以考虑，以期在远东的原则与政策上达成共同谅解。此意已通知有关各国，并已邀请中国参加有关远东问题的讨论。〔注二〕

（原注二：与此声明相参照，英国下议院中首相劳合·乔治的几段话颇可注意。

七月七日，有人问他：「泛亚会议之议，是否曾在任何时候提请其注意；若未曾，可否考虑向美国、日本、中国发出必要的邀请，以了结那些威胁远东和平与本国贸易的争端。」另有人问及英日同盟的地位。

首相答称，他希望能在下星期一、即七月十一日作一声明。他说：「这要看美国、日本、中国的答复是否收到。」

七月十一日，首相说（节录）：

「今日我很高兴能告知本院：美国政府的意见昨夜已达到我处，且极令人满意。中国政府亦表赞同。日本政府的正式答复尚未收到，但我们有充分理由希望它是同一意思。既已得到这些意见，我很高兴可以把帝国内阁讨论所取的方针原原本本告知下议院。我这样做格外欣慰，因为这将表明，我们在外交事务上经由共同同意向前迈出的一步是何等可贵。」

首相接着相当详细地谈了帝国内阁会议上所论太平洋与远东政策的大端，尤其谈到英日同盟，最后说：

「美国总统的意见已于今晨由美国政府公布。本院知道，哈定先生已采取重大步骤，邀请各国参加不久将在华盛顿举行的限制军备会议；他并建议，与那一伟大区域的和平与福祉关系最直接的各国，先就太平洋与远东问题举行一次预备会议——那一区域在国际事务中正上升到头等重要的地位。我不必说，我们以最大的愉快欢迎哈定总统这一明智而有礼的倡议。我知道，我这样说是代表整个帝国说的。世界一直盼着美国有此领导。我相信本院会把它看作有远见的政治家风度之举，并全心祝其成功。我几乎不必说，大英帝国分享着激发这一倡议的自由与进取精神，为促其成功决不会不尽力。」）

日本的迟疑。日本政府不肯对美国的计划立即无保留地表示赞同，这在七月二十三日公布的一份备忘录中显露出来——那是美国驻东京代办面交日本政府的。美国政府在这份备忘录中表示，希望日本政府不要一定要求把将要讨论的太平洋与远东问题的性质与范围说得更明白。美国政府声称，会议确切的议程可以留待日后议定。

日本于七月二十七日答复此件，接受邀请，但附有一项谅解：美国在会议开会以前，应就将要讨论的太平洋与远东问题的性质与范围交换意见。日本的答复接着说：

日本政府已由美国政府的来文与公布的声明，以及国务卿与币原男爵的谈话，得知美国政府提议讨论太平洋与远东问题，是因为这些问题与限制军备问题关系密切，而限制军备乃是本次会议最初的、也是主要的目的；故讨论这些问题的主旨，在于就太平洋与远东的一般原则与政策达成共同谅解。日本政府既愿为确立持久和平、增进人类福祉有所贡献，谨切望所拟之会议能得预期的结果，使其理想因此更近于实现。

为保会议之成功，日本政府以为，会议议程宜按上文所定讨论的主旨拟订；凡仅关某几国一己之事，或可视为既成事实之事，均应审慎避免列入。

最后，日本政府于八月二十四日表示完全赞同会议的宗旨，但在当日致美国政府的来文中，仍重申其谅解：将要讨论的太平洋与远东问题的范围，应于会议集合以前经由交换意见定下；并且希望会议议程即照此与它前一份备忘录中的建议相合。

以上往还的文书足以证明：日本政府对这次会议并非没有疑虑。显然可见，日本觉得，就太平洋与远东问题的讨论而言，它或将被要求为自己某些难以辩解的行为作出辩解，而会议或将产生它所不乐见的政策或议决。

致主要协约及参战各国的正式邀请。受询各国既已一致赞成在华盛顿召集一次会议，不独讨论军备问题，并及太平洋与远东政治问题，美国总统遂于一九二一年八月十一日向英国、法国、意大利、日本发出如下正式邀请：

总统建议举行一次以限制军备为题的会议，并在会上兼论太平洋与远东问题，此议得到热诚的响应，总统深感欣慰。

若不将目前庞大的公共开支大加削减，生产劳作所负的经济重担便重得不堪承受，如今已在摇摇欲坠。当浪费而无所产出的支出夺去劳力应得的报偿、使人们对进步的合理期望落空之时，指望安定、指望社会公道有所保障、指望和平得以稳固，都是徒然。军备竞争中的巨额支出，显然是压在实业与国家富庶之上的重负的大部分；此类本可避免或过于奢侈的开销，不但在经济上说不过去，而且对世界和平是长久的威胁，而非和平得以保全的保证。然而，除非关系最大的几个国家为限制这些开支的协议找到一个令人满意的基础，似乎没有理由指望这日增的支出会停下来。现在正是这几个国家直接会商此事的合适时机；在军备的讨论中，海军军备问题自然居于首位，但以为最好不要把关乎其他军备的问题摒于门外，以便一切可行的纾解办法都能得到妥当的考虑。为人道计，或许还宜拟订提案，对新式作战工具的使用加以适当的管束。

然而十分明白的是：没有求和平之心，世界和平终无保障；除非这份心意见之于切实的努力——消除误会的根由，并就原则及其施行寻求可以协议的基础——裁减军备的前景便并不可乐观。本政府切望，藉会议所提供的便利交换意见，或可为当前无疑至关重要的太平洋与远东问题觅得解决之道，即就以往与目前为国际所关切的事项达成共同谅解，以促进我各国人民之间持久的友谊。

本政府无意径自划定有关太平洋与远东的讨论范围，而宁愿把这一点留给会议开会以前所交换的建议去定，深望友好的精神、以及对消弭争端根源之重要的诚挚体认，将主导最后的决定。

据此，依所提之议，并鉴于贵方惠然表示接纳，总统兹邀请英国政府参加一九二一年十一月十一日在华盛顿举行的限制军备会议，并在会上兼论太平洋与远东问题。

致中国的邀请。同一日——八月十一日——亦有一件邀请致中国政府。下文可见，其措辞与致其他各国者大略相同，唯独删去专讲限制军备的那一段；中国所受之邀，仅限于参加太平洋与远东问题的讨论。邀请云：

据此，依所提之议，并鉴于贵方惠然表示接纳，总统兹邀请中华民国政府，结合一九二一年十一月十一日在华盛顿举行的限制军备会议，参加太平洋与远东问题的讨论。

中国驻华盛顿公使致美国国务卿的答复来得很快，文曰：

一九二一年八月十七日

敬启者：贵部本月十一日备忘录敬悉，内载美国总统于是日经由美国驻北京公使馆转致中华民国政府的邀请全文。

本国政府一九二一年八月十六日电示本使，以下列答复转达阁下：

「本月十三日接美国驻北京代办照会一件，转达美国总统邀请中华民国政府参加一九二一年十一月十一日在华盛顿举行的会议。

「为上述宗旨而开的会议，中华民国政府衷心赞同。自欧战结束以来，人们普遍忧虑战祸或将重演。况且国际事务的重心近已移向太平洋与远东。中国所处地位之重要，不独因其疆域之广、人口之稠，亦因其地理位置。在中国人民看来，太平洋与远东问题乃是关乎当今世界和平的问题。

「此次华盛顿会议由美国总统为促进和平而召集，必能大有助于成就一番结果，使世界人民得享富庶与安乐，并永脱战争之灾。中华民国政府尤以能与各国政府在平等地位上共襄此善举为快。

「美国政府声明无意径自划定有关太平洋与远东的讨论范围，足见其不存成见、公平待人之意。中华民国政府愿取同样立场，并将本着友好的精神、以及美国代办照会中所称对消弭争端根源之重要的诚挚体认参加会议，在交换意见与议决之际力持坦诚恳挚，以期美国总统促进世界和平之意得以实现。」

顺致崇高的敬意。

施肇基

邀请比利时、荷兰、葡萄牙。鉴于比利时、荷兰、葡萄牙三国在远东各有利益，嗣后亦向它们发出邀请，三国均予接受，参加会议中关乎太平洋与远东问题的工作。于是结果是：就限制军备而言，这是一场五国的会议；就太平洋与远东问题而言，则是一场九国的会议。

代表名录。各与会国政府派赴会议的代表姓名如下：〔注三〕

（原注三：中国代表团的完整名单，包括顾问、秘书、参赞等，见附录。）

美利坚合众国：

查尔斯·埃文斯·休斯

亨利·卡伯特·洛奇

奥斯卡·安德伍德

伊莱休·鲁特

以上均为美国公民。

比利时：

德·卡蒂埃男爵，比利时驻美国大使。

大英帝国：

贝尔福阁下，功绩勋章佩带者、下议院议员、枢密院议长。

费勒姆的李勋爵，大英帝国爵级大十字勋章、巴思爵级司令勋章，海军大臣。

奥克兰·格迪斯爵士，巴思爵级司令勋章，英国大使。

加拿大——罗伯特·博登爵士，圣米迦勒及圣乔治爵级大十字勋章、王室法律顾问。

澳大利亚——参议员皮尔斯阁下，澳大利亚国防部长。

新西兰——约翰·萨尔蒙德爵士阁下，新西兰最高法院法官。

印度——斯里尼瓦萨·萨斯特里阁下，印度国务会议议员。

中国：

施肇基先生，驻美利坚合众国特命全权公使。

顾维钧先生，驻英国特命全权公使。

王宠惠先生，中华民国大理院院长。

法国：

白里安先生，内阁总理兼外交部长。

维维亚尼先生，众议员，前内阁总理。

萨罗先生，参议员，殖民地部长。

朱塞朗先生，法国驻美国大使。

意大利：

尚泽尔先生，参议员。

罗兰迪—里奇先生，参议员，意大利驻美国大使。

阿尔贝蒂尼先生，参议员。

日本：

加藤友三郎男爵，海军大臣。

币原喜重郎男爵，驻华盛顿大使。

德川家达公爵，贵族院议长。

埴原正直先生，外务次官。

荷兰：

范·卡尔内贝克，外交大臣。

贝拉尔茨·范·布洛克兰，特命全权公使，外交部政务司司长。

莫雷斯科博士，荷属东印度参事院副院长。

埃弗韦恩博士，荷兰驻美国公使。

德·博福特，全权公使。

葡萄牙：

达尔特子爵，葡萄牙驻美国公使。

德·瓦斯孔塞洛斯上校。

二会议何以须讨论太平洋及远东问题

众所周知，这次会议最初的构想，是要为美国、英国、法国、意大利、日本五国议定一套办法，使它们得以从竞相创建并维持庞大陆海军备所加的沉重经济负担之下解脱出来。然而人们很早便看到：为此计，还须尽可能除去可能酿成战争的根由；而且人们也体察到，若论现存的情形与正在推行的政策，凡不加纠正、不加更改便足以挑起国际争端乃至战争者，恐怕天下再没有哪一处比远东更甚。

美国总统在邀请各国参加会议的函件中，曾以审慎的措辞述及此事，却未尝指明究竟哪些情形须加纠正、哪些政策须加更改。此处不妨再引他在这一点上的话：

本政府切望，藉会议所提供的便利交换意见，或可为当前无疑至关重要的太平洋与远东问题觅得解决之道，即就以往与目前为国际所关切的事项达成共同谅解，以促进我各国人民之间持久的友谊。

至于有关各国究竟须就哪些具体事项达成共同谅解，最好留待叙述会议工作时逐一论列。不过，此处先就远东的局势作一总括的描画，以大略见出何以有关的九国觉得非共同讨论不可，亦属适当而有益。

中国之弱与日本之野心。远东严重国际局面的形成，有两个因素交相作用。一方面是中国：疆域广袤，人口以亿万计，天然资源颇为可观，既是世界工业品的潜在市场，也是外国资本潜在的投资之地；它自有其独特的文明，然而却没有一套有效的行政制度，军事上又极其孱弱。另一方面是日本：政府强有力、集权、官僚化而行君主之制，大体操于军人之手，奉行毫不掩饰的帝国主义政策，急欲扩张日本的政治与经济影响乃至支配，甚且扩张日本的主权；凡他国人民的利益妨碍其野心之实现者，其法律上或道义上的权利，日本皆不甚顾及。所以，自一八九五年中日战争以来，尤其自一九〇五年日俄战争以来，日本以一连串举动向世界表明：倘无人加以约束，它有意也决意支配东亚，甚且支配整个远东。一八九五年，它兼并了澎湖列岛，以及横亘中国南方海面、在此以前属于中国的台湾大岛；至于奉天省南部及其附属各岛〔注一〕，若非法、德、俄三国出面干涉〔注二〕，亦早已为其所并。

（原注一：见一八九五年四月十七日《媾和条约》。马慕瑞《有关中国的条约集》，第十八页。）

（原注二：见马慕瑞书，第五十至五十三页。）

一九〇五年，日本将俄国逐出南满，自居俄国之位；自此以后，便显出决意在中国那一片广袤而丰饶的地方，不但行使铁路及其他种种经济上的支配，并且行使政治上的支配。也正在此时，它又以租借的方式，重新取得奉天省南部——即所谓辽东半岛或关东州——之地。同年，日本又使朝鲜落入其有效的行政管辖之下；一九一〇年，虽屡次保证必尊重该国的主权与独立，终于正式将其兼并，使之成为日本帝国的一部分。一九一五年，日本向中国提出二十一条；此事一出，日本若再否认它有意在政治上亦如在经济上支配中国，便非侮辱听者的见识不可了。最后，自协约国出兵西伯利亚以来，日本在东西伯利亚的行事，明白显示了它想在东亚那一部分取得经济与政治上的优越地位。

日本这一连串举动的用意，可谓昭然若揭；故而平心而论，远东问题之起，实由两个因素，一被动而一主动。中国政治与军事上的孱弱，以及一九一七年俄国革命以后东西伯利亚同样的孱弱，给了它机会；中国与俄国的天然资源与农产，给了它引诱；而它自身人口日增、矿产不足，则给了它推行侵略性帝国主义政策的动因。

西方各国的利害。然而或许有人要问：西方各国究竟有何种直接的利害，使它们对远东的这些演变深怀关切，并且认为这局面重大到值得在一次它们共同与会的会议上加以讨论？答案如下：

第一，参加会议的西方各国，除意大利与比利时外，在太平洋与远东均有重要的领地须加保护；而比利时在中国则有广大的财政投资。各国在中国的商业利益，数额已属可观，若着眼于将来，潜力更大。除这些物质上的利害之外，还有两个因素属于心理或道义的性质。就中国而言，西方各国无疑受一种心意的影响（虽未受其支配），即不愿见这个国家遭受不公与压迫的对待。就日本而言，西方各国，尤其自一九一四年以来，对日本军人集团所施的绝大影响、对君主官僚政府之延续、以及对日本政府所采取的那些在政治与道义性质上难与君主制普鲁士相区别的政策，均不以为然。日本人民不愿被称作「东方的普鲁士人」，原不足怪；但他们确曾被人如此看待，而其政府的举动又确曾为这一称呼提供了口实，这是几乎无可置疑的。

那么，归结到最简单、最质直的说法，会议所奉命解决的首要政治问题，就是替日本的帝国主义野心找出一种约束的办法。此外，人们还希望能拟定一些政策、发表一些宣言，为一切与中国有条约关系的国家所接受，从而与中国建立并维持和睦而两利的政治与经济关系。

会议的组织与议事程序

全体大会。凡须作最后的、有权威的议决，会议即以所谓全体大会的形式举行，前后共开七次。因会场地方有限，非领有入场券者不得与会。然而这些会议在最充分的意义上是公开的：报馆记者均得在场，其就议事经过所发表的内容不受任何限制。不过实际上，除若干正式演说（例如美国总统、国务卿休斯、阿瑟·贝尔福先生、白里安先生等人的演说）与正式宣告之外，这些会议的工作几乎全限于通过此前在全体委员会中已经议定的决议；通过时并无辩论，偶尔附以评论与说明而已。

全体委员会与各小委员会。全体委员会共有两个：一议军备事项，一议太平洋与远东问题。凡未受邀参加军备讨论的国家的代表，中国在内，自然不出席议此事的那个全体委员会。

此处不妨附带说明：这两个全体委员会在若干场合觉得有必要设立小委员会或起草委员会，以便就专门题目先行详细讨论。所以会议在全体大会上最后通过的某些决议或协定，往往先在全体委员会的小委员会中讨论，再交起草委员会，或许又发回小委员会，然后报告全体委员会并经其通过，再由该委员会报告全体大会。〔注三〕

（原注三：此类小委员会有：邮局委员会、中国税收（关税）委员会、治外法权委员会，以及起草委员会——起草委员会除起草之职外，并审议中国境内外国驻军与无线电台之事。第一次全体大会还指定了两个议程及程序委员会，分别就两个全体委员会所应采的议程与程序提出报告。）

议事程序。全体委员会的会议不对外公开，其议事经过亦未全部照录发表。不过，会议既定下尽量公开其工作的方针，故每次委员会会议之后均发表新闻「公报」；这些公报有时几乎等于所言的逐字记录，而无论何时其内容都相当详尽。有时连小委员会的议事经过也发表公报。然而无须说，与会代表的工作有很重要的一部分，是在他们与他国代表或发言人之间极为机密的会晤中进行的；无论在小委员会或全体委员会作最后议决之前，先行的谅解多半是这样达成的。

与会议相关联并密切相依，另有若干极重要的条约协定得以议成，并向会议报告。这些条约中最重要的两件，是所谓「四国条约」与中日山东条约；它们既向会议报告并载入会议的正式记录，于是在道义与政治上——纵使在法律上未必如此——所得到的郑重承认，便比有关各国在寻常情形下议订签署者为重。但它们并非出于会议本身投票赞成而成立。山东条约与导致其起草签署的那些会谈同会议的关系，留待专论山东问题的一章再详加讨论。

会议循一切同类集会的成例，自设秘书处，以秘书长为首，职在保存会议的正式记录；据宣布，秘书长并将编制会议议事与议决的正式报告，分送与会各国政府。当选秘书长者为约翰·加勒特阁下。美国国务卿查尔斯·埃文斯·休斯阁下被一致推举为会议主席，并任他所参加的各委员会的主席。议定：委员会开会时，每一代表团得带秘书一人、技术顾问一人。并谅解：各代表团由本团秘书记录议事；秘书长则须作相当完备的记录，并会同各代表团秘书就此拟具摘要，交各代表团核可。又议定：代表随时可以请速记员将他所要发表的任何声明逐字记下，载入记录。实际上，各代表团的声明或宣言往往油印分送他团，有时在宣读之前即已分发。

还应说明：各代表团有权修订秘书长所记它们的发言，行使此权时删削颇多，并不少见。这些删削事先并不为他团所知，于是秘书长的记录中便时时出现空缺，或出现看似文不对题之处。

议决：小委员会得请技术专家提供所需的材料，但政策问题不由他们裁定。

关于新闻公报，议定各代表团得自行公布本团的声明。然而各代表团也时常一致议定，委员会讨论中的某些部分不得如此公布。

关于太平洋及远东问题的解决同限制军备两者的关系，国务卿休斯在会议第一次全体大会的开幕演说中说：

提议讨论太平洋及远东问题而列之于议程，并非意在为限制军备的协议设置阻难或使之迟延，而是要借此次聚会之便，力求就远东所应遵循的原则与政策达成共同谅解，从而大为减少、并尽可能完全消除可见的争端根源，以助成限制军备之举。我们相信，在此适当的时机交换意见，与会各国政府可以寻得协调的基础，从而表明其确保持久友谊的意愿。

在会议以前的公开讨论中，似有两种相争的主张：其一以为军备问题的审议应俟远东问题讨论之结果；其二以为远东问题的讨论应俟限制军备的协议成立之后。这两种极端的主张，我都找不到足够的理由加以采纳。我以为，倘若我们因推迟审议前一题目而辜负了世人寄于此次聚会的期望，那将是最为不幸的事。世界正指望本会议解除军备竞争加于人类的沉重负担；美国政府以为，我们应当不作任何不必要的迁延，以副此望。故兹提议：会议应立即着手审议限制军备问题。

然而这并不意味着必须推迟远东问题的审查。这些问题关系至重，亟待解决。我们希望立即作出安排，予以充分处理；并以为，只须把工作分派给指定的各委员会，当可切实可行地向所期的目的推进，而不致使两个题目中的任何一个妨碍另一个之得到适当的审议与处置。

各代表团团长对休斯国务卿的演说均作了得体的答词。施肇基先生代表中国代表团说：

主席先生、诸位先生：中国政府谨表欣慰之忱，以志此次万国聚会之召集。中国政府深信，当此之时，正是使各国在太平洋的政治与经济利益归于协调的良机。此次聚会之邀请出自伟大的美利坚民族，而会议又在其首都举行，尤为中国人民所欣幸。中国人民及其政府必当竭诚合作，俾会议之工作克底于成。

我们都切望本会议的工作终能得到有益于世界的结果。主席先生，有您主持会议，我们深信此目的必能达到。

休斯国务卿关于军备与太平洋及远东问题两题同时审议的提议既经接受，遂就此两事指定议程及程序委员会；两委员会各提出建议，主张在会议作最后议决之前，此两事应先在全体委员会中讨论，会议均予接受。于是自此以后，军备问题与太平洋及远东问题分别在各自的全体委员会中讨论，委员会讨论的结果随时报告全体大会；而全体大会只在已有决议议成、可供会议作最后的、有权威的议决时才行召集。

议程。会议召集以前，美国政府拟定了一份议程；此议程虽以暂拟的性质提出，实际上却为各国原样接受。北京的中国政府接到此议程后，训令其驻华盛顿公使，可向美国政府提议对议程作若干更改与增补。然而既已得到口头保证：所拟议程的各条目将以宽大的精神解释，中国因而确知可以充分有机会把它所愿讨论的事项提交会议，北京政府的这些建议便未再坚持。故会议讨论太平洋及远东问题所遵循的议程如下：

一、关于中国的问题。

其一——应适用的原则。

其二——原则的施行。

所涉事项——

（甲）领土完整。

（乙）行政完整。

（丙）门户开放——商业上、工业上机会均等。

（丁）租让、专利或优先的经济特权。

（戊）铁路之发展，并及关于中东铁路的种种计划。

（己）铁路运价上的差别待遇。

（庚）现有各项成约的地位。

二、西伯利亚（条目同上）。

三、委任统治各岛（除非有关问题已先行解决）。

四、太平洋上的电讯交通。

在「现有各项成约的地位」一目之下，预料将有机会审议那些日后可能据以主张权利的成约，究竟性质如何、范围如何，并就这些悬而未决的问题达成谅解。

三中国的提案

中国的期望。本书开篇第一段已经指出，会议就太平洋与远东问题所作的讨论，几乎全副用在中国事务之上。然而有一点要紧，须记在心上：会议的首要宗旨并不是纾解中国的困境，而是要使太平洋与远东的总体局面有所改易，以减少将来发生国际争端的可能，从而尽量减少战争的机会。若说中国有望从会议的举措中格外得益，那是因为——这在她是幸事——眼前的局面要有所改善，只有一条路可走：把限制中国自主行使主权的若干条约束缚解开，并使那些侵犯其领土主权与行政完整的行为停下来。人们确曾希望，参加华盛顿会议的列强在行事之际，比之以往的国际政策，能少一点本国的私心，多一点对纯粹公道的尊重；这希望也在一定程度上实现了。然而，要指望国家利益在会议上不占上风，终究是奢望。因此也就不能指望中国从会议上得到她所愿得的一切，或按抽象的公道她所应得的一切。可以指望的是：她在主权屡遭侵犯的现状上得到实质的纾解，并使条约加于其政治与行政自由之上的若干束缚得以解除或放松。

多年以来，中国在与列强的关系上处境不幸。她很早便发展出一种文明，其中许多方面令世界不能不叹服；与这文明相伴的，是一套政体与一套治法，其绵延之久足以证明，它们与她人民简朴的经济生活十分相宜。然而，当她与西方世界密相接触，不论愿意与否都被迫遵从西方国际交往的准绳，被迫在境内接纳西方的商人与传教士，被迫采取西方那种紧张的工商生活的种种形态——待到这一步，便很快显出：中国并没有一套政府组织，能使自己抵御主权与领土完整所受的侵害。正因疆域之大，又因中央政府缺少强有力的行政权柄，中国不得不放弃她向来在十八行省以外若干地方所行使的宗主权或主权，并不得不容许种种管辖权在她境内施行——这些管辖权削弱了她治理本国人民的效能，也贬损了她作为大国的体面。

这是她的不幸；然而也是她的幸运：当华盛顿会议上各有关国家将要总体地议定今后在远东的政策之时，中国来到会议桌前，自身并无侵犯他友邦之举须待解释或辩护，而能以请求者的身分出现，所请求者乃是承认并遵行若干原则——这些原则不独本身公正，且一旦施行，于各国皆有利，且有助于国际的和平与善意。

换言之，中国在会议上无须请求把任何法律上尚未公认属于她的土地给她。她无须请求主权国家所普遍享有者以外的任何权利。她所要请求的，不过是过去加于她的若干不义得到纠正，并使她在自己家中更充分地做得了主。就是这些要求，她也不是绝对地提出，而是以她能够证明的进步为凭——即她在使本国制度与治法合于西方各国律己的正当与效能的准绳这件事上所取得的进步。有此为据，中国相信她能够表明：她所求的，于西方列强与于她自身同样有利。

中国的忧惧。中国在会议上有一桩极为不利之处，它始终萦绕在其他各代表团心中，无疑也大有力量，使中国终归未能得到的许多纾解归于落空。这不利之处，出于中国国内政局的扰攘，也出于北京中央政府对全国所能施行的有效控制十分微弱。不独南方有一个以广州为总部的组织，自称为中国的「宪法」政府，而否认北京政府在法律上的正统；更在于各省之内屯驻着军队，据某些估计合计逾百万人，其中许多纪律不足，而统兵者皆为督军，对文官的命令与意愿只略加理会，彼此攻战，且屡屡在驻防之地对人身与财产施以暴行。北京政府因其孱弱，数年以来不能从各省取得它们向中央国库应缴的常款，以致税入不敷，中国只得倚借款以支付日常行政之费。再者，北京政府因中国人民自己对它的效能与稳固缺乏信心，除小额之外不能从中国的金融界取得这些借款，只得从国外借入，而所附条件极为不利。最后，更糟的是，就在会议召开之前，北京政府对它若干外债不得不宣告违约。

因此，中国怀着希望与忧惧交织的心情来到会议，并不足怪。她希望从列强加于她的过去与现今的不义之中得到纾解。她忧惧列强会乘她国内失序、行政孱弱之机，采取一致行动，对她自主行使行政权柄加以新的束缚，其实等于政治上的接管；这种束缚虽宣称是暂时的，却很容易变成长久的，从而成为中国主权独立国家地位走向终结的开端。在这一点上，可以看到中国大获全胜：列强不但未对她加以任何新的限制，而且会议上其他各国还作出共同宣言，声明不利用中国现存的状况为自己谋取特殊权利，并声明中国应有最充分、最不受牵掣的机会，为自己造就并维持一个有效而稳固的政府。

中国的十项原则。中国代表们早就在内部斟酌：究竟是先向会议提出要求列强采取行动的具体提案，然后再设法使若干总则与政策获得采纳——希望列强正式采行这些原则，作为今后在远东、尤其对华行事的准绳与约束；还是先求列强采纳这些总则，再提出中国所望的具体施行事项，更为明智。议定后一办法最有可能得到好结果。于是在十一月十六日太平洋及远东问题全体委员会第一次开会之初，中国代表团提出了此后通称「中国十项原则」的文件。

中国代表团这一着无疑是明智的，其结果是：自此以后，委员会的工作几乎全成了从中国的角度考察太平洋与远东的局势。也就是说，所讨论的各项事宜，都由中国提出。同时这也意味着：会议上各代表团所担负的工作，以中国代表团为最重，且远过于人。所幸它能够担起这副担子，并在华盛顿开会的十二周之中始终担得令会议满意。

中国的十项原则，连同中国代表团首席代表施肇基先生的引言，全文如下：

鉴于中国在会议就远东政局所作的商议中必然居于要地，中国代表团以为，理应及早陈明若干总则；依本代表团之见，会议在作出议决时应以此为准绳。至于会议预期就这些原则所作的若干具体施行，我们拟于日后提出；目前则以仅提出我即将宣读的各项原则为已足。

在拟订这些原则之时，始终不离眼前的宗旨是：求得若干规条，依之则远东与太平洋现有的以及将来可能发生的政治与经济问题，可得最公正的解决，并对各有关国家的权利与正当利益予以应有的顾念。如此，即力求使中国一己之利益与举世公共之利益相调和。

中国切望尽其本分，不独维持和平，且促进各国物质的进步与文化的发展。她愿使其广大的天然资源可为一切需要之民族所取用，而作为回报，得与各国自由平等交往之利。欲能如此，她必须有一切可能的机会，依其本国人民的禀赋与需要发展其政治制度。凡一国于其政体有根本变更之时，必然发生种种难题，中国目前正与这些难题相搏。

这些难题，若予以机会，她是能够解决的。这不独意味着她应免于外来侵略的危险或威胁，而且意味着：凡情势所可能容许者，都应解除那些使她不能自主行政、不能取得足敷之公共税入的种种限制。

依照会议的议程，中国政府谨提出下列总则，请会议考虑并采纳，以为议定有关中国各问题之准据：

一、（甲）各国约定尊重并遵守中华民国的领土完整与政治行政的独立。

（乙）中国方面则准备承诺，不将其领土或沿海之任何部分让与或租与任何国家。

二、中国完全赞同所谓门户开放、即凡与中国有条约关系之各国工商业机会均等之原则，并准备在中华民国全境无所例外地接受并施行之。

三、为增强互信、维持太平洋与远东之和平，各国同意：凡直接关涉中国或此等区域一般和平之条约或协定，非先行通知中国并予以参加之机会，不得在彼此之间缔结。

四、凡任何国家在中国境内或与中国有关而主张之一切特殊权利、特权、豁免或承诺，无论其性质或契约根据如何，均应予以宣告；凡未如此宣告之现有或将来之主张，均应视为无效。凡未经知悉或尚待宣告之权利、特权、豁免与承诺，应予审查，以定其范围与效力；其有效者，应使之彼此相调和，并与本会议所宣示之原则相调和。

五、现今加于中国政治、司法与行政行动自由之种种限制，应立即、或俟情势许可时从速解除。

六、中国现有之无期限的承诺，应附以合理而确定的期限。

七、在解释授予特殊权利或特权之文件时，应遵守一条久经确立的解释原则，即此等授予应从严解释，以利于授予之一方。

八、在将来中国不与其事之战争中，中国的中立权利应受充分尊重。

九、应订立办法，以和平解决太平洋与远东之国际争端。

十、应订立办法，随时举行会议，讨论有关太平洋与远东之国际问题，以为签约各国议定共同政策之基础。

由九国代表团团长组成的议程与程序小委员会议定：在全体委员会中，应先就有关中国的各问题作总的讨论，然后依美国政府所拟议程所列次序，逐一审查各专题，并就中国的提案中凡与该议程各条相关或在其范围之内者一并考量。然而，当此项办法向全体委员会报告时，又议定：中国十项原则中某几项纵使看来不在这些议程条目的范围之内，亦不妨碍其在适当时机予以考量。依此安排，太平洋及远东问题委员会第四次会议议定：中国提案第一条（甲）已载入业经通过之决议案之中；第一条（乙）乃中国政策之声明，无须会议讨论〔注一〕；提案第三、第五、第八各条关乎中国的领土与行政完整；第二、第六、第七各条关乎议程中「门户开放」与「租让」两目；第四条关乎议程（庚）项（现有承诺之地位）；故此各项提案将于议程论及各该题目时一并考量。

（原注一：然而，其他各代表团对中国这一提案的赞同，是经由一次正式表决作出的。）

四鲁特决议案

总的讨论。十一月十九日，太平洋及远东问题全体委员会举行第二次会议，加藤男爵代表日本代表团发言，称中国目前的困难，似乎在其国内局势方面不亚于在其对外关系方面。他说：「我们切望及早看到和平与统一重新确立，但我们要避免一切可能被解作干涉中国内政的举动。依我们看来，本会议所能成就者，不过是调整中国的对外关系，而把她的国内局势留给中国人自己去解决。」他又说：「凡我们力所能及、有助于中国实现其正当合理之愿望者，我们都愿贡献。我们在中国任何地方都绝不受任何扩张领土政策的影响。我们无条件、无保留地遵守中国门户开放与机会均等的原则。我们尤其指望中国供给我国工业生活所必需的原料以及粮食。在向中国购买此等物资时，一如在我们与该国的贸易关系中，我们不要求任何特殊权利或特权，并欢迎与各国作公平诚实的竞争。」

其余各代表团的发言人对中国代表团所提出的各项主张，同样表示了同情与总的赞成。

德·卡蒂埃男爵代表比利时发言，称其国家毫无保留地赞成门户开放政策，其政府将「乐于参加本会议为保证中国的领土完整、并使她得以克服目前困难而可能采取的一切措施」。

贝尔福先生代表大英帝国发言，称「关于本国政府支持中国门户开放、支持中国完整、以及以让中国自谋其救、自主其事为宜，并在情势许可之时以通常的法律程序代替治外法权，其政府已屡有宣告，他无可再加」。

尚泽尔参议员声明，意大利将「支持那些看来最宜于保证中国自由发展的办法，并保证各国在促进中国进步、发展对华通商的努力中处于平等地位」。

白里安先生称，法国「准备以最善意的眼光考虑中国的全部要求」，但为求得切实的结果，须对每一项要求作彻底的审查。

范·卡尔内贝克宣称，荷兰将「从世界公共福祉的立场」考虑中国所陈述的各项原则以及各该问题本身，「并本着对中国同情友好的精神加以审查」。

达尔特子爵代表葡萄牙发言，称其代表团完全赞同其他各代表团所表示的意见。

美国代表团的鲁特先生随即指出：从已表示的各项意见看来，各方在若干根本原则上显已有实质的一致；他因此提议，将这些原则订为决议案，由会议通过。关于这些决议案，他以为应当承认现存的事实，并应将这些协议拟成共同宗旨的表示，以表明无意干涉那些经审查或将认为确已创设现有权利的有效条约与协定，而让这些权利的持有者仍保有充分的权力，为中国的利益变更之。

「中国」之界说。「何谓中国？」这一问题既已顺带提出，中国代表团的顾维钧先生说：中华民国的领土已在其宪法中载明，应视为一个整体，领土完整之原则即应适用于此整体。至于行政完整，他指出：中国各部分现行的行政状况不尽相同；大体而言，由二十二行省组成的中国本部的行政为一单位，民国其余各部分的行政构成另外的单位；但这是民国内部的安排，对外而言，行政完整之原则应就中华民国作为一个单位予以确认；在拟订所议决议案之时，应将这些意见考虑在内。

鲁特决议案。十一月二十一日委员会举行第三次会议〔注一〕，鲁特先生提出他所草拟的下列四项决议案：

出席本会议之各国有坚定之意向：

（一）尊重中国之主权、独立及领土与行政之完整。

（二）给予中国最充分、最不受牵掣之机会，俾能自行发展并维持一有效而稳固之政府，以克服由旧日长期沿袭之帝制改易而来之种种困难。

（三）为世界计，就吾人力之所及，保障各国在中国全境工商业机会均等之原则。

（四）不利用目前之状况谋取特殊权利或特权，致损及友邦臣民或人民之权利；并不赞助有害于此等国家安全之行动。

（原注一：此后太平洋及远东问题全体委员会通常径称「全体委员会」，或简称「委员会」。）

中国代表团施肇基先生就此发问，鲁特先生声明：第一项决议案中所用「尊重」一语，意在较「遵守」为重。〔注二〕

（原注二：中国代表团在其十项原则的第一条中曾用「尊重并遵守」一语。）

日本代表团加藤男爵发问，鲁特先生称「行政完整」一语「并不影响依有效之授予所给予之任何特权；相反，尊重一国之行政完整，正要求尊重一独立国家行使其完全主权所为之事」。对此，英国代表团的贝尔福先生补充声明：此点决不妨碍委员会在日后的讨论中或仍其旧、或加以变更。主席休斯先生亦声明：「并非意在排除有关中国之任何问题的讨论；中国乃主权独立之国家，除因有效之约定而或受限制者外，其行政自主是有的；委员会或有可能取消或变更其中某些限制，但那属于个别的问题。」

关于第二项决议案，众议以为「以克服由旧日长期沿袭之帝制改易而来之种种困难」一语，于决议案的实质并无所增，故予删去。

关于第三项决议案，鲁特先生声明，所以用「就吾人力之所及」一语，是为了确使各国不致有超出其权限之举。嗣依贝尔福先生的提议，议定将措辞改易，使该决议案读作各国将「运用其影响，以期切实确立并维持机会均等之原则」云云。

至于第四项决议案，鲁特先生指出：「损及权利」一语并非专指个人的某项既得权利，因为各国与中国订有条约，准许各该国或其人民取得更多的权利；「此语范围较广，不止于那一种情形，而是要处理那些由中国保证、并受这些条约保护的权利；凡意图为一国取得权利而有损于另一国人民依与中国政府某项有效约定已经取得之权利者，即构成损及」。换言之，将来任何国家都不得再做日本在一九一五年以其二十一条所做过的事，即取得有损于其他各条约国现有权利的权利。

该决议案经委员会最后通过，嗣于一九二一年十二月十日第四次全体大会经会议核准，并载入一项条约草案——九国于二月四日第六次全体大会上均对此表示同意——鲁特决议案文曰：

出席本会议之下列各国，即美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰及葡萄牙，有坚定之意向：

一、尊重中国之主权、独立及领土与行政之完整。

二、给予中国最充分、最不受牵掣之机会，俾能自行发展并维持一有效而稳固之政府。

三、运用其影响，以期切实确立并维持各国在中国全境工商业机会均等之原则。

四、不利用中国目前之状况谋取特殊权利或特权，致损及友邦臣民或人民之权利；并不赞助有害于此等国家安全之行动。

关于其中第四项决议案，可以指出的是：它与其他三项有所不同，并非如那三项一样以各代表团先前在委员会中所作的陈述为依据；因此，事实上鲁特先生并未受委员会明确的嘱托去拟订并提出它。故此，该决议案所代表的，乃是美国代表团自行负责提出、而请各国承诺遵守的一项主张。就这一举动而言，中国应感激美国政府；因为它在会议伊始即获通过，对中国来说意味着一次决定性的胜利，足以消解中国的忧惧——即与会列强或将提出种种一致行动的办法，而这意味着对中国行政自主的进一步侵夺。

中国的十项原则与鲁特决议案，都属于议程中「有关中国之问题：应适用之原则」一目。各项原则既已提出，鲁特决议案亦已通过，委员会便可讨论议程的第二大目——「施行」。为便利起见，议定这一大目之下的两个子目「领土完整」与「行政完整」不妨合并考虑，并请中国代表团把它所希望讨论的、属于这两个题目之下的具体事项提出来。

五中国的领土与行政完整

在考察中国代表团在议程这两目之下所提出的各项事宜以前，宜先略论这两个名词的意义，以及它们与那个含义更广的名词——「主权」——的关系。

主权。此一名词在宪法学（或曰国家法学）与国际法学中皆有使用。在国际法上，这个词所指的概念几乎与独立同义；也就是说，一个为他国承认为独立、并承认为「国际大家庭」一员的国家，被公认有权不受外国干涉，行使那些依宪法学它作为宪法意义上的主权国家、对其本国领土以及在其领土界限之内居住或逗留的人所公认享有的权利。故欲确定主权一词的意义，必先确定它在宪法上的含义。

在近代公法的一切体系之下，国家作为一个主权的政治实体，被认为拥有一个在法律上至高无上的意志；因此，这意志乃是其领土之内一切公私法律权利的渊源，凡在其管辖所及之下的人皆可据以主张权利。这一绝对的原理，或许从来没有人说得比伟大的美国法学家、法官马歇尔首席大法官更好。在一八一二年由美国最高法院裁决的「交易号」一案中，马歇尔说：

一国在其本国境内的管辖权，必然是排他而绝对的。除本国自加者外，它不容有任何限制。凡对此管辖权的限制，其效力若出于外来的渊源，便意味着其主权在该限制的范围内有所减损，而同一范围内的主权则转归于那个施加此种限制的强国。故一国在其本国领土之内完全充分的权力所受的一切例外，都必须追溯到该国自身的同意。除此之外，别无渊源。

正如马歇尔在此案中接着所说明的，即便是治外法权的特权——文明世界各国的外交官员无不享有，其本国政府且力持不让——其存在也被宣告为出于那些国家的默示同意，即在其境内主张此等国际权利或其他特权的所在国的默示同意。

如前所述，国际法承认宪法学的这一原理，因而立下这样一条规则：除非一国已明示地、或依必然的含义默示地给予许可，他国应尊重该国对其本国领土的排他管辖权；他国所保留者，唯有在极端情形之下、即该国显然不公而可憎地使用其法律权力之时，出面干涉的权利。

国际法上上述原理的普遍性，引出国际法学的另一项根本教义，即国际大家庭全体成员在法律上的平等。故英国权威学者奥本海说：

一国加入国际大家庭，是以平等者的身分来到平等者之间；它要求他国对其尊严、对其独立以及领土与属人的最高权力之保持，给予一定的尊重。承认一国为国际大家庭之一员，即含有承认该国的平等、尊严、独立以及领土与属人的最高权力。各国之所以成为国际上的强国，正因为它们彼此承认这些品格，并承认自己对侵犯这些品格负有责任。〔注一〕

（原注一：《国际法》第二版，第一一三页。）

正因其有主权、有独立，每一国家都有权依照本国宪法的规定，与他国订立协定，许他国在一定的条件或限制之下，在本国领土之内行使某些政治权力。此等协定，其成立与延续既出于订约国的意志，便不是对该国主权与独立的贬损。因此，一国在许他国经由其本国官员在自己境内行使管辖权这件事上可以走到多远，先验地说并无界限。故一国不但可以约定自己只以某种特定方式行使某些权力，还可以同意由他国官员监督或经理本国某些公共税入，或同意他国国民在其境内于法律上只受他国所设法庭的命令管束——依照所订的谅解，此等法庭于此类案件可适用所在地的法律，亦可适用其本国的法律。

无须多言：唯有迫不得已，一国才会许他国在自己领土之内行使管辖的权力；而该国一有机会便谋求他国解除自己所作的让与，也是理所当然。同样，那些国家一旦依其判断认为客观情势已可合理地容许，便顺应这一正当的愿望，似乎不过是国际间敦睦亲善的应有之义。换言之，当初导致此种让与的条件既已不复存在，那么它们自身的私利或对权势的贪恋，并不足以成为在另一个作为国际大家庭成员、在名分上与自己平等的国家之内保留这些管辖权力的理由。

领土完整。「领土完整」一语可有两重正当的含义。

（一）首先，它是说：凡属于一个主权而在国际上独立的国家、或在其管辖之下的领土，未经其同意，他国不得正当地夺取其任何一部分。此种同意，可以由该国自愿给予——例如以出售、交换或任何自认充分正当的理由，将其国土的一部分让与他国，或承认其殖民地、属地乃至本国某一地方区划的政治独立；也可以是在一场失利的战争结束之时被勒逼而得。

（二）其次，「领土完整」又指一国对本国领土所有的政治管辖权的排他性这一事实。以此义言之，凡未经一国同意而有外国在其境内行使管辖权，或者——其效果一也——外国正式撑持其国民拒不遵从所在地主权者的法律，该国的「领土完整」便受了侵犯。

故就此义而言，在中国的情形之下，未经她同意而在她国土上驻扎外国军队；在她境内设立并经营外国邮局；建造并经营无线电台；外国政府拒不许寄入中国的邮包由中国海关官员查验；以及北京若干使馆惯于庇护逃避中国司法的人犯——凡此种种，皆是对她「领土完整」的侵犯。

凡他国在中国领土内某些指定的地理区域之中谋求政治势力，或无条约根据而主张优先的或独占的经济利益者，都不能说是对中国的领土完整尽了应有的尊重；因为此种主张必然损害中国在此等区域内最高而排他的权柄，或者限制她依自己的判断就具体事件自由地在经济上、实业上开发这些区域。故各条约国对中国「势力范围」与「特殊利益」的种种主张，乃是、并且一向被公认是对中国领土完整的贬损。英国与美国在其关于门户开放的往来文书之中，尤其是在论及日本谋求把满洲与东部内蒙古排除于新银行团行事范围之外一事时，曾一再宣告此意。

一国若被迫将其境内一部分租与他国，或被迫给予他国任何其他形式的治外管辖权，则其领土完整即便不算受了侵犯，也算受了限制。故就中国而言，威海卫、辽东半岛、九龙、广州湾诸租借地的存在；上海的公共租界与她其他城市的专管租界；以及外国人在她全境所享的治外法权，无一不是对她领土完整的限制。〔注二〕

（原注二：海约翰国务卿在一九〇〇年七月三日致各国的照会中，称美国的政策是要保全中国领土与行政的「整体」。然而看来，用这个词并无意产生与用「完整」一词所生者不同的效果。大概海约翰国务卿之所以用「整体」，是因为他心中有某种特别的感觉，以为在当时的情形之下，就措词的精审而言，这才是合宜的字眼。关于此点，可参看摩尔所撰《海约翰的外交事业》一文，载一九〇五年八月《美国评论之评论》。）

行政完整。「行政」与「行政的」这两个词，在政治学上有两种判然不同的含义。其一为狭义，指一国政府行政部门的活动；其二则泛指政府的一切活动，即其立法、司法、行政各部门事务的实际处理。

十分明白，华盛顿会议的议程中所用「行政完整」一语，所指乃是中国政府的一切活动。列强在彼此论及中国的往来文书之中，曾屡次以此义相待；因此人们明白，美国政府在其会议议程中使用此语，所指也是这个意思。

此义既定，那么凡对中国政府行使其主权权力所加的任何束缚，便都应按其程度视为对其行政完整的损害。凡以中国所订条约或其他协定为根据的束缚，应视为限制；凡无契约根据者，则是对此种完整的侵犯。

就其行政活动、即狭义的行政权力而言，中国有某一项事务——例如海关或盐税——处于外国管理或监督之下时，其行政完整便受了损害。就其立法职能而言，中国若不被许依自己对本国利益所需的判断决定其财政政策或其他政策，其行政完整亦受损害。故中国只要不被许自定海关税率，或不被许按货物种类高下其税率，她行政完整的立法一面便受了严重的限制。同样，各通商口岸中外国公共租界与专管租界的存在，也是对她地方行政权力的一种限制。再者，治外法权的整个制度，都是对她作为所在地主权者独有的司法权的贬损。

由此可见，领土完整与行政完整这两个概念关系如此密切，以致在很多情形之下，侵犯或限制其一，几乎必然就是侵犯或限制其二。因此，在会议的议事之中，领土完整与行政完整这两个题目几乎不可避免地被当作一个不可分的题目来处理。

中国代表团在这两目之下提出的事项如下：关税自主、治外法权〔注三〕、租借地、势力范围、外国驻军、警察岗亭、邮政、在她国土上的电信，以及一九一五年五月二十五日的各项协定与换文。

（原注三：此目之下自然也包括各市的专管租界与公共租界——中国的治外法权一经废除，这些自应随之消失。）

为使这些题目的审议得以从速，会议或委员会并未力求把其中一题完全了结之后再着手另一题。也就是说，有几题同时在审议之中，但分别在不同的小委员会里进行，随时向全体委员会报告。不过，若把这些题目一个接一个地叙述，就每一题说明其经过如何，则当日的讨论与所取的举措可以陈述得最为清楚。

中国作为中立国的权利。中国代表团十一月十六日向委员会提出的十项原则中的第八项如下：

在将来中国不与其事之战争中，中国的中立权利应受充分尊重。

在全体委员会第十三次会议上，王宠惠博士说：这一提案是不言自明的，且显然已包含在业经通过的鲁特四项决议案的第一项之中。然而，鉴于过去中国作为中立国的权利曾屡遭严重漠视——最触目者，一为日俄战争，其陆上战事全部在中国国土上进行；一为近年的大战，日本把军队在距其军事目标即胶州湾租借地一百五十英里之处登陆——他觉得列强就此提案作出保证，是合宜的。

休斯国务卿、贝尔福先生与维维亚尼先生均表示，其本国政府完全赞同中国这一原则的宣示。埴原正直先生代表日本发言，说他也持同样的见解，但补充道：「今日没有哪一国有意侵犯他国的中立；但当一国不能履行其作为中立国的义务时，其他各国便不得不自卫。」鉴于一九一五年日本侵犯中国中立权利时的情形，这句话的用意颇为费解。

未经进一步讨论，中国的提案即获一致通过；但会议十二月十日第四次全体大会最后通过、并作为第六条载入《关于中国事件应遵守之原则与政策之九国公约》时，该决议案的文字改为：

中国以外之各缔约国约定，在中国不与其事之战争中，充分尊重中国作为中立国的权利；中国则声明，当其为中立国时，必遵守中立的义务。

六关税自主

中国的陈述。为中国争取对本国海关更充分的管理之权——即就税率的高低及其在各类货物之间的分配而言——这件事最初是在委员会第四次会议上提出的；但中国关于此事的提案，直到十一月二十三日委员会第五次会议上才正式提交，当日顾维钧博士所作陈述，大意如下：〔注一〕

（原注一：见美国政府所刊《限制军备会议》，参议院文件第一二六号，第六十七届国会第二期会议，第四六九至四七三页。）

一八四二年以前，中国享有厘定本国关税的完全之权。但自该年起及其后数年间，中国与英国、法国、美国订立条约，此项完全之权始首次受到限制。值百抽五之例即由此确立，其后又依当时通行的物价定出一张税则。一八五八年以前的若干年间，物价开始下落，因而按百分之五征得的关税，看来超出了规定的百分之五。缔约各国遂要求修订，并于一八五八年修订完成。然而自那时起至一九○二年，物价上扬，中国政府所收实不及百分之五，缔约各国却未曾提出修订之请。中国政府当时不曾催促修订，只因政府所需当时尚少，而所征税入虽微，尚不至不敷用度。

直到一九○二年，因义和团事变之故，才又有一次修订，意在筹得足敷之税入，以应付一九○一年议定书所新加的义务。然而在那一税则之中，税率是依一八九七年至一八九九年的平均价格计算的，并未顾及当时通行的物价。而依此提高后的税则所征之款，仍不足以应付赔款的义务。一九一二年，又有一次修订税则之举，欲使之较合于实价。此举终归失败，因未能取得十六七国的一致同意。经过六年迁延的交涉，方于一九一八年再行修订一次。此次修订的本意，是要把税率提到实征百分之五；但所成的税则——即现行者——按实际通行的商品价格计算，所得不过百分之三点五。

顾维钧博士代表中国代表团，请求中国收回关税自主之权。他说，首先，中国现行的制度侵犯了中国依自己的裁量厘定税率的主权——此权乃全世界各国所共享。

其次，此制使中国无从与各国订立互惠之约，与平等互相之原则相背。外国货物输入中国，只须纳百分之五的进口税，而中国货物输往外国，则须按最高税率纳关税。例如中国茶叶输入联合王国，每磅须纳一先令，而彼处茶价每磅约为四先令，即合百分之二十五；中国烟草输入日本，须纳百分之三百五十；生丝输入日本，百分之三十；丝织品输入美国，百分之三十五至六十。此种制度对中国的出口贸易与经济发展，构成严重的阻碍。

再者，一切货物一律同率，而无从在奢侈品与必需品之间分别高下，其弊显然。例如中国亟需的机器等货物，显然应课以低税；反之如雪茄、纸烟一类奢侈品，则应重课，这既为多得税入，也为减轻或防止此类奢侈品对人民风俗与社会习惯的损害。故中国的税则并非合乎学理者，因其未曾顾及中国人民在经济、社会以及财政上的需要。

顾维钧博士接着说，现行税则使中国国库蒙受重大的税入损失。关税本是一国最重要的财源之一。以英国而论，关税占其总税入的百分之十二；法国百分之十五；美国百分之三十五。（他说出这些数字时表示，倘若这些数字与今日的情形不符，他很乐意听同人指正。）反观中国的关税收入，近百年来在国家税入中所占的地位相对微不足道。此外，中国关税收入的一大部分已抵押于种种以之为担保的外债，这又使可供政府之用者更形减少。

再者，在现行关税制度之下，要修订税则极为困难，即使只为提到实征百分之五这样不高的目的亦然。一九○二年的修订，是四十四年来的头一次修订，而所成的税则按进口货的市价计算，只得百分之二点五，也就是说，比起把税则修订到与时价相符所能征得者，少了百分之二点五。一九一八年的修订，如前所言，是交涉六年方才办成的；而因其依据一九一二年至一九一六年的平均价格，一九一八年的新税则所得只有百分之三点五。然而即便是实征百分之五的进口税——此举大约可增税入近一千五百万两——恐怕仍不足以应付中国政府多方面的需要，如教育、筑路、卫生与公共福利等项。

基于上述种种理由，顾维钧博士请各国同意将关税自主之权归还中国。他说，中国政府提出此请，并无意干预现行海关行政——此项行政公认为有效而令人满意——也无意干预以海关款项清偿以之为担保的外债。他请求承认中国关税自主，所最重者乃是厘定并分别税率之权。既然此种新制的建立需要时日，自应俟议定的一段期间之后方始施行。在此期间之前，应先议定一个最高税率，而在此最高税率之内，中国应有充分自由分别税率，例如在奢侈品与必需品之间加以区别。但议定最高税率的交涉或须历时数月，而中国目前的财政状况亟须稍得纾解，故提议自一九二二年一月一日起，将中国进口税则提至百分之十二点五——此率见于中国与英国、美国、日本所订之条约。

讨论。鲁特先生说，一九○三年美国与中国所订条约中载有裁撤厘金的规定，随即宣读该约第四条如下：

中国政府深知现行对通过货物征收捐税之制，尤其名为厘金之税制，阻碍货物自由流通，于贸易总体有害，兹允于全国裁撤厘金及一切其他通过税，并撤销为征收此等捐税而设之局所、卡站与关栅，且不另设局所以征通过货物之税。双方明白议定：凡征收通过货物之税的局所、卡站与关栅裁撤之后，不得以任何形式、任何托词图谋恢复。

鲁特先生接着说，一九○二年中英条约与一九○三年中日条约中亦有同样意旨的规定；而这些条约中所拟将关税增至百分之十二点五，显然是以裁撤厘金为其对价。他因此询问顾维钧先生，关于厘金一事，是否有所提议。

顾维钧先生答称，厘金无论于中国的内地贸易还是对外贸易，都是一项妨碍，中国有产各界均赞成裁撤。他又说，倘若关税自主得以允准，且能议定足以抵偿裁厘之损的关税增额，中国政府是准备裁撤厘金的。他以为，鉴于公家开支大增，原先提出的增至百分之十二点五之议，在今日恐已难称足够。

安德伍德参议员提请注意一点：中国局势的安定，于一切与中国通商的国家皆有裨益，故此种安定乃是可欲的。他指出，一国政府无税入则不能有效施政，此为不证自明之理；委员会致力于为中国谋取充裕的税入，正是在为那个国家的安定奠下基石。他说，他并不以为转运税是一种进口税，又说美国亦曾有过类似的税。安德伍德参议员接着指出，应尽可能避免扰动现有的贸易情形：调整与修订，应以不扰乱既成的贸易渠道为准。鉴于现行行政制度之有效，似以不加扰动为宜。依他之见，不应议定百分之十二点五这样凭空而定的税率，而应作出足以保证中国税入敷用、不致举债的种种变更。要紧的是所征的每一文钱都应用于政府的开支。他又说，顾维钧先生所提中国应有权对奢侈品课以高于必需品之税，是合理的，但他主张税则宜简而不宜繁。最后，政府的需要应当查得明白，再改定关税以应其需。

小组委员会的讨论。中国关税自主一事既已如此在委员会中提出并作总体的讨论，遂议定另派一小组委员会，以便作进一步的详细考量。〔注二〕

（原注二：委员会主席指派下列诸人组成此小组委员会：美国，安德伍德参议员，任主席；比利时，德·卡蒂埃男爵，以卡蒂耶先生为候补；大英帝国，罗伯特·博登爵士，以朱尔典爵士为候补；中国，顾维钧博士；法国，萨罗先生；意大利，阿尔贝蒂尼参议员，以菲莱蒂先生为候补；日本，埴原先生；荷兰，贝拉尔茨·范·布洛克兰先生；葡萄牙，瓦斯康塞洛斯上校。）

此小组委员会共开会六次。

十一月二十九日第一次会议上，顾维钧博士代表中国提出如下具体提案：

一、现行百分之五的进口税应即提至百分之十二点五。

二、中国允于一九二四年一月一日裁撤厘金，各国允于同日施行一九○二年中英条约、一九○三年中美条约与一九○三年中日条约所定之进出口附加税；各国并允于同日对奢侈品在实征百分之十二点五的进口税率之外，另加征一项附加税。至于其他各节，本款所定中国与各国的承诺，均依上述各条约之规定办理。

三、自协议之日起五年之内，应以任何输入中国之货物值百抽二十五为最高税率，商订并缔结条约，以立新的关税制度；在此税率之内，中国得自由调节并编订进口税则。此新制施行至下文第五款所指期间之末为止。

四、现行对由陆路输入中国及由中国输出之货物所征关税的减征办法，应予废止。

五、中国与各国之间规定征收关税、通过税及其他捐税的条约条款，应于协议之日起满十年时废除。

六、中国自愿声明：无意对现行海关行政制度作任何根本的变更，亦无意扰动以关税收入清偿以之为担保的外债之事。

顾维钧博士为其所提各案辩护，提请注意：中国能否管束自己的进口税率，其关系之重大，在中国尤为特殊，因为中国的实业迄今大多未曾兴起，中国各处仍以务农为主，故中国在相当长的时期内，除海关之外别无多少可恃的财源。他又指出，有两桩事实不可忽视：其一，她目前所得进口税款已有一大部分抵押以偿外债之息；其二，中国政府为应付教育、公共卫生及增设公用事业等正当增加的开支，实有增加现有税入的迫切之需。

关于给予中国何种具体纾解的讨论，几乎立时便显露出若干特殊的事实情形——正是这些情形，使中国在最近的将来无从如愿大幅提高关税税率。这项增税与中国裁撤进出口货物的厘金之举密不可分；而有人表示怀疑：只要中国目前的政治情形依然如故，北京的中国政府能否就此事在各省切实施行。其他各国代表中亦有人另存一虑：给中国增加税入，而这些税入或将落入中国各路军事统帅即督军之手，从而助长这些至今尚未适当服从文官当局的人物，这于中国是否有利，尚属可疑。于是，即便是那些有意使中国得以增加关税收入的代表团，也倾向于附加一项条件：中国应承诺将所增税入专用于若干指定的用途。有理由相信，美国政府并不主张要求此种承诺；日本则坚持应从这笔增款中拨出款项，以清偿已到期而未偿的外国金融界债务；英国则希望这笔增款用于若干指定的生利事业。小组委员会中亦曾讨论，中国所得的增加的关税收入可否分成数份——其中若干成数用于还债、教育与生利事业，其余留供中国政府日常行政开支之用。然而此议终归落空，因为最后议定：不予中国立即按条约征收高于实征百分之五之进口税的权利。

还须说明：即便在有人提议将进口税的即时增额限于百分之七点五之时，日本代表团仍抗议称，此举于日本实业影响至大，故不能赞同。此事经呈报东京的日本政府，其代表团的这一立场得到认可。

从一开始便显然可见：中国国内情形既然如此，各国决不会许下确定的日期，定明中国于何时取得完全的关税自主。

十一月三十日小组委员会第二次会议上，罗伯特·博登爵士代表英国代表团明确提议：中国现行税则应即提高，使之成为实征百分之五；并且，俟进口货估价普遍修订之后，

税率应提至百分之七点五。

日本的声明。小田切先生代表日本代表团提出如下声明：

顾及昨日会议上诸同人所陈的意见与建议，并顾及日中两国的通商关系，日本小组委员就增加税则一事陈述意见如下：

日本对华贸易占中国对外贸易的三成以上，亦占日本海外贸易同样的成数，故税则修订之后受损最重的国家，当为日本。

日本所供者，大抵是售与中国下层人民以应其日用之需的货物。这些自日本输入的货物，乃是为数众多的较小的日本制造厂家所出。

故此骤然而大幅的增税，一面将迫使中国的购货者——即多数平民——承受高价，致使生计之费腾贵；一面将使日本的实业大受影响。因此至关重要的是，税则的修订应循序渐进，留出足够的时间，使有关各国的人民得以相应调整其经济生活。

有鉴于此，日本小组委员深为抱憾地声明：依其之见，骤然增税至实征百分之七点五——较现行实征百分之三点五的税则增加一倍有余——势难施行；至于百分之十二点五的税则，则绝无施行之可能。

日本小组委员所信为妥当的修订，是依中国政府与北京外交团之间的协议，将现行税则提至实征百分之五。

但为免去上述折算所需的六个月至一年的迁延，日本小组委员愿提出一项替代办法，既可免去无谓的稽延，又可使中国政府获益更多。

作为替代办法，兹提议对出口、进口及沿海贸易征收附加税，比如百分之三十，如此可为中国政府增得税入约银二千万元。

而将进口税提至实征百分之五，所增税入约为银一千六百万元。

此项附加税之议并非全新之想；今年各国即曾同意对一切关税加征百分之十的附加税，为期一年，以为一时赈灾之用，海关当局估计此项附加税约可得五百万两。

自然，日本小组委员并非要绝对而永久地拒绝赞同增税之议。恰恰相反，日本愿助中国修订税则，观一九○三年所订的通商行船续约即可知之。

至于有人建议派遣一国际委员会前往中国，考察税则、厘金及有关各事，以求解决此一难题，并向各该国政府提出可行的增税办法，日本方面绝无异议。

讨论。顾维钧博士答复罗伯特·博登爵士与小田切先生，指出：将中国税率提至百分之七点五，所增不过些微；纵然日本在中国对外贸易中所占为三成，此项增加每年分摊于日本全境，也不过合金六百万元上下，故日本商人与制造家实不必为之忧虑。

顾维钧博士并提出统计表数种，所列为：（一）实征进口税与进口货价值相比的实际成数；（二）若干国家所征进口税与其进口货价值相比的平均成数；（三）日本所征进口税与其进口货价值相比的平均成数。顾维钧博士指出，这些表显示：由于实际估价与课税所用估价之间的出入，中国每年净损税入约二千七百万中国元；在议定中国将来应得的纾解时，此事实应予顾及。

讨论一番之后，顾维钧博士代表中国代表团表示，愿接受罗伯特·博登爵士的提案，但须加一项修正，即：在进口税则修订至实征百分之七点五以前，应即征收一项附加税，其所得相当于实征百分之七点五。顾维钧博士并接受罗伯特爵士随之而来的一项提议：凡可公允地称为奢侈品者，得课以较高之税，比如以百分之十二点五为最高。

其后的讨论显示：法国代表团对奢侈品课以重税一事略有异议，萨罗先生说，必需品与奢侈品之间难以划出界线；罗伯特·博登爵士则对在商品重新估价、实征百分之七点五之率确立以前即行征收附加税之议表示异议。然而除日本一国之外，各代表团皆赞同给予中国征收百分之七点五关税之权。日本代表团称，在表示赞同以前，须先与东京本国政府接洽。

协议草案。十二月二十七日小组委员会第三次会议上，罗伯特·博登爵士提出一份关于中国税则的协议草案，望能调和各方分歧的见解，尤其是中日两代表团的见解。此份试拟的草案曾在小组委员会第四次会议上讨论，无须在此引述；只须录出安德伍德参议员依该草案及其讨论所拟报告的全文即可。此报告于一九二二年一月三日小组委员会第五次会议上提出，文曰：

出席本会议之各国协议如下：

一、应即由一特别会议——以中国及接受本协议之各国为代表——采取步骤，为从速裁撤厘金及履行一九○二年九月五日中英商约第八条以及中美、中日两约相应各条所定的其他条件铺平道路，以期得以征收各该条所定之附加税。

二、现行进口税则应即修订，提至实征百分之五之基准。

此项修订应即由上海修订税则委员会依上次修订的大致办法办理。修订应尽速进行，以期于本会议闭会之日起四个月内竣事；修订后的税则应于公布两个月后生效，无须等候批准。

三、在第一款所指各条款施行以前所应适用的过渡办法，应由上述特别会议考量；该会议得准许自其所定之日起，为其所定之用途，并依其所定之条件，对应税进口货征收附加税。此项附加税应一律为值百抽二点五，惟若干奢侈品，经该会议认为可承受更多增税而不致过分妨碍贸易者，其附加税总数不得超过百分之五。

四、（一）自本协议所准许的即时修订办竣之日起满四年时，应再行修订税则一次，以确保税率与所定的从价税率相符。

（二）此次修订之后，应每隔七年为同一目的定期修订税则一次。

（三）为免稽延，此等定期修订应依第一款所定特别会议议定之规则办理。

五、凡有关关税之一切事项，本协议各缔约国均应享有实际上平等的待遇与机会。

六、现行对由陆路输入中国及由中国输出之货物所征关税的减征办法，应予废止。

七、通行运照之收费应为值百抽二点五，惟第一款所拟之办法业已施行者不在此限。

八、未在本会议派有代表之各缔约国，应受邀接受本协议。

九、本协议之效力，应高于中国与接受本协议之各国间条约中一切与本协议条款不合之规定。

中国代表提出如下文书，经一致同意，应作为附件列为上述协议之一部分：

中国代表团谨此告知限制军备会议远东问题委员会：中国政府无意作任何可能扰动中国海关现行行政的变更。

陆路边境关税。讨论这些提案时显出：法国代表团不愿接受第六款——该款规定废止现行条约对由陆路输入中国之货物所定的减征办法；而美国代表团则同样坚持保留此项规定，以期平等待遇之原则得以完全适用于中国的一切进口货。〔注三〕

（原注三：关于中国陆路边境关税，兹录下文以作说明，其大略取自威罗贝所著《列强在华之权利与利益》第一五二页：

朝鲜与满洲间贸易的特别办法。日本与中国订有特别办法，凡货物由朝鲜或经朝鲜循铁路经安东输入满洲，及由满洲输往朝鲜或经朝鲜输出者，关税得以减征。凡应税货物循铁路离开满洲运往该点以外之地者，只征三分之二的税率。此等货物的「通过」税为关税之半，即正常税率三分之二之半。凡由满洲运往新义州供本地消费之货物，或在两年之内由铁路运往该点以外之地者，纳全税，但得退还三分之一。

俄国边境贸易。依一八八一年中俄圣彼得堡条约所附的若干章程规定，两国边境一百里（三十三英里）以内不征关税。此项地带于一九一二年废止，自一九一三年一月一日起生效。依两国于一九○七年七月八日议定的章程，中国得在边境设立关卡，但对循铁路运往此旧地带以内各站之货物不征税；并规定划定若干区域，凡循铁路运入者只须纳中国正常进口税的三分之二。于是哈尔滨的三分之二税率区域，及于自车站起十里为半径以内的一切地点。其他指定各站的半径为五里。东省铁路一切较小车站的半径为三里。凡运出此等区域的货物，应纳全税。又规定：此虽为中俄两国间的特别办法，然不独俄国货物，凡经中东铁路运入中国的一切外国货物，均应享同样待遇。

俄国方面则同意，凡由中国越其边境输入之货物，减征三分之一。

依一八九六年九月八日公布的中俄陆路通商章程第十条，循铁路运送的货物应较正常关税少纳三分之一。稍后（一九○七年七月八日及一九○八年五月三十日）又议定，在满洲里与绥芬河两口岸厘定应纳之税时，亦照此减征。

与印度支那的边境贸易。依一八八七年中法通商章程修订本第三条规定，为尽速发展中国与北圻之间的通商，一八八六年四月二十三日条约第六条、第七条所定的出入口之权，应暂予变通：凡越境进入中国云南、广东、广西（两广）各省的一切外国货物，较正常税则减纳十分之三；凡由中国越境而出的货物，较正常税率减纳十分之四。其后又议定，不照一九○三年修订税则所定之率，而照一八五八年之率。此项协议至今仍然有效。

一八九五年六月二十日法中两国在北京签订的条约规定：「凡中国货物由边境通商四埠——龙州、蒙自、思茅、河口——之一起运过境，经由安南者，出境时减纳十分之四之税」；又规定：「凡由上述四埠输出，运往中国通商海口或江口的中国货物，越境时应纳减去十分之四的出口税。应另发专照，载明此税业经交纳，随货同行。俟其抵达通商海口或江口之一时，应依通商海口或江口一切同类货物的通例，纳复进口半税。」

凡中国货物由中国通商海口或江口经安南运往上述四埠者，越境时应纳全税。应另发专照，载明此税业经交纳，随货同行。俟其抵达边境关卡之一时，入境时应按减去十分之四之数，纳复进口半税。

依一八九四年三月一日中英条约第八条（见马慕瑞书第一页）规定：中国的土产与制造品，除盐之外，由陆路进入缅甸免税；英国与缅甸的土产，除米之外，由陆路输往中国免税；盐的进口税与米的出口税，不得高于海路进出口之税。同约第九条规定：凡由缅甸循若干指定路径由陆路输入中国的货物，其税较中国海关通行税则所定者减十分之三；凡由中国循此等路径输出的货物，其税较海关通行税则所定者减十分之四。）

法国代表极力主张：中国给予印度支那进口货的特别条件，与法国给予居住北圻的中国人——约四十万人——在人身、民事及商务上相当可观的特别权利，是互为对价的。

英国代表团表示：印度虽准备接受一切陆路边境关税税率应与海关相同的原则，但期望此举行之后，当有办法将向进入缅甸的中国货物征收进口税、并向由陆路输往中国的缅甸土产与英国制造品征收出口税之权，归还印度。

为照顾法、英两国的这些意见，罗伯特·博登爵士拟就下列条款，以代安德伍德参议员先前所报协议草案的第六条，于一九二二年一月四日小组委员会第六次会议上提出：

兹承认凡中国一切边境——陆路与海路——所征关税税率划一之原则；并将此事交付第一款〔即十二月二十八日协议要目草案之第一款〕所指之特别会议，由其议定办法，使此原则见诸实行；该会议并得准许作出任何在下述情形下显属公允的调整，即所应废止的关税优待原系为换取某种地方经济利益而给予者。在此期间，凡依本协议而增加之关税税率或所课之附加税，均应在一切陆路与海路边境按划一的从价税率征收。

全体委员会的讨论：安德伍德参议员的陈述。此项提案得到小组委员会全体委员一致赞同，该小组委员会关于中国税则的工作遂告结束，并将其结论提交全体委员会。

于是，一月五日太平洋及远东问题委员会第十七次会议上，开始考量上述小组委员会的结论。安德伍德参议员在向委员会提出这些结论时说（节录）：〔注四〕

（原注四：以下所述，系引自或节述美国参议院文件第一二六号，第六十七届国会第二期会议，第五八九页以下所载之报告。）

安德伍德参议员以为，中国的贸易情形在很大程度上受海关所征税项的左右，故本协议的重要，远不止于其中所涉款项之多寡。诚如他前些时候所言，他认为世界各国之间龃龉与分歧的一大根源，正出于各国的贸易情形；一国若自觉与他国不处于平等地位，便易于酿成不安之局，终或引致战争；而本会议的大宗旨正在消除战争的根由。因此安德伍德参议员以为，委员会诸君此时大可自庆：在他将要提出的报告之中，各方已议定谅解，把中国边境上关税方面的差别待遇一概扫除，使世界各国此后都感到自己拥有一扇门户开放之门，而这门户开放意味着贸易机会均等。

安德伍德参议员说，此项协议现在的形式，包含关乎关税调整两个截然不同方面的规定：其一为无须订立需经批准之条约即可立时施行者；其二为必须载入条约、须经批准者。前者关乎将现行税则立即修订至实征百分之五之基准；后者关乎应由一特别会议处理之各事——该会议将负责采取措施，以期从速裁撤厘金、施行附加税，并实现一切陆路与海路边境关税税率划一之原则。

故施行本协议各条款的次第如下：

一、修订税则委员会应即在上海集会，将现行税则修订至实征百分之五之基准。此项修订于公布两个月后生效，无须等候批准。所增税入约为银一千七百万元。

二、应即着手筹备一特别会议，以中国及各国为代表，负责为从速裁撤厘金、并施行一九○二年中英条约及一九○三年中美、中日两约所定之附加税铺平道路。该特别会议并应施行值百抽二点五的附加税，可增税入约银二千七百万元；又对奢侈品征收不超过值百抽五的特别附加税，可再增税入银二百一十六万七千元。本协议所定关税增收之款，分为四项如下：

一、提至实征百分之五，银一千七百万元。

二、百分之二点五的附加税，银二千七百万元。

三、对奢侈品不超过百分之五的附加税，银二百一十六万七千元。

四、增收之款共计银四千六百一十六万七千元。

俟特别会议的工作办竣，裁撤厘金并施行中英、中日、中美各约所定的附加税，则所增税入应达银一亿五千六百万元。现行税则在一九二○年所得税入为银六千四百万元。若加上本协议所定的增收之款，则关税所得共为银一亿一千零一十六万七千元。除这些措施之外，协议中尚有关乎将来修订税则的重要规定，意在使税则常保正确的估价基准，俾能按中国应得的实征税率征得税入。在即时修订之后，四年内应再修订一次，此后每七年修订一次。

以往按时修订，颇遇困难。特别会议受命筹划办法，以免将来修订再有稽延。为施行本会议业已采纳的总协议，本协议中载有实际上平等待遇与平等机会的规定。此项规定同时重要地承认了一切边境关税税率划一之原则，亦即废止对陆路进口货物的差别待遇之举。

安德伍德参议员说，他觉得这是第一次采取措施，切实除去了以往加于中国对外贸易之上那些极不公正、极启争端的优待。那些在陆路边境享有优待之利的国家，把贸易上这些较小的便宜让位于平等待遇的更大原则与友好贸易竞争情形的总体改善，其远见与无私值得称道。在他看来，这不独有裨于中国与各缔约国，且有裨于贸易全局乃至和平本身，实为一桩显著的成就。

中国的陈述。顾维钧博士答复安德伍德参议员的发言与报告，趁此机会代表中国政府就恢复中国关税自主一事作了如下正式陈述——他说，中国人民对此事极为看重：

去年十一月二十三日，本人曾代表中国代表团荣幸地将中国的税则问题提交委员会。当时提出三项提案，其主要者为将关税自主归还中国；其余两项，不过是为早日达成这一主要目的而铺路的暂行办法。同时本人曾声明，中国政府无意作任何可能扰动中国海关现行行政的变更；然而此项声明显然不能合理地解释为：中国不得怀有正当的愿望，逐步使政府这一重要部门更具本国的性质。

本人曾说明中国何以愿意在征收关税一事上恢复行动的自由。委员会讨论之后，将整个问题交付一小组委员会，安德伍德参议员任该会主席，功绩卓著。小组委员会讨论的结果，已见于方才提交诸君的协议之中。这是一份可贵的协议，其中载有与现行协定税则有效施行相关的若干重要之点。然而须注意，恢复中国关税自主的问题并未列入；小组委员会中有人以为，眼下难以定出一个确切的期限，使现行条约中关于税则的规定于其时终止，此问题应待将来情势如何再行决定。

然而中国代表团不能不希望当初所取者是另一种见解。关税自主乃一切独立国家所享有的主权。自由行使此权，为国家福祉所必需。现行条约中规定征收关税、通过税及其他捐税的条款，不独限制中国行动的自由，且侵犯其主权。将关税自主归还中国，不过是承认本属于她、而她违心放弃的一项权利罢了。

再者，维持现行税制，意味着中国政府税入之损失延续不已。在此制之下，一切应税货物的关税进口税，一律限于值百抽五这样极低的税率，而他国所征平均税率则为百分之十五至六十。实则因税项是按预先定下的税则征收的，实征所得只合百分之三点五。故关税收入仅占中国总税入的百分之七点五左右，而西方主要各国目前的平均数为百分之十二至十五，战前更高于此。俟所拟对普通货物征收百分之二点五、对若干奢侈品征收百分之五的附加税终告施行，税入将有所增；但即便如此，仍难与中国政府迅速增长的需要相称。他国财政制度的伸缩自如，多赖其得以自由调节关税。欲予中国最充分、最不受牵掣的机会，使她为自己造就并维持一个有效而稳固的政府，必须及早将关税自主归还于她。

必须一律课以低税，助长了酒、烟一类奢侈品输入的畸形增加；而把这些东西与生活必需品同等课税，除致税入之损外，于中国人民的社会与道德习尚，影响亦全然有害。摆在委员会面前的协议已开一端，准许对若干奢侈品另征百分之二点五的附加税；然而显而易见，若要对这些奢侈品的使用起约束之效，所增之数尚须更多。

亦不可忽视：现行协定税制乃是中国经济发展的阻碍。在此制之下，中国从任何与之有条约关系的国家都得不到互惠。各缔约国的货物输入中国，无不享有值百抽五这样格外低的税率之利；而中国的土产与货物输入这些国家，却须按可征的最高税率纳税，其税有时竟为中国对外国进口货所征者的六七十倍。另一方面，凡输入中国的货物必须一律同税，这就使机器与中国实业所需原料一类货物的税项，成为中国工业发展的一重妨碍。目前中国已有一千余家工厂使用外国机器与方法，经营三十余种重要实业。欲使其得以存立发展，从而促进中国对外贸易的增长——而各国于此贸易关切至深——在调节关税上必须留有若干余地。

此外，以条约规定中国的税则，按事理之必然，势必行之不公，使中国大受其害。是故中国每提一议，无论是为使税则较合于通行物价而请修订，还是为应付增加的需要而请增税，都须取得十余缔约国的一致同意。各国自然都想保护并促进自己在华的商业利益，而各缔约国的实业性质不一，所输出的货物亦各不同，于是都力求使新修订或增加的税率之累不落在本国实业身上。有此存心，各国在同意修订税则或提高税率之时，往往各附不同的条件。

于是，关税一事虽与中国国家的福祉关系至密，缔约各国的利益却似乎不时被置于中国正当利益之前。在此情形之下，要达成于中国有利的任何调整或办法，其难处不难想见，且时或几乎无法克服。总有那么一国，在这样那样的场合，把自己在中国关税上的一己之利看得重于中国至高的利益。中国代表团在关税小组委员会中的经历，虽所成不少，却并未把这一看法的根据完全除去。而既然须有一致同意，则一国之异议便足以推翻其余各国所已赞同的通盘办法；同时，依最惠国条款，中国为某项特定对价而给予一国的让与或特权，各国立即一体主张，而不问自己曾否付出对价。

鉴于现行制度固有的难处与不公，又鉴于恢复关税自主对中国的贸易与经济发展、以及对其财政制度的演进必将产生的良好而可欲的效果，中国代表团觉得有责任声明：本委员会虽未能考量中国恢复关税自主的要求，然而中国代表团在赞同现在提交诸君的协议之时，并无放弃此项要求之意；相反，他们有意在将来一切适当的场合再将此问题提出讨论。

安德伍德参议员就顾维钧博士所言表示：关于待议的议案，他不愿再多论列；但在委员会当日上午散会之前，他愿作一项陈述。他极有兴味地听了顾维钧先生所读关于中国愿得关税自主的陈述，这是十分自然而正当的愿望。任何大国自然都盼望有朝一日能自主其财政，纵然当初是她自己让出了这份权柄。就他个人而言，一旦时机许可，他乐于欢迎将全部财政自主归还中国的机会；但他以为，对小组委员会、对在座诸位委员，他有几句公道话要说——这也与待议的议案相合——他确信：倘若中国的情形使外部各国觉得可以在无损于中国本身的情形下有所举措，则这个小组委员会以及他此刻致辞的这个委员会，必定乐于在各方面为中国做得更多。他以为，小组委员会诸君心中对这一点并无疑义：以中国目前未定之局而论，中国若此刻享有在海关无限制课税之权，终恐反有损于中国，且有害于世界；他认为小组委员会未对顾维钧先生的要求作出完全而直接的回应，其缘故莫此为甚。他确信其他各国并无自私之心，亦非不愿承认中国的完全主权；他起立发言，只为说这样一句话：若他还算看得准局势、看得准世界其余各处的意向，他敢断言：一旦中国自己在全国各省之上建立起议会制的政府，并革除目前许多省份存在的军人统治，使外部各国觉得自己所打交道的是一个对局面有完全、绝对而自由之控制的政府，那么中国便可指望实现她在这张会议桌上所求的主权大愿。

安德伍德参议员随即代表小组委员会建议：既然所报的各项协议关乎两件不同的事，即（一）依现行条约立即修订现行税则，（二）其他涉及变更现行条约之事，则应将其交付起草委员会，以期将协议定成最后的形式，并把可以立即生效的各项原则与须经各国批准条约方能生效者分开。

起草委员会的报告。此议获得采纳，各项议案遂交付起草委员会；该会于一九二二年一月十六日全体委员会第十八次会议上将其复报。

鲁特先生代表起草委员会作报告，他说：中国税入小组委员会曾建议，将其建议中属于宣示性质者与变更现行条约、因而须订成条约者分开。关于前者，起草委员会报告如下：

中国税则修订协议

为使中国政府得增税入以应其需要，出席本会议之各国，即美利坚合众国、比利时、大英帝国、中国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙，协议如下：

一九一八年十二月十九日上海修订税则委员会所定的中国进口货税则，应即行修订，使其税率相当于中国所加入的各商约所定之实征百分之五。

一修订委员会应尽早在上海集会，依上次修订的大致办法，即行办理此项修订。

此委员会应由上列各国之代表，以及其他与中国订有条约、规定进出口税不超过值百抽五、而愿参加其事之各国代表组成。

修订应尽速进行，以期于限制军备暨太平洋及远东问题会议通过本决议之日起四个月内竣事。

修订后的税则应尽速生效，但不得早于修订委员会公布之后两个月。

兹请召集本会议之美利坚合众国政府，即将本决议之条款通知未出席本会议、而曾参加上述一九一八年修订之各国政府。

关于俄国的讨论。鲁特先生说〔注五〕，自起草小组委员会核定上述协议以来，有人提出：那一条款规定修订委员会应由出席各国代表、以及其他与中国订有条约规定进出口税不超过百分之五之各国代表组成，则其措辞将把俄国包括在内；然而既然俄国并无为在座任何一国所承认的政府，便无从通知俄国，亦无从与俄国在此委员会中共事。他与起草小组委员会数位委员就此交谈时，有人建议在决议中加一修正，于「其他各国」之后加入「其政府现为出席本会议各国所承认者」一语；倘若这合乎本委员会诸委员之意，则起草小组委员会诸委员既皆在座，似不必再行召集。鲁特先生因此建议，委员会将报告依此加入上述字句予以修正。

（原注五：以下讨论的记载，系参议院文件第一二六号所载者。）

卢森堡大公国。德·卡蒂埃男爵说，他愿提出一个问题：依鲁特先生方才宣读的决议，卢森堡大公国将处于何种地位。一八六一年九月二日，中国与普鲁士国王订立通商行船条约，普王既以本身名义，亦以德意志关税同盟其他各邦——其中即有卢森堡大公国——的名义行之。中德宣战之时，荷兰驻北京公使贝拉尔茨·范·布洛克兰先生在北京兼管大公国之利益，曾向中国政府交涉，以护卢森堡之利益，因大公国并未与中国交战。德·卡蒂埃男爵的印象是：大公国已包括在决议所称的「其他各国政府」之内，但此点应加明确。

主席休斯国务卿说，若无相反的意见提出，他想大公国应包括在此条款之内，并将得到适当的代表。如无异议，委员会即作此认定。

芬兰与波兰。罗伯特·博登爵士询问，起草委员会是否考虑过第四款的措辞对若干国家的影响——这些国家原为俄罗斯帝国之一部，如今虽已独立，其政府却未获承认。他料想本意是：这些国家若有此愿，应有权派代表出席修订委员会及特别会议。

贝尔福先生表示，芬兰与波兰均已获得承认。

非缔约国。安德伍德参议员说，他不敢断定自己的看法必然正确；但依他所解，中国就课税之权而言是有主权的，唯其以条约让出的部分不在此限。如今所拟者，是变更那使中华民国之权目前受限的条约权利，并提议增加海关的税课。凡与中国并无条约关系、亦无中国因条约而生的义务可言的国家，对中国在海关课税上的举措，绝无任何置喙之权。中国唯一有拘束力的义务，只对与她签约的各国政府而言。至于其他不会有代表与会的政府，它们不能以权利为据而抱怨，因为它们对管束中国的关税课征，并无既定的权利可言（正如它们对美国或日本亦无此权）。

另一方面，它们也不能抱怨自己受了不当的亏待；因为这两件文书，即本决议与随后的条约，样样都于它们有利：其中规定，今后进入中国的「门户开放」，意味着无论缔约国或非缔约国，无论曾否坐在这张桌子旁改订税则，一律机会均等。它们每一国进入中国，条件全然相同；因此他看不出未在座的任何国家有何抱怨之权，尤其就本决议而言，因为各缔约国在其中不过是履行它们以往与中国所订之约罢了。

主席说，他想决议的这一条款已界定了何者应在所拟的委员会中有代表：即其政府现为出席本会议各国所承认、且与中国订有关税条约的各国政府。

顾维钧先生说，关于中国对非缔约国的实际情形，他愿略加数语。依所议的这一款，一国要在其中所称的委员会中派有代表，须数项条件同时具备。其一是该国须与中国订有关于进口关税的条约。其他各国（即无此等条约者）便必然被摒于外。实则中国政府早已公布施行了一部专对非缔约国的特别税则。倘若曾给予这些非缔约国中的某一国低于现行条约所定百分之五的税率，则依最惠国条款，此项减让恐怕势必推及各国。然而目前对非缔约国货物所征的进口税率，是高于百分之五的。就这一点而论，依中国现行法律，「门户开放」之原则尚不能援引以及于非缔约国。

罗伯特·博登爵士重提他先前所提之点。他说，倘若俄国政府获得承认，则依决议第四款，俄国显然有权受邀派代表出席所拟的会议。但目前的俄国政府并未获得承认。另一方面，有两个国家，其疆土原为俄罗斯帝国之一部——即芬兰与波兰——是获得承认的；委员会须决定的问题是：召集之国是否必须邀请此两国派代表与会。此问题或可留待日后考虑；但依他之见，总须在某一阶段断定：波兰与芬兰是否承继了昔日俄罗斯帝国与中国所订条约上俄国的权利。

各代表团逐一表决，均投赞成票，主席宣布决议一致通过。

条约草案。关于须由各国订立条约或专约方能办理之事，鲁特先生随即代表起草委员会提出关于修订中国关税的下列议案：

为增加中国政府的税入，美利坚合众国、比利时、大英帝国、中国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙协议如下：

一、应即由一特别会议——以各缔约国及其他加入本专约之国家的代表组成——采取步骤，为从速裁撤厘金、并履行一九○二年九月五日中英条约第八条、一九○三年十月八日中美条约第四条与第五条、以及一九○三年十月八日中日续约第一条所定的其他条件铺平道路，以期得以征收各该条所定的附加税。

此特别会议应于本专约批准之日起三个月内，在中国政府指定的日期与地点，在中国集会。

二、特别会议应考量在裁撤厘金及履行上述各约条款所定其他条件以前所应适用的过渡办法；该会议得准许自其所定之日起，为其所定之用途，并依其所定之条件，对应税进口货征收附加税。

此项附加税应一律为值百抽二点五，惟若干奢侈品，经特别会议认为可承受更多增税而不致过分妨碍贸易者，其附加税总数不得超过百分之五。

三、依本专约各签字国代表于一九二二年一月某日在华盛顿城限制军备会议大会上所通过之决议，中国进口货税则将即行修订；在此项修订之后，自其办竣之日起满四年时，应再行修订一次，以确保关税与本专约所定特别会议厘定之从价税率相符。

此次修订之后，应每隔七年为同一目的定期修订中国进口货税则一次，以代现行对华条约所定的十年一修之例。

为免稽延，此等定期修订应依本专约第一条所指特别会议议定之规则办理。

四、凡有关关税之一切事项，本专约各缔约国均应享有实际上平等的待遇与机会。

五、兹承认凡中国一切陆路与海路边境所征关税税率划一之原则；上述特别会议应议定办法，使此原则见诸实行；该会议并得就下述情形作出公允的调整，即所应废止的关税优待原系为换取某种地方经济之利而给予者。

在此期间，凡依本专约因修订税则而增加之关税税率，或此后所课之任何附加税，均应在中国一切陆路与海路边境按划一的从价税率征收。

六、通行运照之收费应为值百抽二点五，至本专约第一条所拟之办法生效时为止。

七、凡未签署本专约，而其现行对华条约规定进出口税不超过值百抽五之各国，应受邀加入本专约；俟其全体加入，本专约之效力应高于中国与各该缔约国间条约中一切与本专约条款不合之规定。

召集本会议之美利坚合众国政府，允为此目的作必要之通知，并将所得答复告知各缔约国政府。

八、通常格式之批准条款。

鲁特先生说，依业已通过的决议，第七条中应加入若干字句，使其文曰：

凡未签署本专约，而其政府现为出席本会议各国所承认、且其现行对华条约规定进出口税不超过值百抽五之各国，应受邀加入本专约；俟其全体加入，本专约之效力应高于中国与各该缔约国间条约中一切与本专约条款不合之规定。

鲁特先生就第三条第一款说明：该款之意为，在委员会依已通过之决议提高税则之即时修订办竣以后，自其办竣之日起满四年时应再修订一次，以确保关税与条约所定特别会议厘定之从价税率相符。这并非要使关税与现行的从价税率相符，而是要与特别会议所厘定者相符；即要使关税与新的从价税率（若有新率）相符，而非与业已施行的从价税率相符。

萨罗先生说，他要请人为他解释第一条，尤其是这一语：「以及其他加入本专约之国家……为从速裁撤厘金、并履行一九○二年九月五日中英条约第八条、一九○三年十月八日中美条约第四条与第五条、以及一九○三年十月八日中日续约第一条所定的其他条件铺平道路，以期得以征收

各该条所定的附加税。」

萨罗先生说，他相信此文与卡默勒先生最初所拟的文本已有若干改动：最初的文本并未提及「中美条约第四条与第八条，以及十月八日中日续约第一条」。萨罗先生说，参照这些条约的文本，他愿提出以下问题：各条如此措辞，其本意是否要使一切国家皆受最惠国条款之拘束？抑或是出于误笔？倘若本意是使最惠国条款自动适用，他便须作出保留，因为本国政府未必同意。他以为，或将提及最惠国条款的字句删去，或声明并不欲其自动适用，较为妥当。

鲁特先生说，第一条所指的各约，即中国税入委员会原报告中所指的各约。所不同者，仅在于此草案指明了那些条约中与本件事由有关的具体条款。这毋宁是限缩而非扩大原报告中的指涉；而第一条所指的条件，乃是与中国订立这些条约的各国承诺同意增税时所附的条件，即：它们同意增税，以中国如此这般为条件。并未对其他任何国家附加条件，故此条之中，就最惠国条款而言，对中国以外的任何国家皆不能求出任何义务。这是他的理解。

萨罗先生说，他已记下鲁特先生的陈述，必要时当加援引。然而他须指出：若只就各项议案的文字而论，最惠国条款并不自动适用这一点，并不能直接看出。不过既有鲁特先生的解释，他便不再在此事上坚持。

奥克兰·格迪斯爵士说，他想这一点是十分明白的——他对本款的读法是：所论各约目前既只拘束中国以外的某些国家，则此后亦只拘束那些国家；譬如中美条约的规定，并不会推及中英之间。是否如此？鲁特先生说，他对此毫无疑义。

付表决后，协议草案与各项议案遂经全体委员会一致核可。然而在提交大会以前，这些协议又在委员会最后一次会议上作了进一步的讨论与修正——当时提交委员会者，本以为已是定稿。

贝尔福先生当时提出一点：依当时的草案，各代表团所同愿的中国税则改革，须俟每一个与中国订有条约、规定进出口税不超过百分之五的国家都加入了委员会面前的这些协议之后，方始生效。因此他建议在草案中加入这样一语：「本约之规定，其效力应高于中国与各该国间条约中一切与本约不合之规定，惟给予最惠国待遇之规定不在此限。」此项规定的效果，自然是：只要有任何不是本约当事国的国家拒绝加入，因而依其对华条约得以向中国主张：由该国输入中国之货，或由中国输往该国之货，所纳之税不得高于百分之五，则签署本约的其他各国，亦有权向中国作同样的主张。

安德伍德参议员论中国废约之权。此项提案使安德伍德参议员得以在赞成贝尔福先生的修正案时，就中国在关税条约下的义务发了一番议论，其可采之处足以录出。据委员会记录，安德伍德参议员说：

他在此事上或许有误，但他认为本约与其他许多涉及重大国权的条约并不立于同一基础之上。这是一项贸易协定、一纸贸易契约，是中国与世界其他各国所订；他以为中国有权在她认为适当之时废止这些条约。他以为这显然是她的权利，因为其中并不牵涉国权问题，不过是贸易协定问题罢了；而此类协定，以往订立时或定有年限，或并无定期，一旦情势变迁，以致大不利于缔约一方或数方，则以往即已公认此类通商专约得以撤销。

这话未必人人赞同，他说这番话也不是为求人赞同；他不过是陈述自己的看法。中国若要以政府之身行其职守，非有这笔钱不可。她已请求在座诸国准她开征这些税项。九国已与中国议定了一个增税的办法。在他看来，倘若世界上有一国独持异议，与在座各国的意向与共识相抗，力图阻止中国取得这笔增款——这是她国家命脉所必需的税入——则中国政府废止那一条约或那一协定，是完全正当的。

他所以说这番话，因为此一问题或将发生：缔约一方或将声称，中国今后须守其百分之五的税则，而这会危及中国政府的存续。

他的意见是：世界上没有哪一国有权与在座九国所表明的意向相抗、与中国的愿望相抗而持此立场；他相信，在国家道义的最高法庭上，这一立场是站得住的。若非如此，则委员会的全部工作都属徒劳；若非如此，则不过因为一个国家在六十年前——当她并不觉得自己需要多于百分之五的税入之时——让她的海关订了一纸协议，这个国家便须在此后的岁月、此后的数十年乃至数百年中受其束缚，以致无法维持其国家的生命。

然而他并不觉得事情如此严重，因为依本协议，比如西班牙与瑞典，都将有机会成为当事国，他想它们会接受的；但倘若它们不肯入约，或是如占槽之犬一般，自己不用而又不容中国得到她应得的生机，那么他以为，要施行本协议，其途便在于废约。

但委员会中有代表的各国有权护卫自己享受同等条件的权利；倘若中国不废其约，而容西班牙与瑞典的货物按百分之五的税率输入中国——即这两国并不入约——则中国必须认清她对在座各国所负之责，仍容它们按百分之五的税率将货物输入中国。〔注六〕

（原注六：条约提交美国参议院核准时，安德伍德参议员在院中重申了这些见解。）

经此讨论，遂在条约草案中加入了编为第九条的下列一条：

本约之规定，其效力应高于中国与各该缔约国间条约中一切与本约不合之规定，惟给予最惠国待遇之规定不在此限。

维持现行海关行政。本次会议上还讨论了中国代表团那项声明，即中国无意作任何可能扰动中国海关现行行政的变更。所议者为：此项声明是否应由中国代表签署，并作为条约的附件。

顾维钧博士指出：此项声明乃中国政府自愿所为；并无任何国际条约或专约对此有所规定；它只见于中国政府所订的两项借款合同之中；因此没有理由在此刻要求中国将此声明订成条约的形式，即列入会议各国（中国亦在其内）将要签署的条约正文之中或作为其附件。此见解得到安德伍德参议员的有力支持。他甚至暗示：倘若此项声明成为条约的一部分，他恐怕难以在美国人民面前为此约辩护；因为美国有许多善良之士，极力反对胁迫中国承担一项并非她所全然满意的义务，尤其是在关乎她本国内政之事上。

于是议定：此项声明只在大会上载入会议记录即可。

存放关税收入的银行。与中国关税问题相关，安德伍德先生在全体委员会第二十九次会议上提出了所征款项存放于中国各银行一事。

原先曾规定，中国关税收入的若干部分应划出，以支付为偿付庚子赔款而发行的债券的利息与摊还之费。这些款项全部或几乎全部存于汇丰银行与华俄道胜银行。与中国其他并未得到此等存款的银行相比，这自然使这两家大占便宜。就此，他愿宣读小田切先生代表日本政府向小组委员会提出的如下声明：

对于不扰动中国现行海关制度之议，日本不独并无异议，且表欢迎。同时，鉴于日本对华贸易在中国全部对外贸易中所占地位之重，以及日本因此对中国关税收入贡献之巨，日本不能不表示希望：就海关制度今后的办理而言，尤其是就保管银行以及海关人员中外籍人员所占成数一类事项而言，能顾及上述事实，作出公允而妥善的调整。然而我方愿说明：此议并非我方接受本协议的条件，而不过是我方愿望的坦率表达。希望上文所称之特别会议，在审议关税收入之保管与监督等问题所涉的各项条件时，能顾及日本上述的愿望。

法国、意大利、比利时、荷兰各国代表在此事上与日本代表团声气相应。

安德伍德参议员说：已经划拨偿付中国债务的税入，其存放办法不能更改，因为那是合同的一部分；但盈余的税入则可自由存于议定的银行。至于所加征的百分之二点五的附加税，则将在上海召开的特别会议有权——自然须经中国同意——将这些款项重新分存于中国各家殷实的银行。他以为，华盛顿会议无从议定此事。

顾维钧博士就此说道：

一九一一年革命以前，各口岸所征的关税全部存于所谓海关银号，由中国官府监管，海关行政本身并不经手银钱。商人须出示海关银号所发、证明关税业已缴纳的收据，海关方发给收据与结关证。每逢按月偿付庚子赔款及外债所负义务之期，即将款项交付。此种办法行之甚善；总税务司亦有在案的证词，谓此种办法行之极为妥善，从未有一次在到期之日不能按时履行外债义务的情事。

一九一一年革命之际，中国各处纷起变乱；为防外债义务的履行有所迁延或遭妨碍，遂有人提议将关税收入暂存于安德伍德参议员方才所提的若干外国银行。此项办法本意不过是暂行之举，然而将关税收入存于那些指定的外国银行，其习遂沿而不改。此事对各重要城市的工商与金融局面，产生了这样的影响：革命以前，款项存于海关银号，自然流入市面各处渠道，以应各地工商之需，因此银根总不甚紧，金融恐慌之事极少发生。但自新办法施行以来，全部关税收入自然都进了外国银行，这笔钱不再像从前那样可供中国商人为正当的工商之用而迅速取得，其结果是中国工商各界因银根短绌吃紧，时时惴惴不安。因此中国银行界不止一次提出建议，并提请中国政府注意：应采取步骤，将现行的暂行办法加以变通。故他不独愿附和安德伍德参议员之议，且愿补充一点：俟到了考量重新分存问题之时，倘若届时各代表以为情形尚不容完全恢复旧例，则至少应将一部分存款拨付那些公认殷实可靠的中国银行。

关于中国关税收入的各项议案，于一九二二年二月四日第六次大会上向会议报告。作报告者为安德伍德参议员，他以下列说明之辞开篇；这一番话，作为对导致此种局面——拟议中的条约正是要改善它，纵不能尽行纠正——的诸般事实所作的历史概述，堪称精到，值得录出。

世人之中未曾研究过此问题者，或将觉得本会议之举颇为反常：既已宣告承认中国的主权与领土完整，却又与中国就一桩属于其主权范围之内的内政事宜立约。不加说明便宣布此约，或将引起误解；故请会议略假数分钟之耐心，容我把导致今日局面的历史事实载入记录——正是这些事实，使本会议有缔结此项协议之必要。

关于中国海关税则所达成的结论有二：其一为协议的形式，规定立即修订现行税则，使税率提至实征百分之五之基准。其二为条约的形式，规定设立一特别会议，授权其征收附加税，并

作其他安排，以将税则提至实征百分之五之上。

欲明这些协议的性质与缘由，宜将目前这种条约安排——它把中国关税这样大的管辖权交在外国手中——的历史背景记在心上。

中国税则之始，可溯至十四世纪；然而其行政制度的情形，使与中国通商的外国商人时生龃龉，终至酿成关于鸦片走私的激烈争端，即世所称一八三九年至一八四二年的鸦片战争。

此项争端于一八四二年以中英《南京条约》告终。《南京条约》标志着中国与西方各国在公认的法律基础上建立关系之始，亦是中国现行关税制度之历史的开端。

依《南京条约》议定：开放五口通商，并公布公平而有定则的进出口关税及其他捐税税则。

其后一八四三年十月八日的条约，订立了进出口税则一部，以值百抽五为通行税率。

一八四四年，中美第一次条约缔结。此约将中国与英国议定的税则列为其规定的一部分，并以下列文字为美国取得最惠国待遇：

「凡合众国民人赴中国者，其所纳税项，无论何时，均不得较任何他国之民所纳者为多为重；嗣后中国若以任何名目之另外利益或特权给予他国，合众国及其民人应即得完全、平等、无偏之一体均沾。」

同年又缔结了中法之间类似的条约，一八四七年与瑞典、挪威亦订立同样的条约。

隔了十余年之后，龃龉再起，遂又启衅。

一八五一年重开交涉之时，丝价已跌，外国商品的价格已变，旧有的税则不再合于值百抽五之率。

一八五八年，中国与美国、俄国、英国、法国缔结了所谓《天津条约》。

其中以中英之约最为详备，并以关于税则与通商章程的协议为其完成；此协议于一八五八年十一月八日在上海签订。依此协议订立了一部税则，以代先前施行者。所定税项大多为从量税，按当时通行货价的百分之五计算。

一八五八年如此订立的税则，除鸦片一项外，直至一九○二年未曾修订。

外人监管中国海关行政之始，可溯至太平天国之乱：一八五三年九月，上海城为太平军所据，中国海关因之关闭，外国商人无处可纳关税。

为应急计，外国领事代征关税，至一八五四年六月二十九日，与英、美、法三国领事议定设立外国税务司委员会。依此协议，委派了外国税务司委员会，任职至一八五八年；其时税则委员会集议，议定通商章程，其第十条规定：各口岸应施行划一的海关制度；中国政府应委派一大员监督对外贸易；该员得择其认为适宜的英国臣民，襄助其办理关税行政，并办理与工商航运有关的其他若干事项。

一九一四年世界大战爆发之际，中国海关任职者共七千四百四十一人，其中外国人一千三百五十七名，分属二十国。

在此宜指出：现行的行政制度，就其效能及其对有关各方利益的公允而言，极令人满意。就此我愿说明：本关税条约在起草的小组委员会中审议之时，九国代表在会议桌上有一种普遍的、我甚至可以说是一致的意见，即：鉴于中国今日情形扰攘、政局未定，倘中国方面赞同，则此时以不扰动海关制度的现行行政为宜。为响应这一在会议桌上讨论过的意见，顾维钧博士代表中国政府作了一项陈述，全体委员会命我向本次大会报告，其文如下：

「中国代表团谨此告知限制军备会议远东问题委员会：中国政府无意作任何可能扰动中国海关现行行政的变更。」

仅就我个人而言，我希望这一天为期不远：中国将建立起代表其人民的议会制政府，从而得以在一切方面行使其完全的主权，自定其关税税则。

但在目前，因中国情形扰攘，中国与和她通商的其他各国之间显然必须有一项协议与谅解；而我要说：今日提交本会议的这项协议，是得到中国政府代表赞同的。

一八六九年至一九○一年间，缔结了一系列协议，就贸易的往来给予若干国家特别的关税优待。此一时期终至酿成一种极为纠结的局面，引出义和团事变，而门户开放之说即由此而生。

一九○二年，依辛丑议定书的条款，一委员会在上海集议，修订税则。此次修订仅及于进口税与免税货单。所定税项大多为从量税，其余为值百抽五。未经列举的货物纳值百抽五之税。一切税项仍受早先各约的限制；而现今仍然施行的出口税，即一八五八年税则中所载的从量税。

一九○二年，中英缔结一约，为其后一九○三年中美、中日两约循同样路径奠下基础。在中英之约的弁言之中，中国政府承诺完全废除在产地、在途中及在目的地对货物征收厘金及其他捐税之制。

英国政府则同意准许对英国臣民所输入的外国货物加征附加税，其进口附加税之数不得超过现行进口税的一倍半。此项附加税的征收既以裁撤厘金为条件，故从未施行；然而它仍是中国关税总税则得以提高的宽广基础。

由上述简述可以明白：处理中国关税须有两项措施。其一，是将现行税则加以修订，使之合于条约所定实征百分之五之率。

其二，是为裁撤厘金铺路，因为裁厘乃提高税率的根据。然而在此期间，中国政府需要增加税入，这是公认的；为使其得有此款，特别会议受命在既定的实征百分之五之外，对普通货物征收百分之二点五的附加税，对奢侈品征收百分之五的附加税。

一八九六年，俄国与中国订约兴筑中东铁路；作为此约的一部分，由俄国进入中国的货物得以较协定关税减三分之一越境。其后法国、日本、英国亦获准同样的减征，凡货物由陆路边境而非由海路进入中国者皆然。

此种差别待遇对其他国家并不公平；而拟议中的条约里，将此差别待遇完全废止的那一款，其重要不在任何一款之下。

中国的陈述。拟议中的条约宣读之后，施肇基先生代表中国代表团说：

中国代表团对此问题各方面的意见，已由鄙人同僚顾维钧博士在远东问题委员会数次会议上的各项陈述中充分申明；故主席先生，鄙人只请将下列各项陈述载入本次会议的记录，即：一九二二年一月五日的陈述、一九二二年一月十六日的陈述、以及一九二二年二月三日的陈述。

顾维钧博士一月五日的陈述已见前文。其一月十六日的陈述如下：

关于中国对非缔约国的实际情形，鄙人愿略加数语。

依议案草案，显然须具备许多条件，一国方有资格参与所拟的修订；其中一项条件是该国须与中国订有关于进出口的协定税则。一国若不具此资格，自然便被摒于修订之外。中国政府已为非缔约国公布了一部国定税则。倘若国定税则的税率低于协定税则所定者，则各缔约国立可依最惠国条款享此低率之利。然而一般而论，国定税则的税率高于协定税则的税率。故门户开放之说，不能援引以缩减中国国定税则对非缔约国的适用。

顾维钧博士于一九二二年二月三日在太平洋及远东问题委员会上代表中国代表团所作的陈述，是关于中国声明无意扰动现行海关行政制度一事。顾维钧博士说，此项声明乃中国政府自愿所作的政策宣示；在座诸同僚无疑还记得：当他荣幸地代表本代表团陈述中国对关税问题的见解之时，他作此声明，并未受任何方面的提示或请求。他之所以作此声明，因为它代表中国政府的政策——此政策在以往数十年间一直奉行；目前并无变更此政策之意。据他所知，并无任何国际条约或专约对此政策有所规定。它只见于中国政府于一八九六年及一八九八年与两个外国银行团所订的两项借款合同之中。自然，那些合同仍然有效，其条款仍有拘束力。因此他愿说明：此事在小组委员会中提出之时，他不记得曾有签署的问题发生。若他记得不错，前些时候小组委员会主席向本委员会报告时所用的形式，正是小组委员会诸委员所接受的形式。他确信在座诸同僚不会愿意把一桩属于中国政府内政的事，变成条约的义务、国际的义务。他确信经此说明之后，诸同僚对这项政策宣示必能十分满意——它当初是自愿作出的，且是出于十分的诚意；因此他愿说明：就中国代表团而言，他们并不十分觉得有必要把它写成所建议的那种形式。

顾维钧先生说，他并愿提醒曾在安德伍德参议员的中国关税小组委员会中任职的诸位委员：他曾在小组委员会中陈述过，那项无意扰动现行行政的声明，不能合理地解释为中国人民不得实现一项正当的愿望，即使中国海关成为一个更具本国性质的机构。现行的行政制度虽已存在将近六十年，经该关训练出来的中国人却寥寥无几。通商各口的海关税务司共四十四员，据他所知目前竟无一席由中国人充任。他无意对此局面作何特别的评论，不过想把这件事点明，以使他心中所指之点得以明白。现行海关行政的服务是可贵而有效的，中国官员亦屡次以种种方式加以证明；然而中国人民之中仍有一种十分普遍的感想：应当训练更多的中国人，以担任该关中较负责任的职位。不过顾维钧先生确信：他的友人与同僚贝尔福先生之所以建议将中国代表团的声明在会议大会上郑重公布，并无意使声明中所载的政策带上永久的性质。安德伍德参议员说现行关税条约的拟订只为应付中国目前一时的情形，这与中国代表团的理解、与中国人民的愿望正相符合；中国人民正殷切盼望完全的关税自主及早恢复。

（施肇基先生在二月四日会议大会上说）鄙人尚可补充一语：中国目前表面上的纷乱与不安，不过是一个过渡；一国由专制政体一变而为民主共和，此种大变之中，这是无从避免的。世界各国的经历莫不如此。中国人民深信：凭其天资、凭其四千年治国的经验，必能及早造就一个统一而强盛的中国。

付表决后，关于中国税则的条约经会议一致通过；其一九二二年二月六日由九国签字的正式文本，见本书附录。〔注七〕

（原注七：关税条约在美国参议院审议之时，安德伍德参议员在院中所说的某些话，或将引起若干误解。安德伍德参议员当时为此约辩护，说它已合中国代表团之愿。诚然，与其毫无协议可成、中国在海关一事上丝毫得不到纾解，中国代表团宁愿会议通过此约。然而如上文所述，中国代表团始终未曾放弃它的愿望：中国应在各国所愿同意的最早日期取得完全的关税自主。）

七中国境内的军队

中国以外各国的决议案

拟议的决议案。前文已经指出，与会各国曾对一事表示疑问：只要还有可能、甚或很可能使增加的款项被拿去供养驻扎全国各地的军队，那么中国政府从海关得到更多税入，于中国究竟有无益处。在太平洋及远东问题委员会第十七次会议上，安德伍德参议员报告中国税入小委员会的结论时，提请注意：小委员会已认识到，摆在它面前的头等大事，是要使中国政府得到足敷之税入，以妥善维持一个稳固而安全的政府；但委员会同时也认识到，中国境内大军之维持，乃是中国财政的一大漏卮，且实质上牵动筹措税入一事；再者，此等军队之继续维持，与本会议以各国裁军、保障世界和平为归的大原则相违背。安德伍德参议员随即宣读小委员会于一九二二年一月三日通过、作为其关于中国税入与关税报告之附件的下列决议案（中国代表未参加表决）：

小委员会各委员在研究提高关税税率以应中国政府燃眉之需这一问题时，对于中国境内各地维持过多军队致国家税入大受消耗一事，印象至深。此等军队多受各省军事首领统辖，其继续维持，似为中国目前政局不宁之主因。同人以为，大量而迅速裁减此等军队，不独可促进中国政治统一与经济发展之事业，且可加速其财政之整理。故此，同人绝无干涉中国内政之意，唯本诚挚之愿望，欲见中国为自身造就并维持一有效而稳固之政府，此于中国本身之利益与于贸易之公共利益，两皆有裨；且受本会议精神之感召——本会议之宗旨，正在于以限制军备之法，减少那「巨额之支出」，此项支出「显然构成实业与国家繁荣所受负累之大部」——小委员会谨向委员会建议，可否考虑将一项决议案提交会议采纳，以表明会议之殷切期望，并载明对中国之友谊建议：由中国政府立即采取有效步骤，裁减上述军队及其费用。

中国方面的声明。小委员会通过此项决议案之时，顾维钧博士代表中国政府作如下声明：

主席所表达的对于中国切实裁减军队与军费的期望，与中国政府及人民的愿望和决心完全相合。美国对于敝国向来怀抱深厚的同情与无所为而为的友谊，本席深知此情；主席在本会议的商讨中亦屡屡道及。本席深信此项提议出于最善之意，故不迟疑地声明：本席对之〔即该决议案〕并无异议；本席自己虽然自应回避表决，但对提出此议的精神，仍深为嘉许。〔注一〕

（原注一：有理由认为，中国代表团之所以愿意接受各国拟议的决议案，是因为此举可以预先杜绝另设一委员会、对中国秩序状况作一般调查的任何动议。）

一月二十日，在第二十二次会议上，经重新拟稿的决议案由太平洋及远东问题全体委员会通过。

罗伯特·博登爵士的发言。为赞成此案之通过，罗伯特·博登爵士说，提出此案乃是「出于诚挚恳切的愿望，欲助中国人民达成其宗旨，即建立稳固的政府，并使国家脱离过度军国主义的梦魇」。他说，眼下的情形虽已延续数年，却与中国人民的习惯与传统全然不合。罗伯特爵士接着说：

时至今日，不幸缺少那样一种组织之才，足以建立一个强有力而稳固的中央政府，使全国重新归于其有效的指导与管辖之下。为此目的，仅仅供给巨额税入，或将大笔款项交由一个孱弱的行政当局支配，其本身并不生效。只要各省督军仍保有其目前主宰一切的权柄与势力，此等财源多半会在极大程度上为这些军事首领所吸去，而不会被用来削减他们的权力。

罗伯特·博登爵士继称，中国目前军队与军费的统计，不能指望其确切无误；然而据合理的估计，执械之人总数不下一百万；至少饷册上所列的大概有此数目。有人确信地断言，全国税入的半数以上用于维持此等军队。这些军队并非为抵御外来侵略、保卫国家而招募；恰恰相反，它们实是为内战而维持的，而当其出而作战之时，所打的乃是自己的同胞——那些在另一军事首领旗下入伍的同胞。然而有一省，据说治理得格外好，主政之人以全副心力谋其辖境的福祉与繁荣；那里为维持声威所必需而保有的一支相当可观的军队，被派去修筑极好的道路。据说该省人民的进步与上进十分可观，正可为中国人民在良好政治之下所能成就者作一例证。

在各军事首领旗下入伍的兵士，据说把当兵全然看作一种营生；有人相信，只要把欠饷补清，他们是很愿意去做修筑铁路、公路以及其他工程的活计的。

就全国很大一部分地方而言，中央政府之孱弱、乃至无能为力，势必为其他各国所关注。中国人民所发展出来的文明程度甚高，其中若干特质足为西方各国的一大教训。他们身后有数百年灿烂的传统，有艺术与文学的极大发展。目前他们正经历一个过渡时期，由一个古老王朝的专制统治，走向进步的民主制度之发展。在此种情形之下，前面所提到的种种状况会发生，不值得诧异。毋宁说，本可以预料失序与动荡会比现在更为剧烈。然而在中国民主发展所伴随的一切纷扰与起落之中，人民对土地的依恋与其不倦的勤劳始终未变。或可借用一句众所熟知的诗句：

他们听着大军雷霆般驰过，

随即又一头扎回劳作之中。

尽管眼前情形如此，谁也不必为中国人民的前途担忧。有人曾以为他们会被别的民族同化。据他看来，他们同化别人的可能，要大于被别人同化。这个四万万人的庞大民族，仅仅凭着消极的抵抗，便足以自保。从目前的失序之中，终将生出一个稳固政府的长久体制，中国也将在世界各大国之中取得她所应得而久为人所公认的地位。这件事，任何别的国家或国家集团都不能代中国做成。外来的善意影响或可有所助益，但归根结底，中国人民必须自己做成其政治上的拯救。有充分的理由相信，他们能够做到，也必将做到。在此期间，其他各国有一桩义务——本会议的工作正是这义务的体现——即凡有可能之处，便伸出援手，一俟情势许可即解除那些妨碍的限制，并为这一光辉民族的政治再生给予一切协助与鼓励。

决议案之通过。此项决议案最后载入会议第五次全体会议所通过各决议案中的第九项，其文如下：

查与会各国对于中国境内各地维持军队为数过多、且由各省军事首领各自统辖而不相统属，致中国国家税入大受消耗一事，印象至深；

又查此等军队之继续维持，似为中国目前政局不宁之主因；

又查同人以为，大量而迅速裁减此等军队，不独可促进中国政治统一与经济发展之事业，且将加速其财政之整理；

故此，绝无干涉中国内政之意，唯本诚挚之愿望，欲见中国为自身造就并维持一有效而稳固之政府，此于中国本身之利益与于贸易之公共利益，两皆有裨；

且受本会议精神之感召——本会议之宗旨，在于以限制军备之法，减少那显然构成实业与国家繁荣所受负累之大部的巨额支出；

兹议决：本会议向中国表达殷切之期望，望中国政府立即采取有效步骤，裁减上述军队及军费。

八治外法权

中国的陈述。中国对于外人在华治外法权之修改与最终废除所抱的愿望，由王宠惠博士在委员会十一月二十五日举行的第六次会议上提出。〔注一〕

（原注一：以下所述，均引自或节述自美国参议院文件第一二六号，第六十七届国会第二会期，第四百七十五页以下。）

王博士说，治外法权在中国，几乎与中国同外国缔结条约关系之始同其久远。一八四四年美国与中国所订条约已明白载有此项规定，此后与其他列强所订条约中亦陆续插入类似条款。

此等治外法权之授予，在当日通商口岸仅有五处之时——即外人得以贸易并居住之地。今日此种地方已有五十处，另有同等数目的地方由中国自行开放通商。这就意味着，在中国境内有愈来愈多的人，中国对之几乎无能为力。此种反常之局已成地方行政所面临的严重问题；若不欲中国领土与行政完整之损害继续下去，此事亟待解决。

王博士说，他要指出治外法权制度若干严重的弊端：

（甲）第一，它减损中国的主权，中国人民视之为国耻。

（乙）同一地方之内法院林立，此等法院彼此的关系造成一种法律上的局面，无论对受过训练的律师还是对外行人，都令人困惑。

（丙）法律之不确定亦生种种不便。通例是：某一案件所应适用之法律，为被告国籍之法律；于是譬如甲、乙二人国籍不同，彼此订有一桩商业交易，则双方的权利与义务，将因甲先控乙抑或乙先控甲而有所不同。

（丁）凡民事或刑事讼案以外人为被告者，须送至最近的领事法庭审断，而该法庭或在数百里之外；故往往有必需之证人无从到庭、或其他必需之证据无从提出的情形，事实上几于不可能。

（戊）最后，于中国人更为不利的是：在华外人托庇于治外法权，主张免纳中国人自己必须缴纳的地方捐税与货物税。在中国居留多年、任事多年的赫德爵士，曾在其所著《这些从秦国来》一书中说道：「治外法权的规定，或许替本国官吏免去了若干麻烦的职责，但它始终使人感到可厌可辱，且时时有涣散之效：一面使人民轻视本国的政府与官吏，一面又使人民对那脱出本国管辖的外人既羡且恶。」

王博士接着说，此制度未经废除或未经实质修改以前，中国将全境开放通商，是不合时宜的。现行制度之弊已十分显著，故英国于一九〇二年、日本与美国于一九〇三年、瑞典于一九〇八年，均已同意在若干条件之下放弃其治外法权。自此等条约订立以来，二十年已经过去；中国法律之状况是否已达到人们期望她遵行的标准，固然见仁见智，但无可否认的是，她在法制改革的路上已大有进步。眼下举几件事实也就够了。自一九〇四年以来，设有法律编订之馆，专司法律的编纂与修订。五部法典业已拟成，其中数部且已施行：（甲）民法典，尚在修订之中；（乙）刑法典，自一九一二年施行；（丙）民事诉讼法与（丁）刑事诉讼法，二者均刚刚公布；（戊）商法典，其一部分已经施行。

王博士说，此等法典皆得外国专家之助拟成，以近世法学原理为依据。在为数众多的补充法规之中，尤可一提者，为一九一八年所颁称作《外国法律适用条例》的一种，专理国际私法之事。依此条例，外国法律得有充分的适用。此外尚有一九一〇年所设的新式法院系统。法官皆为受过近代训练的法律家，非具备应有的法律训练者不得任为法官。以上不过是中国已经推行的若干改革。

王博士宣称，今日之中国，已非二十年前英国劝其改革司法制度时之中国；更不待言，也决非八十年前治外法权初次授予各缔约国时之中国。王博士说，他陈述以上各节，并非为求立即完全废除治外法权，而是要请列强与中国合作，迈出最初的几步，以改良并最终废除现行制度——此制度之不能令外人与中国人两皆满意，是众所公认的。列强对此问题所持的同情态度，已由各代表团在本委员会前次会议上表明，闻之至为欣慰。

最后，王博士以中国代表团的名义请求：现出席本会议的列强，同意于一定期限届满之时放弃其在华治外法权。在此期间，他提议上述列强应于议定的日期指派代表，与中国进行谈判，以拟定一项逐步修改并最终废除在华治外法权制度的办法，该办法的施行即分布于上述期限之内。

主席休斯国务卿说，王博士曾提到若干条约。为使各代表对之有具体的了解，他愿宣读一九〇三年美国与中国所订条约中的一段：

「第十五条——司法制度之改革——治外法权之终止——中国政府既已表示锐意改革其司法制度，使与西方各国相合，美国允认：一俟查明中国法律之状况、其施行之办法及其他各项情形足以为凭，即放弃其治外法权。」

他知道一九〇二年与英国、一九〇三年与日本所订的条约中，亦有大致相同的文字。就美国政府而言，它早已表明愿对中国的改革计划尽力相助；他并且毫不怀疑，其他列强同样赞成促成中国更为完整的司法主权。然而此事乃是条约权利问题——是事实问题，而非原则问题，因为原则早经王博士所举的三国政府明白规定。中国司法行政的状况究竟如何？法律为何？又是如何施行的？主席说，治外法权之设，原为保护若干司法上的权利；他虽同意治外法权的机构大有可议之处，却以为在议定可以如何助中国办成此事之时，必须先对该国的司法行政有十分确切的认识，然后方可废除现有的条约权利。无论采取何种步骤，事前都应先行调查现状，而这在事实上将是一个极难处理的问题。主席重申，若干国家业已表明原则；如今所要解决的，是在中国准备就绪之时，用何种最好的办法助她一臂之力。

王博士说，中国准备为列强查明她的法律为何、如何施行，提供一切便利。

为更详细地考量中国如此提出的各项提案，特设一小委员会，由各代表团各提名一人组成。〔注二〕

（原注二：治外法权小委员会的成员为：美国洛奇参议员；大英帝国皮尔斯参议员；法国萨罗先生；意大利里奇参议员；日本埴原正直先生；比利时德·伍特斯骑士；中国王宠惠博士；荷兰范·卡尔内贝克；葡萄牙瓦斯孔塞洛斯上校。）

议决案之通过。在全体委员会第九次会议上，治外法权小委员会提出下列决议草案，未经进一步讨论即由委员会一致通过，嗣后并由会议在一九二一年十二月十日举行的第四次全体大会上，同样未经进一步讨论而予以批准：

以下开列各国之代表，即参与限制军备会议中太平洋及远东问题讨论之美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙——

鉴于一九〇二年九月五日英国与中国所订条约、一九〇三年十月八日美利坚合众国与中国所订条约、及一九〇三年十月八日日本与中国所订条约之中，上列数国业已约定，对中国政府所表示的改革其司法制度、使与西方各国相合的愿望予以一切协助，并曾声明它们亦「准备一俟查明中国法律之状况、其施行之办法及其他各项情形足以为凭，即放弃治外法权」；

鉴于对中国代表团于一九二一年十一月十六日所表示的期望，即「现今加于中国政治、司法与行政行动自由之种种限制，应立即、或俟情势许可时从速解除」，深表同情，愿于此有所促成；

鉴于凡为此目的而可能采取之行动，其如何议定，必有待于查明并权衡关乎中国法律、司法制度及司法行政办法的种种错综复杂的事实，而此等事实非本会议所能断定；

爰议决——

上列各国政府应设立一委员会（各该政府各派一员为委员），调查在华治外法权之现行办法，并调查中国的法律、司法制度与司法行政之办法，以便就此等事项所查得之事实，及其认为适于改良中国司法行政现状、并协助与促成中国政府实行足以使上列各国得以逐步或以他法放弃其各自治外法权的立法与司法改革之种种办法，向上列各国政府提出报告与建议；

本决议所拟之委员会，应于本会议闭幕后三个月之内，依上列各国政府此后议定之详细办法组成，并应受命于该委员会第一次开会后一年之内提出其报告与建议；

上列各国均得自由接受或拒绝本决议所拟委员会建议之全部或一部，但无论何种情形，上列各国均不得以其接受此等建议之全部或一部，直接或间接系于中国给予任何特殊让与、优待、利益或豁免，不论其为政治的抑或经济的。

并有下列决议：

凡未签字而依条约在华享有治外法权之各国，得于本会议闭幕后三个月之内，将加入之书面通知送交美利坚合众国政府，由其转达各签字国，以加入关于在华治外法权与司法行政之决议。

并有下列决议：

中国既已知悉关于设立委员会以调查在华治外法权与司法行政并提出报告之各项决议，兹对上开各国就中国政府谋求废除在华治外法权之期望所持的同情态度表示满意，并声明拟派一代表，有权以委员的资格列席该委员会，但应了解：中国得自由接受或拒绝该委员会建议之任何一部或全部。此外，中国准备在该委员会的工作上予以合作，并为其任务之圆满完成提供一切可能的便利。

九在华外国邮局

各国并无条约上的权利，却在中国国土上设立邮局；如何使这些邮局撤出中国，是在十一月二十五日全体委员会第六次会议上提出的。

中国方面的陈述。施肇基代表中国代表团作如下陈述：

顾维钧先生日前在本委员会发言时已经说过：中国所受并且至今仍在受的苦，不仅在于她的领土完整与行政完整所受的种种限制——这些限制是她被引导着同意下来的——更在于她作为领土主权者的权利所受的公然侵犯，而这类侵犯连一丝一毫契约上的根据都举不出来。

这类侵犯之中，有在各处驻扎外国军队与铁路守备队，有架设有线与无线电报，有维持外国邮局，还有所谓「警察岗亭」。我先说在中国国土上维持的外国邮政。

中国请求与会各国当即议定，废止各国现今在华所办的一切邮政。所持的理由如下：

（一）中国已经组织并且正在经办一套遍及全国的邮政，与各国往来通邮，足以应付一切需要。传递邮件是政府专营之事，一九二一年十月十二日《邮政条例》第一款称：「邮政事务由政府专营。」

（二）外国邮局的存在，妨碍并且加难了这套邮政的发展，又夺去了按法理与情理本应归它所有的收入。

（三）外国政府在华设立邮局，直接侵犯中国的领土完整与行政完整，并无条约上或其他法律上的根据。

上世纪六十年代之初，外国邮局开始在中国若干通商口岸设立分局与代办所。这些邮局的开设，并不以任何条约条款或让与为据。它们的存在与逐渐增多，不过是中国政府姑且容忍而已。

约在同时，附属于海关的外国轮船航线上也设立了固定的邮件递送之业，主要往来于中国沿海各口岸与长江上游各口岸之间。此业逐年办理，逐年改良。一八九六年三月二十日，奉上谕将此制扩充为独立的中国邮政，归海关总税务司统辖。终于在一九一一年五月二十八日，又奉上谕将其自海关总税务司管辖之下划出，扩充为独立的一系，直隶于邮传部大臣。自此以后，这一系便全然作为中国政府的一项行政事务而运行。

一九一四年三月一日，中国加入《万国邮政公约》；自是年九月一日起，中国一直是万国邮政联盟的正式会员。

万国邮政联盟既不承认任何国家有权在同属联盟会员的另一国家境内设立邮局，中国代表团遂于一九二〇年十月一日开幕的马德里万国邮政大会上，提出外国在华设局的问题。大会认为撤局与否属于各国外交部权限之内，未作确定的决议。不过通过了一项办法，大意是说：唯有设在本身不属万国邮政联盟的国家境内的外国邮政代办所，才可视为联盟范围以内；而中国自一九一四年九月一日起即为联盟会员。

中国邮局的资费是世界上最低廉的，现行资费如下（前为中国币，后为美币）：

本地信函，一分；四厘。国内信函，三分；一分四厘。本地明信片，一分；四厘。国内明信片，一分四厘；三厘。本地报纸每一百克，四厘；四厘。国内报纸每五十克，四厘；四厘。印刷品一百克起，递加至一分；四厘。印刷品一千五百克，一角五分；七分四厘。不具收件人姓名之传单，一厘；半厘。挂号费，五分；二分四厘。快递费（特别投递），一角；五分。

资费如此低廉，而在毫无近代交通设施之处维持长途递信线路，运费又极高昂，尽管如此，收入超出支出之数仍在稳步增加。所有盈余都用于改良内地小村镇的邮务。一九二〇年收入为一千二百六十七万九千一百二十一元九角八分，支出为一千零四十六万七千零五十三元零七分，是年结余二百二十一万二千零六十八元九角一分。

寄递挂号邮件、包裹、保价信函与快递邮件者，如有遗失，得向邮局索赔。一九二〇年此类邮件付寄逾三千七百万件，而索赔者不足四百起，其比率约为九万分之一。

过去四年之中，付寄的保价信函减少了三成，而同一时期其他邮件却增加了五成。这被认为表明公众对不保价各项邮务的信心日增。

中国邮局有通译人员三千余名，凡在中国有外侨居留之地设局者，皆自此众多通译之中充分调配，足以应付一切外文函件。

中国邮政的效能，又因任用人员严守文官考选之法而得以保证。职员非经德才与体格两项公平考试不得入局。邮务长即在大城市，亦自最称能干的职员之中选任，从不自局外延揽。凡援引政界势力者，罚以革职；而在实际上从无此事。

全国邮局同归一个中央机关管辖。地方骚乱与革命之际，革命党人也都承认邮局为地方福祉所必需，从来准其照常办理，不更易人员，亦不更易管辖。

虽然近年中国时局扰攘，自这一系完全归中国官厅主持管辖以来，仍在稳步发展。付寄邮件自一九一一年以来约增加了三倍（自一亿二千六百五十三万九千二百二十八件增至一九二〇年的四亿零八十八万六千九百三十五件）。付寄包裹自一九一一年的九十五万四千七百四十件增至一九二〇年的四百二十一万六千二百件，增加亦在三倍以上。

如今中国的村庄，几乎没有不设邮局、邮政代办所或小型邮政机构的。大型机构（邮局与代办所）自一九一七年的九千一百零三处增至一九二〇年的一万零四百六十九处。小型机构（镇村信箱局与乡村邮站）自一九一七年的四千八百九十处增至一九二〇年的二万零八百零六处。合计现今设有邮政设施之地共三万一千二百七十五处，比四年之前多出一倍有余。

大战期间及其后不久，中国邮局经其汇兑之业为英法两国政府汇付逾一千万元，用以发给在法国与比利时为战事做工的十万余名华工的家属。有关的政府机关又借重中国邮局，查访已故华工的亲属所在，并核定领款人的身分及其他详情。办理此事，中国邮局动用了它那一大批极为得力的稽查人员，而查访与具报一概不取分文。

国际汇兑一科现已开办，中国与英国、荷属东印度、香港之间互换汇票的协定业已施行，颇为顺利。深望不久能推及他国。

这一系办事得力、成效可观，外国观察家已有充分的明证。今引美国商务部一九二〇年刊行的《中国商务手册》（第二卷第一百零六页）之语：

「中国邮政已把它的设施推及全国各县，在许多边远各县且设有广远的递信线路。虽然过去数年国内某些地方局势不宁，另一些地方运输又极艰难，中国邮政仍办得异常得力，关于它的组织与一般事务，很少听到有何非议。据其报告，关于邮件遗失或被窃的申诉极少；通盘而论，它提供的邮政服务是很令人满意的。」

威罗贝先生在其精审之作《外人在华权利与利益》中论及这一系时说：

「就目前（一九二〇年）而论，中国的邮政是政府大可自豪的一事。大体说来，此项事务办理得力，在财政上亦颇有成绩；而中国还不得不听任六十余所外国邮局在其境内营业。」

中国今日虽已有得力的邮政，若干外国政府仍在华维持邮局。眼下英国、法国、美国、日本都在许多地方设局办理。现存的外国在华邮政机构如下：英国十二所，法国十三所，日本一百二十四所，美国一所。

日本的机构分类如下：一等局七所，二等局二十三所，三等局四所，未分等局十所，支局三所，信箱局一所，代办所三十三处，信箱三十三具，野战邮局十所。

这些邮局各有自己的邮票，事事与中国的邮政直接竞争。尤须注意者，这些外国邮局都设在人口、实业与商务的中心。它们因此处于可以撇取邮务油脂的地位——它们没有在无关紧要之地设局的义务，事实上也并不设。

自国外寄入中国的包裹与邮件，理应经过海关查验。然而除上海及一二口岸寄出的包裹之外，外国邮局所递的包裹与其他邮件极少经过查验，这是尽人皆知的事。外国邮政机构与中国海关的合作极为困难，在实际上几乎证明为不可能。于是关税收入大受影响，外国邮局遂成为私贩违禁品——尤其是吗啡、可卡因与鸦片——者的得力帮手。反之，中国邮局所递的包裹须受严格的海关查验，且多由邮局代海关征收税款。中国邮局在本国境内与他国邮局竞争，便这样处在不利的地位。

窃以为，外国在华设局之事纵然一度确有必要，此种必要如今已经过去。早在一九〇二年四月二十日，美国驻北京公使便向本国政府报告说（《美国外交关系文件》一九〇二年卷第二百二十五页）：

「本使已尽力调查，谨报告如下：依本使之见，除上海一处外，外国在华邮局并无必要，因为隶属于大清皇家海关的中国邮政，各处办理均称满意，且正迅速而有效地扩充，伸入内地。」

时代较近的，则有前已引述的《中国商务手册》所言：

「过去十年中国邮政的发展如此广远，如此可喜，实际上已无再在该国维持外国邮局的必要。」

尤须注意者，维持这些外国邮局并无条约上或其他法律上的根据。关于此点，美国公使在前已述及的一九〇二年四月二十日致本国的公文中说：

「外国邮局之设，主要出于政治上的缘由：或着眼于日后对这个帝国的图谋，以巩固自己的地位；或因嫉妒他国已有此举。它们并非得中国之同意而设，而是不顾中国的反对而设。它们不会有利可图。它们的设立，实质上妨碍并牵掣中国邮政的发展，是对中国主权的干涉，与我国向来对这个帝国的政策不相吻合。本使找不出美国设立此种邮局的任何正当理由。」

中国从未承认有此种权利，其邮政总办一九一五年三月十八日致邮政联盟的一件公文可为明证。该公文先引《万国邮政公约》及《实施细则》的有关条款，继称：

「中国依据《万国邮政公约》所载的原则，并与各国国际法学家在此点上的意见相合，认为由于加入联盟，联盟其他各国在中国境内所设的邮局已丧失其法律上的存在。诚然，由于上述种种困难，以及由战事当前诸事而生的困难，中国为免邮件传递受阻，不得不暂时在与他国往来之事上借重某些设于其境内的外国邮局，或接受此种居间转递；然而中国必须声明：此种做法并不意味着中国承认这些邮局为合法；并且，无论过去或今后就此与这些邮局或与其所隶属的邮政机关往返的文书，均不能在这一点上造成任何名分。中国并抗议：在其境内营业的外国邮局，大多数就其彼此之间或其与本国之间所交换的邮件，所收邮资低于《罗马公约》第五条所定之数。

「中国既已自去年九月一日起加入关于包裹邮递的《罗马公约》，必须声明：上文所述关于因情势所迫而暂时借重设在其境内的外国邮局居间转递一节，于包裹邮递之事同样适用。」

美国出席万国邮政联盟马德里大会的代表致中国邮政总办的下列一函，不待解说即可明了：

一九二〇年十一月二十七日，马德里。

「中国邮政总办刘福诚先生台鉴：

「敬启者：关于前次所谈中国邮政一事，请容我再次向阁下申明：美国邮政机关对中国政府邮政之办事得力、成绩优异，评价极高。

「本国政府授权本人向阁下表示：中国政府盼望一切外国邮局撤出其境，美国对此深表同情；如各国一致行动，停止他国在中国境内所办的邮务，美国愿意参加。

「贵国的邮政机关，就其办事之得力而论，有权得到全世界的赞许与尊敬。

「谨致崇高的敬意。

「（签名）奥托·普雷格

「邮政总长副助理」

最后，中国愿指出：外国邮局设于中国国土之上，使中国蒙受财政上的损失，并阻碍其本国邮政的发展；然而全然撇开这两层不论，维持此种邮局本身即是对其领土完整与行政完整最直接的侵犯。而且这一种侵犯尤其令人难堪，因为它时时在目，无日不在提醒中国人民：他们没有得到别国人民所得到的那份体面。这势必有损中国政府在本国人民眼中的威信，并使本已艰难的一桩难题——维持一个能得国人敬重与乐于服从的政府——愈加艰难。故而无论从哪一方面看，外国邮局在中国国土上继续存在，都应予以非难。

讨论。十一月二十六日委员会第七次会议上，就施肇基的陈述有过一番讨论。

主席休斯国务卿说，美国在华只有上海一所邮局，倘若其他设局各国愿意照办，美国准备放弃。他说，美国代表团所掌握的材料，与中国方面关于其邮政办事得力的说法相合。

施肇基补充前言说，中国的邮政并未因一九一一年的革命而受扰乱；恰恰相反，自那时以来，其效能一直在稳步提高。

贝尔福提出：中国这一系的效能，多半得力于那位以邮政会办总办身分主持其事的法国人；并问中国是否打算继续留用其人。

维维亚尼说，若其他列强照办，若现任会办总办得以留任，若邮政的效能得以维持，法国愿意依从中国的愿望。

施肇基说，中国无意对其邮政行政立即作任何根本的更张。

埴原说，日本并不想使现存的外国邮局之制长久存续，但实际情形与实际需要不可不加斟酌。他说：「日本代表团所得的消息，使它确信中国的通信安全尚无保障；就此而论，外国邮局之不宜撤退，是有几分道理的。作为一项实际办法，立即撤退是有困难的。明摆着的事实是：在华的日本人，无论侨居者还是旅行者，都多于任何别国的国民——多出三十倍乃至五十倍也未可知——而其活动范围亦较为繁杂。对于依照贝尔福先生与维维亚尼先生所提保证（日本代表团认为这些保证极为必要）而撤退外国邮局，日本并无异议；不过日本请求宽以时日，俾可看清并无继续维持此制的必要或理由；一俟情形显然容许，日本即准备撤退其邮局。」

施肇基问埴原：贵国撤退邮局有无一定期限；对于中国邮政如何改良，又有无建议。至于他所说在华日本人数目一节，施肇基说，他不知道国际法上有哪一条原则承认这一事实足以作为一国未经他国同意而在他国国土上设立邮政代办所的正当理由。他并提请注意：凡设有外国邮局之地，皆设有中国邮局。

埴原答称，他并非要陈述一条原则，不过陈述一桩事实。他提议将此事全案交由有关各国驻北京公使讨论，他们当能明了何时宜于撤退外国邮局。此项提议未为委员会所采纳，委员会另指定一小组委员会，依照已经谈及的条件拟订撤局的决议案。〔注一〕

（原注一：该小组委员会的成员如下：洛奇参议员（主席）代表美国；奥克兰·格迪斯爵士代表大英帝国；维维亚尼代表法国；施肇基代表中国；埴原代表日本。）

决议案。十二月十二日全体委员会第十五次会议上，该小组委员会报称已议定如下决议案：

甲。中国政府表示愿望，求得废止外国在华邮政代办所——租借地内者，或条约另有明文规定者，不在此列——兹承认此项愿望之正当，议决如下：

（一）设有此种邮政代办所的四国同意予以撤废，但以下列条件为准：

（甲）中国须维持得力的邮政；

（乙）中国政府须作出保证，就外籍会办总办的地位而言，现行邮政行政并无更张之意。

（二）为使中国与有关各国得以作必要的布置，本项办法至迟应于　　　　生效施行。

乙。在外国邮政代办所完全撤退以前，有关四国各自担允：凡经由各该代办所递送的一切邮件（普通信函，无论挂号与否，其外观显然只装有书写文件者除外），概予中国海关当局以充分便利，准其在各该代办所内查验，以查明其中有无应税或违禁之物，或有无其他违反中国海关章程与法律之物。

日本方面的陈述。洛奇参议员声明：上项决议案已在全体委员会中宣读、修正并通过，唯日期一栏留待日本代表考虑；此后他接到埴原一函，现在宣读：

一九二一年十二月九日

敬启者：关于拟议中废止外国邮政代办所一事，欣告阁下：本国政府对于自决议案草稿所载日期——即至迟一九二三年一月一日——起施行此项办法，并无异议。

在宣告本国政府此项同意之际，本人奉命就维持得力的中国邮政一节，向委员会陈明本国政府的愿望，大意如下：

中国邮政之制的拟议更张，在实际上势必影响日本人远甚于任何别国国民；有鉴于此，日本政府愿将其愿望载入记录：望中国延聘相当数目的有经验的日本邮政人员，以增进中国邮政行政的效能。试思有关各国既已承认中国邮政行政确需得力的外人协助，而现今在职者英国人不下七十名，法国人二十名，日本却只有两名专家为其代表，则此项愿望之合乎情理，当不难领会。

（签名）埴原

小组委员会所报决议案，插入一九二三年一月一日的日期后，即付表决，一致通过。

全体委员会通过的这项决议案，提交一九二二年二月一日举行的第五次大会，未经修正，亦未经辩论，即予采纳。

中国方面的陈述。十二月十二日委员会第十五次会议上，施肇基代表中国代表团作如下陈述，并请载入记录：

自开办国家邮政以来，中国始终办理一切外国邮件，颇称得力。中国深知，外国邮局撤出其国土之后，本国邮政所须办理的外国邮件必将增多。对于这增多的部分，中国担允以同样的效能办理，为此将按需要增添邮政的人员与设备。一俟西伯利亚路线重新开放，可以递送亚欧之间的外国邮件，即将着手布置，办理从前经由此路递送的邮件。至于此项邮件的铁路运输，凡在中国管辖之内并归中国自行管理经营的铁路或路段，中国自任其责，保证畅通无阻。

关于外国在华设局一事，尚有一节值得一记：在经办此事的小组委员会中，英国代表奥克兰·格迪斯爵士说，据他理解，拟议中的协议对设在租借地内的外国邮局并无效力。法国代表说，此事应与「租借地」这一更为重大的问题联在一起考量。日本代表埴原说，他不愿见铁路附属地与租借地列入拟议决议案的适用范围。起草该决议案的格迪斯爵士说，他本无意使其适用于租借地。埴原说，依他对中日两国间条约的解释，日本有权在其管辖下的铁路附属地内设立邮局。施肇基问他所指的是哪些条约条款，埴原说，此项权利系由一九〇五年的《朴茨茅斯条约》所予，依该约日本承受了俄国在南满铁路附属地的权利；又说，无论在租借地还是在铁路附属地，日本均拥有各种权柄，包括征税与邮政行政之权。

这一番讨论，遂使决议案第一段中加入了「租借地内者，或条约另有明文规定者，不在此列」一语。然而从所作的讨论中可以看出：日本所主张的——即她在其所管辖的铁路附属地内的行政权柄，连带着有权在其中设立邮局，乃至有权行使铁路经营的通常权限以外的任何权柄——并未得到其他列强的支持。再则，最后定稿的决议案只把条约「明文」规定的权利排除在其范围之外，而《朴茨茅斯条约》并未明文给予日本在其铁路地带设立邮局之权，这是公认的。还可补说一句：当时人们预料，日本在铁路附属地内的权利，待会议议及中国铁路问题时还会再作讨论——这一预料并未成为事实。

十在华外国军队与警察

中国代表团的声明。十一月二十八日举行的全体委员会第八次会议上，施肇基先生代表中国代表团作如下声明：

十一月二十一日的会议上，本会议宣告：与会各国确有尊重中国之主权、独立以及领土与行政完整的坚定意向，并使中国得有最充分、最不受牵掣的机会，为自己造就并维持一个有效而稳固的政府。

前此已可见，中国依据这两项原则所请求者，不仅是现存条约或协定加于她自主而不受牵掣地行使领土与行政权柄之上的种种限制，应随情势之所许尽速尽量解除，而且请求纠正那些至今仍在继续侵害她作为独立国家之权利的状况。关于这些主权行使上的限制应逐步解除的主张，已见于中国代表团十一月十六日提交本会议的第五项原则；其具体施行，则见于就治外法权与关税自主向本会议提出的各项提案。

侵犯中国主权及领土与行政完整的一个具体例证——有别于以中国为缔约一方的协定所生之限制——已于上周提交本会议请求纠正，即在中国土地上维持外国邮政机构一事。

今晨，中国代表团愿将另外几桩至今仍在侵害中国主权及领土与行政完整之事提请诸君注意，请依诸君业已确认的各项主导原则予以纠正。此等事项关乎未得中国同意、且不顾其抗议而在中国领土上维持外国军队、铁路守备队、警察岗亭以及有线与无线电信设备。

我不愿一一列举这些侵害的全部具体事例，以免耗尽诸君的耐心；我也不仅仅请求将每一桩侵害逐一加以斥退，因为那样并不能使中国得到完全的纾解，将来仍不足以阻止其他类似的侵害。故此我代表中国政府请求本会议作一概括的宣告：凡在此与会之国——中国自不在内——均不得在中国土地上维持电信设备、军队、铁路守备队或警察岗亭；唯有在某些具体情形之下，愿为此者能以确凿而有力的证据与理据表明它确有此项权利，且此项权利依公认的国际法原则与惯例足以成立，并经中国政府同意者，不在此限。

我如今所请求的这一宣告，为十一月二十一日通过的各项原则所当然，无须我再加论证。诸君之中若有谁设想一下：在自己国家的土地上，未经自己所代表的政府同意而驻有外国军队、铁路守备队、警察岗亭或电信设备，那么诸君的公道之心，以及诸君对本国应有体面的感念，自会使诸君明白，中国此刻请诸君为她作出的联合宣告是何等正当。有一层道理确乎不言自明：一国既已庄严确认并自任义务，尊重另一国之主权、独立与领土及行政完整，若仍主张有权在该国土地上驻扎军队、守备队或警察，或有权架设并经营通信系统，那么在这一国身上，便应负有沉重的举证之责，以证明如此严重地侵犯排他的属地管辖之权为正当——而国际法以及国际间公认的礼让与公道之念，都承认这种排他管辖之权附属于主权独立的地位。

我谨代表本国政府及我所代表的人民，请求本会议对下列提案予以批准：

「出席本会议之下列各国，即美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙，各自宣告：非经中国政府就每一事件明白而具体地表示同意，决不在中国土地上驻扎军队或铁路守备队，不设立并维持警察岗亭，不架设或经营电信设备；且如今在中国土地上现有未经中国明白同意之此等军队、铁路守备队、警察岗亭或电信设备，当即撤去。」

委员会请中国代表团提出详情，于是在十一月二十九日举行的第九次会议上，中国代表团提交一份备忘录，依其所得情报，胪列未经中国政府同意而设于中国土地上的外国军队、警察、「铁路守备队」及电信设备。〔注一〕

（原注一：电信设备一事将于下一章另行叙述。）

备忘录声明：此项材料之提供，仅在表明中国的领土与行政完整现今受侵害之程度，并非谓中国政府以消除这些具体的主权侵害为满足；因为中国已在所提议决案中声明，愿得与会各国作一总括而概括的宣告：非经中国就每一事件明白而具体地表示同意，决不在中国土地上维持军队、警察岗亭、铁路守备队或电信设备。如此，则举证之责即落在各国身上：凡在何一事件中主张或声称有权在中国土地上维持此等军队、警察岗亭、铁路守备队或电信设备者，均须证明其权利之所在。

中国代表团所提议决案，不影响各国依一九〇一年议定书所得之权利，亦不影响其在各该公共租界与专管租界内维持警察之权。此等事项如有修订之愿，不妨另行讨论或交涉。

日本代表团的声明。针对中国代表团此项声明，日本代表团提出答辩，谓中国所提议决案草案实际上已包含于业经通过的鲁特议决案第一条之中，故再予通过徒属重复。该声明称，日本代表团「并且深信，不能仅因中国当局未曾就上述军队、铁路守备队、警察分驻所以及电报与无线电设备明白表示同意，便立即议定将其撤退或裁撤。此等设施之存在，在每一特殊情形之下均有其具体缘由。凡与日本有关者，我方准备将造成现今状况的这些具体缘由加以说明。」

施肇基先生代表中国代表团答称：中国十项原则第五条既用「立即」二字，亦用「俟情势许可时从速」一语；而军队、铁路守备队等事，正属可以正当要求立即纾解者，故中国请求即行撤退。他并称，日本代表团既自谓握有资料，足以证明不应议定立即撤退，中国代表团乐于见其提出。日本代表团的埴原正直先生于是宣读下列声明：

日本代表团愿尽可能简要地说明，日本在中国各地的驻军因何而来、如何而来。惟开宗明义，我须极郑重地声明：日本派遣并维持这些驻军，从未怀有任何侵略的目的，亦无不正当地侵夺中国主权之意。

（一）日本的铁路守备队，现实驻于南满铁路与胶济铁路沿线。

关于胶济铁路的守备队，日本自信已不止一次将其立场说得十分明白。日本曾经声明，今复重申：一俟中国通知日本，谓中国警察部队业已妥为编成，可以接管铁路的护卫之责，日本即行撤退此项守备队。

南满铁路沿线驻军一事，则性质不同。此事经一九〇五年北京条约（附约第二条）为中国所认可。在满洲现今的情形之下，这是绝对必要之举——该地以马贼之横行而著称。纵有日本军队在，马贼仍屡次企图袭扰铁路地带。彼等多次割断电线，并有其他劫掠之举。然而彼等大规模的不法活动，已为日本铁路守备队所有效遏止；铁路地带以内及其附近的平民居住，亦得保全其一般的安宁。若将铁路地带的情形与远离铁路各处的情形相比，此项守备队之得力更见昭著。自南满铁路地带撤退铁路守备队，无疑将使这些地方任马贼鱼肉，其骚然不宁将一如满洲僻远之区。当此情形，日本不可能放弃在满洲维持铁路守备队的权利、或者毋宁说是义务；此项守备队之驻在，本为条约所正式承认。

（二）一九一一年末，中国爆发第一次革命，作为革命行动根据地的湖北一带完全失序。外国人的生命财产既处危境，日本乃与英国、俄国、德国及其他主要列强一同派兵至汉口，以保护其侨民。少数日本军队驻于汉口，缘由在此。此后该地区屡为动乱之场：近有长沙的南北冲突、宜昌的军队劫掠、汉口的士兵哗变。此等不宁之状，自然迟滞了日本军队自汉口的撤退。

日本从未有意使这些军队长驻汉口；日本政府一直期待早日得到机会，将汉口驻军完全撤回。惟日本必须得到保证：中国将立即采取有效办法，维持治安并保护外国人；且中国将对外国人所受或已受之损害完全负责。

（三）外国军队驻扎华北一事，系中国政府依关于一九〇〇年拳民之乱的议定书所认可。若其他有关各国并无异议，日本愿与之一致行动，俟实际情形许可，即行撤退其驻军。

（四）散驻中东铁路沿线的日本军队，系因一九一九年在海参崴缔结的协约国间协定而驻。其任务在于使西伯利亚与南满两处的日本军队得以联络。故不待言，此等军队将于日本军队撤出西伯利亚之时一并撤退。

委员会主席休斯国务卿问埴原正直先生，日本代表团所依据者是否为一九〇五年十二月二十二日中日条约附约第二条。埴原正直先生答称正是。〔注二〕

（原注二：该条如下：

「第二条 因中国政府切望日俄两国在满洲之军队及铁路守备队从速撤退，日本政府为副此意，于俄国允许撤退其铁路守备队之时，或中俄两国议定其他妥善办法之时，允即照办。俟满洲地方平靖，中国自能对外国人之生命财产给予充分保护之时，日本即与俄国同时撤退其铁路守备队。」）

至于警察或曰「警察岗亭」——与军队有别——埴原正直先生代表日本代表团作下列陈述：

论及日本在华领事警察一事，有两点须加顾念。

（一）此项警察不干预中国人或其他外国人，其职务严格限于保护并管束日本臣民。

（二）日本警察所负最重之职责，一为防止日本人犯罪，二为遇有犯罪时查缉并诉究日本罪犯。

两国地理相近，日本国内某些不逞之徒迁往中国，乘该国现今情形而在彼处从事不法活动，本属自然之事。此辈不法之人若为中国警察当场拿获，该警察处理此案并不为难，罪人即尽早移交日本当局诉究审判。然而犯人一旦自案发之地逃逸，则往往难以查明何人犯罪、又因何种缘由与情事而致犯罪。在中国当局尤为困难，因其无权对享有治外法权之外国人的住所施行搜检，亦无权依正式手续自此等外国人取得司法上的证言。

故若无日本警察之充分协助，犯罪之惩治在极多情形之下实属不可能，而犯法者遂得逃脱审判与刑罚。

此种情形在满洲尤为显著，该地区居住的日本人以十万计。凡驻有日本警察之处，日本人的刑事案件远少于无日本警察之处。不法之徒常迁往日本警察监督所不及的地方。

姑置此一问题的理论方面不论，由此可见：日本警察驻于中国内地，就防止日本侨民犯罪而言，已证明确有许多实际的用处，而于中国人或其他外国人的日常生活并无干涉。日本的警务为中国各社区提供了一种保护，而这种保护现今为其自身的组织所不能提供。

日本代表团握有关于中国、尤其是满洲实际情形的知识与材料。惟在目前阶段，尚无详述之必要。

中国的答辩。施肇基先生表示：此两事均属严重侵犯中国的主权与完整；国际法中并无一条准许一国在他国土地上驻扎军队或警察，尤其不许在他国抗议之下为之。他对日本警察制度之精干表示钦佩，并感谢埴原正直先生说明情形，但他不能承认这足以为日本警察之驻在辩护；他希望日本能在源头上约束本国的犯法之徒，防其来华。末了，他一面保留研究之后再作答复的权利，一面指出：中国国人对于这些军队与警察的驻在，不能不引以为忧。

十二月二日举行的委员会第十次会议上，中国代表团提交一份详尽的声明，除开首一段外，全文录之于下。

中国代表团愿申明一点：其所以提出此议，不仅因为中国对这些侵害其主权之事并未表示同意，且因为此等侵害乃是有意为之，即使面对中国政府正式的抗议与中国国人一致的反对，仍坚持不改。所论侵害既已历有年所，相信本会议当会认为，中国请求将其终止，并非操之过急。

关于日本军队自胶济铁路撤退一事，日本代表团称：日本「已不止一次将其立场说得十分明白。日本曾经声明，今复重申：一俟中国通知日本，谓中国警察部队业已妥为编成，可以接管铁路的护卫之责，日本即行撤退此项守备队。」

应当指出：中国已屡次通知日本，谓其警察部队编制完善，准备担负铁路的护卫之责；中国代表团谨代表中国政府，在此再度表示愿以本国编制完善之警察部队接管胶济铁路并加以护卫。

至于日本军队驻于南满铁路沿线之根据，日本似乎一面依据一九〇五年十二月二十二日日中条约之附约，一面依据满洲不靖之情形。一九〇五年十二月二十二日条约规定：

「第一条 中国政府允诺俄国依上述和约第五条与第六条让与日本之一切转让与让与。」而一九〇五年九月五日日俄和约中相关之条为第六条，该条规定俄国经中国同意（此项同意已如上述取得）将南满铁路「连同该地区内附属于该铁路之一切权利、特权与产业」转让与日本。

同一条约第三条规定：

「一、完全同时撤出满洲，惟依本约所附加条第一条之规定，租借辽东半岛所涉之地域除外；

「二、将现为日本或俄国军队占领或管辖之满洲各部分，全部完全交还中国专管。上述地域除外。

「俄国政府声明：其在满洲并无损害中国主权或与机会均等原则不合之领土利益，亦无优先或专有之让与。」

上述附约第二条规定：

「第二条 因中国政府切望日俄两国在满洲之军队及铁路守备队从速撤退，日本政府为副此意，于俄国允许撤退其铁路守备队之时，或中俄两国议定其他妥善办法之时，允即照办。据此，俟满洲地方平靖，中国自能对外国人之生命财产给予充分保护之时，日本即与俄国同时撤退其铁路守备队。」

俄国业已自满洲撤兵，日本却仍留驻，据其自称，即依所引附约第二条。中国一再表示愿接管南满铁路之护卫，并请日本撤兵。若日本一味坚称满洲现有的匪患使日本驻兵成为「绝对必要之举」，则中国或将永无机会表明自己确能保护外国人的生命财产。况且，日本军队之驻在其地本身，即足以与土著生衅，与其说是平息，毋宁说是激起邻近各地的骚乱。日本代表团提到「多次」割断「电线」并有其他「劫掠之举」。此等案件似非重大之事。类似案件即在治理最良之国亦日日有之。而在中国，尤有许多骚乱之事可以直接追溯到日本军队在铁路沿线之驻在或行动。

故中国请求给她一个机会，以表明她能维持南满铁路沿线的秩序。此项机会唯有日本撤兵方能给予；中国基于上述理由，请其撤兵。日本军事管制的现状已延续十五年以上，而依日本代表团现今的主张，还可由日本随意无限期地延长下去。中国不能继续容忍对其领土与行政完整的这些侵害，请求本会议采取确定的办法，使这些令人不快的争端有个了结。

日本代表团提到日本军队驻于汉口一事，以一九一一年的革命及其后的动乱为由。然而应当指出：英国、俄国、德国及其他各国当即撤回其军队，唯独日本坚持不撤。其所以坚持，据称是因为动乱未已；但可注意的是，其他各国并未觉得不得不再度向该地区派兵。可见这些动乱与一九一一年引致外国军队入境的那一次相比，必属轻微。日本所能提出的唯一特殊理由，是该地区的日本人较任何他国侨民为多。然而这从来不是在友邦土地上无限期驻兵的正当理由。据称日本军队在汉口已建起坚固而略具永久性质的营房。

日本代表团声明，日本期待早日得到机会，将汉口驻军完全撤回。中国如今便给日本这个机会：中国承诺维持治安并保护外国人。

日本又要求中国对外国人所受或已受的损害完全负责。这是一项不寻常的条件，相信任何主权国家都不会预先允诺。日本臣民已受的损害（如果有的话）之赔偿问题，尽可由一混合委员会或调查会从容议决，故不必以此为日本撤兵的条件。任何政府都不能绝对保证外国人受到保护，正如它不能绝对保证本国人民受到保护一样。况且，国际法所设想一国政府应予的保护，并非每有不及之处，便可成为军事干涉或向失序之区派兵的理由。若通例竟是如此，则各国境内各处都将驻有外国军队。通常的办法是：某国人民因友邦国内的动乱而受威胁时，该外国政府应请该国政府给予其人民充分的保护。若仍有生命的损失或财产的损害，通例是对事实加以调查，若情形属实，则请求以金钱补偿的方式了结。众所周知，中国政府过去对此类要求向来竭力以最宽大的态度予以满足。

至于外国军队依一九〇一年议定书驻扎华北一事，中国承认此等军队之驻在中国，出于中国明白而正式的允准。中国虽终愿使这些军队撤走，但愿将此问题留待本会议以后再议，目前仅以请求停止那些未经她自由同意而发生的、侵害其领土与行政完整之事为限。

据称，日本军队驻于中东铁路沿线，系与一九一九年在海参崴缔结的协约国间协定有关，其目的在于使西伯利亚与南满两处的日本军队得以联络。

一九一九年的协约国间协定，系一九一八年夏秋两季关于协约国共管西伯利亚铁路的交涉之结果；此项协定经海参崴的全体协约国代表以及若干俄国当局核准，明白规定须由国际共管或俄国管理，而非由任何一国管理。且此项协定之目的，在于使西伯利亚铁路畅通，以为当时在西伯利亚作战的捷克斯洛伐克军队的交通线。协约国共管该路之意，正在于避免由一国管理，以免引起对该国政治意图的疑忌。然而看来日本依此协定竟派遣如此众多的军队，足见其已背离协定的本意。协约国协定的目标与宗旨早已不复存在，其他协约国军队亦早已自西伯利亚与中东铁路撤退，唯独日本军队至今仍留驻两处，而其依据已荡然无存。至于所谓须在中东铁路沿线驻兵，以使西伯利亚与南满两处的日本军队得以联络一节，只须指出一点：依此论法，便可借口在中国境内增派军队，以与已经分驻各处的驻军取得联络。中东铁路的一般问题既为美国所拟议程中的专题，关于该路各事，似宜俟议程论及该条时再行讨论。

为日本警察驻于满洲辩护，而谓其不干预中国人或其他外国人，谓其职务限于保护并管束日本臣民，谓其职责在于防止日本人犯罪并拿获日本罪犯——这是把本会议引离所争之点，即对中国领土与行政完整的非法而无据的侵害。所举的理由，在国际法与国际惯例上从来不曾被认为足以在友邦国内设立警察行政。

中国代表团对日本警察不干预中国人之说有所质疑。中国代表团可以举出许多事例，证明日本警察曾在中国土地上逮捕中国人，并对之有其他骚扰之举。至于谓在治外法权制度之下，拿获日本罪犯或取得审判所用证据每多不便——此种论据只足以支持放弃治外法权而已。其他在华享有此项权利之国，并不以为此项权利附带着警察之权。治外法权这一理由既已不能成立，则可以说：满洲日本侨民人数之多，本身并非设立警察行政的充分或正当理由。

最后可以指出：日本军事或警察管制向中国各地的扩展，自一九〇〇年前后极微小的开端起，逐步伸张，凡有机可乘之处，便向各方蔓延。中国请求本会议采取适当办法，以阻止此类侵夺之继续，并使中国从这些加于其身的重负之下解脱出来——她正是在这重负之下勉力维持其独立与完整。

日本的答复。全体委员会第十三次会议上，埴原正直先生代表日本代表团提出答复，以应上述中国方面的声明。其要旨如下：

关于胶济铁路守备队，中国声明有意派遣相当的中国警察部队护卫该路。然而迄今为止，中国并未派来任何此种警察部队，可供日本军队实地移交职务。

中国代表团所指出俄国业已自满洲撤兵一节，显然是指俄国现今非常情形所造成的局面而言。这并不证明俄国已如一九〇五年日中协定所预期者，确定同意撤退其军队。

该协定并规定：俟满洲地方平靖，中国自能对外国人之生命财产给予充分保护之时，日本即与俄国同时撤退其铁路守备队。关于此项规定，我愿请委员会注意我即将提交诸君的书面陈述中所述的实际情形。

至于谓应给中国一个机会，以证明她有能力在满洲维持治安一节，答复是很明白的：日本的利益与日本的安全关系重大，日本不能担负显而易见的风险。

关于日本军队驻于汉口一事，我相信在委员会上次会议上已将我方立场说得十分明白，不拟复述。我只想补充一点：汉口及其附近屡有地方骚乱，外国侨民全体安全所受的威胁每至十分严重，以致各国侨民自组义勇队以自卫，而日本驻军曾应请求，向各国义勇队积极援助与合作。

关于日本军队驻于中东铁路沿线一事，中国代表团对日本远征军继续留驻西伯利亚有所指摘。日本代表团愿将此问题留待本会议此后所给的适当机会再行讨论。目前我只须指出：日本军队之驻于中东铁路沿线，系因一九一八年协约国间协定而起，中国亦为该协定之一方；且此等军队将于日本军队撤出滨海省时立即撤退。

随此答复，埴原正直先生向委员会提交若干附件，就满洲及中国其他各地治安或失序的情形，载列日本代表团所认定的事实。〔注三〕

（原注三：中国代表团见这些附件登载于本会议的报告之中，即参议院文件第一百二十六号，颇感意外；因为此等文件虽经日本代表团散发，却从未在会议上讨论，且据中国代表团所知，并未准予发表。中国代表团自身亦曾散发事实的陈述，表明在华日本军队在多大程度上不是防止而是造成了失序，并且表明确有相当多的事例，其军队甚至在日本参谋本部的指挥之下与中国的不法之徒相勾结。）

提议派遣调查委员会。这些陈述提出之后，讨论之中维维亚尼先生提议：既已议定设立法学家委员会，负实地调查治外法权问题之责，不妨并授权该委员会审查外国军队是否仍有继续驻在中国土地之必要。

施肇基先生说：他的代表团以为派遣此种性质的调查委员会来华并非上策；外国军队在华一事并无条约权利为据，与治外法权之管辖有中国为缔约一方的条约为据者，两不相类。他担心派遣此种委员会，于中国人在此事上的观感，与其说是纾解，毋宁说是加剧。

又经一番讨论之后，议定将全案交起草委员会办理。

中国方面的异议。在该委员会中，关于以何种机构调查中国的情形是否足以使外国军队继续驻华为正当一节，颇有讨论。各国代表均承认：尊重中国主权，即要求情势一经许可，此等军队便应撤退。同时也显出：中国代表团不愿——而这是十分正当的——由外国列强在未得中国政府同意与合作的情形下，自行承担并行使调查中国内政之权。在委员会第五次会议上，顾维钧博士作如下陈述：

无论各国依国际法在派兵入他国以保护其侨民一事上有何种惯例，文明世界所公认者是：派遣此种军队只是、且正当地只能是一种临时办法，以应付威胁采取此种行动之国的人民生命财产、迫在眉睫的危急之事；一俟此种危急过去，所派军队即应立即撤退。更为世所公认者是：撤退的义务，依一般原则，不应以对派兵所入之国的国内情形加以调查为条件；在任何情形之下，军队之留驻都应以驻在地失序情形昭然可见为据——其失序须至足以证明当地属地主权者无力或无意对派兵之国人民的生命财产给予充分保护。

议决案之通过。起草委员会于一月三日通过下列议决案，并于一月五日举行的全体委员会第十七次会议上提出报告：

查各国曾不时在中国驻扎武装部队，包括警察在内，以保护合法在华之外国人的生命财产；

查此等武装部队中某些部队之驻在中国，并无任何条约或协定为据；

查各国业已声明，一俟中国确保在华外国人生命财产之保护，即将撤退其现今在华值勤而无任何条约或协定为据之武装部队；

查中国业已声明其确保在华外国人生命财产之保护的意向与能力；

兹为使各该情形之下此等意向的实际施行所必待之条件得以明白了解；

议决：现在华盛顿开会各国，即美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙，其驻北京之外交代表，将由各该国政府训令：凡中国有此请求之时，即与中国政府之三名代表会同，就各国与中国上述各项意向声明所引起的问题，共同进行充分而不偏的调查；其后并拟具充分而详尽的报告，毫无保留地载明其对于所付调查事项的事实认定与意见，并将报告分送有关九国政府各一份，由各该国分别公布该报告，并各附其所认为适当的评论。各国代表之中如有异议，得就其与多数报告的分歧提出或共同提出少数派报告。

上列各国得自由接受或拒绝报告中所载事实认定或所表意见之全部或一部；惟无论何种情形，各该国均不得以其对事实认定或意见之全部或一部的接受，直接或间接取决于中国给予任何特殊让与、优惠、利益或豁免，无论其为政治的抑或经济的。

中国代表团的声明。施肇基先生于此时代表中国代表团作下列声明，此声明其后在本会议第五次全体大会上重述：

中国代表团注意到关于外国军队自中国撤退的议决案，并对赞成此议决案的八国所提之议表示感谢，即由各该国训令其驻北京外交代表，于中国政府有此请求之时，与中国政府的代表会同，就外国武装部队是否有继续驻华之必要，共同进行充分而不偏的调查。除非现在另有相反的通知，中国代表团将认为：其政府今后任何时候如愿利用上述提议，得就外国武装部队驻在中国某些特定地点或特定地方一事，请求调查并请求由此而生的建议。

中国代表团并愿就一国或数国在未明白表示同意的他国境内维持武装部队这一一般问题声明：依中国代表团的理解，按照公认的国际法原则，派遣或驻扎此种部队，正当地只能是一种临时办法，以应付威胁采取此种行动之国的人民生命财产、迫在眉睫的危急之事；一俟此种危急过去，所派部队即应立即撤退。中国代表团并理解：撤退的义务，依一般原则，不能正当地延宕到部队所在国政府同意由他国代表就其本国维持治安的国内情形进行调查、并作出报告宣称并无此种外国武装部队驻在之必要以后，方始履行。换言之，中国代表团的理解是：公认的国际法承认每一主权国家有其基本权利，得拒绝同意武装部队之派入或驻于其境内；而该国虽得出于自己的意志，同意就其境内现有之此种外国武装部队是否确有继续留驻之必要进行调查，然其此项举动，或他国提议合作进行此种调查的议决案，均不得视为贬损或限制主权国家所固有之权利——即拒绝外国武装部队入境、或拒绝其在境内继续留驻的权利。

施肇基先生问：议决案所称武装部队是否包括「铁路守备队」在内。鲁特先生答称应当包括，故请将议决案第一段于「包括警察在内」之后增入「及铁路守备队」数字。就此他说：「这不是名目之争。凡以公家身分持械以维持秩序之人，碰巧被冠以什么名称，并非问题之所在。他可以叫做警察，也可以叫做守备，或别的什么。」

此项修正获得接受。议决案经如此修正后，由委员会一致通过（中国未参加表决），其后并于一九二二年二月一日举行的本会议第五次全体大会上获得批准。

十一在华无线电台及其他电讯设施

未经中国政府许可而设于中国国土上的无线电台一事，与列入太平洋及远东问题会议议程的「电讯」这一总题目连在了一起，由此引出不少讨论，最终却并未得出十分确定的结果。

中国的陈述。在全体委员会上，施肇基先生请会议采取行动，使一切未经中国政府许可而维持于中国国土上的电讯设施——无线电台在内——立即撤废，或交还中国政府；并提交了此等设施的暂拟清单。他在陈述中说：

凡为立即撤废外国邮局而陈之理由，用之于撤废这些外国电讯设施、或将其交还中国政府，其力量完全相同。中国既已建成一套效能甚高的邮政制度，足以迅速而稳妥地传递中国与外国之间、以及中国境内各要地之间的文书；同样，她也已发展出一套电报制度，足以经由电线传递中国各地之间的通信，并且已订立合同装设大功率无线电机，使她得与他国通讯。至于中国境内各地之间的无线通讯，她已有若干功率较小的电台。故在中国境内并无由他国维持有线或无线设施之必要。此等设施的经营，不但把本应归属中国系统的业务夺了去，严重妨碍中国系统的继续发展，而且是对中国领土完整与行政完整无可辩解的侵犯。在维持这些设施的外国看来，它们除了似能供其纯粹政治上的用途之外，别无意义可言。各国既已申明无意做任何侵犯中国政治、领土或行政完整之事，自可望它们不再维持中国未曾许可的电台。

此等电台之中，有若干确曾投入巨款；中国虽不认为在法律上负有此项义务，仍愿就其中性质或位置足使之成为中国本国电讯系统有效组成部分者，按其公平价值付与拥有该台的外国政府。

继起的讨论中，休斯国务卿提到依一九○一年辛丑议定书所设的电台；贝尔福先生说，据他所知，英国政府在中国只有一处无线电台，即突厥斯坦喀什噶尔的一处，系战时为侦知布尔什维克党人的动静而建；维维亚尼先生则颇不必要地提出各电台所可使用的波长应如何管制的问题，并建议组织一委员会，考察无线电报技术方面的各事。当下议定，将此事全案交付起草委员会。

鲁特先生的决议草案。起草委员会第一次会议上，主席鲁特先生提出下列决议：

议定：一、凡在中国的无线电台，其依一九○一年九月七日为了结一九○○年变乱而订的议定书各项规定所维持者，或设于中国境内任何外国使馆界内者，其用途应以收发政府电报为限，不得收发商业、私人及非公务电报；但倘其他一切电报交通全然断绝，则于将此项断绝之事连同凭证正式通知中国交通部之后，此等电台得暂为商业及私人电报提供便利，至中国政府通知交通断绝已经终止时为止。

二、凡外国政府或其人民依中国政府所订条约或所给特许而在中国境内经营的无线电台，其所收发之电报，应以各该台所据条约或特许的条件为限。

三、倘有外国政府或其公民、臣民未得中国政府许可而在中国境内维持无线电台，则一俟中国交通部准备就绪，足以为公众之利益有效经营该台，该台及其全部厂房、器具、材料，即应移交中国政府接收，归中国交通部经营，并按该设施的价值给予所有人公平而充分的补偿。

四、凡外国或其公民、臣民在中国境内所维持的无线电台，其所有人或管理人，应与中国交通部会商，以求得共同的办法，避免中国境内各无线电台在波长的使用上互相干扰；惟须以将来为修订一九一二年七月五日在伦敦签订的《国际无线电报公约》所定规则而召集的国际大会所可能作成的一般办法为准。

讨论。就此决议草案，法国代表说，法国曾在上海法租界设一无线电台，又在广州湾租借地设一无线电台。他说，法国得依其在上海的租界权利、并以广州湾承租国的身分，有权设立此等电台，故应将其摒于本决议施行之外。英国代表说，九龙租借地内的无线电台应另行考量，喀什噶尔的一处则系经中国同意而设。〔注一〕

日本代表则主张，南满铁路区域内的日本无线电台系依条约上的权利而设，即以之为日本管理与经营铁路之权的附属。他说，汉口的电台，俟日军自该处撤退时即行撤去，且只作军事之用；青岛、济南两处的电台，则将与山东问题的解决同时处置。

（原注一：英帝国代表团一九二一年十二月二十八日致中国代表团函中，就喀什噶尔的英国无线电台作了下列陈述：「一九一八年夏，新疆局势因布尔什维克党人的活动而令人不安，尤其是俄国人把敌方战俘武装起来，派往俄属帕米尔充当戍兵。英国曾通知中国，希望派遣若干情报军官进入新疆，并派卫兵约三十人往喀什噶尔总领事馆。一九一八年八月十九日，中国政府答复称，业已电令新疆省长，指出英中两国同为协约之国，遇有机缘理当彼此相助，故应准该卫兵入新疆，以卫领事馆。

「一九一八年十月二十六日，时任英国驻北京公使的朱尔典爵士函致外交部，称我方情报军官在新疆的工作，因与在印度的英国当局通讯困难而大受妨碍。故拟送一小型无线电收报机至喀什噶尔，俾领事馆得以收受由印度发来的电报。因边境道路艰险，发报机已无从运送，故在喀什噶尔的新马可尼电台设成以前，由喀什噶尔发出的电报仍须照旧由邮递或中国陆线传送。英国政府表示，中国政府若有此意，喀什噶尔的收报设备可供中国公务电报之用；并承诺一俟中国政府自设的无线电台建成，即将该设备撤去。

「一九一八年十一月七日，朱尔典爵士电称，中国政府已训令新疆省长，准携带该无线电设备的一行人入境。

「由上所述，想足下当以为：英国驻喀什噶尔总领事馆的无线电收报设备之设，显系得中国政府之同意。」）

在起草委员会。顾维钧博士代表中国代表团，否认在租借地内设立无线电台之权包括在中国给予承租各国的权利之内。对于未经中国许可而在市政「公共租界」或「专管租界」以及铁路区域内维持无线电台一事，他也持同一立场。英国代表赞同顾维钧博士之见，认为各国在中国市政专管租界或公共租界内所享之权，若无中国的特别许可，并不包括建设与经营无线电台之权。

又经一番讨论，顾维钧博士说，据他理解，法国代表团的立场是：就原则而论，「专管租界」并不随带设立无线电台之权；惟上海法租界内事实上确有此种电台，其继续存在与否，当由法中两国政府商议。

日本代表说，汉口的日本无线电台设在该处日本驻军之内，为军事所需；铁路区域内的电台，则供铁路守备队之用。顾维钧博士再次申明：在铁路区域内，日本依条约仅有经营铁路的普通业务行政之权；日本纵有权建设并经营铁路运行所需的电报线，亦不随带建设与经营无线电台之权。至于未经中国许可而设于租借地内的无线电台，他将代表本国政府提出保留。

十二月七日的决议。起草委员会最后议定、并向全体委员会提出而经其十二月七日第十三次会议通过的决议，文曰：

一、凡在中国的无线电台，无论其系依一九○一年九月七日国际议定书各项规定所维持，抑或事实上维持于中国境内任何外国使馆界内，其用途应以收发政府电报为限，不得收发商业、私人或非公务电报，新闻稿件亦在其内；但倘其他一切电报交通全然断绝，则于将此项断绝之事连同凭证正式通知中国交通部之后，此等电台得暂为商业及私人电报提供便利，至中国政府通知交通断绝已经终止时为止。

二、凡外国政府或其人民依中国政府所订条约或所给特许而在中国境内经营的无线电台，其所收发之电报，应以各该台所据条约或特许的条件为限。

三、倘有外国政府或其公民、臣民未得中国政府许可而在中国境内维持无线电台，则一俟中国交通部准备就绪，足以为公众之利益有效经营该台，该台及其全部厂房、器具、材料，即应移交中国政府接收，归中国交通部指挥经营，并按该设施的价值给予所有人公平而充分的补偿。

四、倘关于租借地、南满铁路区域及上海法租界内的无线电台发生何种问题，议定此等问题应由中国政府与有关各国政府商议。

五、凡外国或其公民、臣民在中国境内所维持的无线电台，其所有人或管理人，应与中国交通部会商，以求得共同的办法，避免中国境内各无线电台在波长的使用上互相干扰；惟须以将来为修订一九一二年七月五日在伦敦签订的《国际无线电报公约》所定规则而召集的国际大会所可能作成的一般办法为准。

维维亚尼的决议案。全体委员会十二月十二日第十五次会议上，维维亚尼先生提交一件动议草案，日期为十二月七日，其文如下：

查在中国设立并经营无线电台一事，其竞争非但未能促成中国与他国之间所必需的无线电通讯，反而适得其反，故出席华盛顿会议各国以为，此种竞争应让位于中国政府管理之下的合作。

因此议定：设一委员会，以有关各国及中国的代表组成，拟订切实可行的建议，俾此项合作得依下列原则完成：

（一）合作的用意，不应在于袒护某些利益而损及其他，而应在于使中国能够得到为她自身利益、并为各国公众之利益而设立与经营的无线电通讯，并避免资本、人员、器材与波长的浪费。

（二）为此，应使中国得以从速拥有具备一切最新技术改良的无线电台，此种改良则由各国关心改进对华无线电通讯的各公司提供。

（三）中国境内的无线电通讯，应受中国法律的管辖；对外的无线电通讯，即中国与他国之间者，应依管辖此类事项的国际公约办理。

（四）前文所列各国政府，对于不遵守上述原则、以及不遵守依本委员会建议所定切实规则的任何公司或任何人，概不予以支持。

补充建议

（五）无线电通讯的收费，不得高于同等距离内有线电报或海底电报的收费；政府电报与新闻电报应享至少百分之五十的减收。

维维亚尼先生解释此项动议说，其用意在于加强现有各公司，使之能提供有效的服务，从而使中国免遭一群互相竞争的小无线电公司的侵入。然而其用意并不在于使现有各公司在中国造成垄断。

贝尔福先生以为，会议自应设法使中国现有与将来的无线电特许彼此协调，且不侵犯中国的主权；维维亚尼先生的提案不妨用作此事的起点。他倾向于这样一种意见：中国将来的无线电权利，宜依合组联营的原则来安排。

当时对维维亚尼先生的提案未作处置，而将此事延后，俾各代表团得有机会就此咨询本国的专家。在华之无线电台一事，直至一九二二年一月二十四日全体委员会第二十五次会议，方才再度提出讨论。该次会议上，鲁特先生说，他对维维亚尼先生动议的用意大体赞同，惟此事是「一个重大的政策问题，首先而且根本上应由中国政府自行决定。……问题在于：中国的无线电系统，究竟应依自由竞争的原则来建设，抑或应依合作或联营的原则来建设。……一种办法即竞争，是今日美国所行的办法；另一种办法即受管理的合作，则是许多别国所行的办法。中国应当自行决定取何者而从之；随后与会各国便应助她循此而行。但他以为，本委员会目前尚不能决定此事。」有见于此，他已拟就一项决议，准备提交起草小组委员会；该决议与维维亚尼先生关于派设委员会或调查团的动议相合，惟不像后者那样在调查团考量之先便将根本的政策问题定下，而是把这一点留待由调查团的报告去决定。

中国的陈述。全体委员会一月二十五日第二十六次会议上，施肇基先生代表中国代表团，就中国政府关于无线电通讯的政策作了下列陈述：

我想我前次已经说得明白：目前在中国境内、并非由中国政府所有并经营的无线电台，应尽早经由与所有人的谈判，移交中国政府经营管理。说得明白些，我可以说：现今在中国、未经中国明白许可而由外人经营的此类无线电台，其继续存在，不过是中国姑予容忍而已；唯有在有关外国已从中国政府取得对此的正式许可之后，它们的存在与继续存在才能成为合法。

世人皆知，在中国，有线电报是政府的专营；由这一政府专营顺理成章地推衍下去，中国境内一切无线电通讯亦应由政府设立与维持，作为政府的专营。这两种通讯制度必须相辅而行；为使此种相辅而行得以和谐而有效，两者都必须由政府所有、管理与经营。

国际无线电通讯的性质，使国际合作甚为可取。所以需要此种合作，是为使分属不同国家的若干电台不致彼此干扰波长，为使不必要的大功率电台不致设立、或不致设于不当之地，并为使无线电报收到之后，在各国境内经由有线电报或其他途径分送时，能有妥善的办法。故国际无线电通讯这一重大题目，应当成为有关各台之间以合作为归趋的讨论对象。我虽不敢以无线电通讯的专家自居，却以为这样重大的一个国际问题，应当作为一个整体来处置，而不应单把中国拎出来作为国际讨论的对象。本会议既是为解除中国主权上现存的种种限制、从而襄助中国而召集——其成绩亦已证明如此——我不免以为：倘若派设任何此种调查团来处置这样一个题目，哪怕只是讨论并提出报告，而此题目分明是中国一己所独有的问题，则公众恐将生出误会。我所敬重的朋友鲁特参议员曾确切地说，这是「一个重大的政策问题，首先而且根本上应由中国政府自行决定」。鲁特参议员昨日又说，竞争与受管理的合作这两个问题，在各国的实践中并不一致。鉴于此一事实，并鉴于无线电通讯这一题目的全部重要性，中国在自行决定之际，愿有时间仔细考察他国的成例，然后再自行决定循何道而行。

中国政府很乐意与各国合作，以期就中国与各国之间的无线电通讯，达成适用于各国政府而又于各方互有裨益的共同政策；并愿为此参加会议或其他共同行动，以议定应向有关各国政府建议的一般原则与办法，俾此事得以互相约束调节，一如国际邮政上的利益之得以协调与增进。〔注二〕

（原注二：此项陈述又于会议第五次大会上宣读一次。）

鲁特修正决议案。施肇基先生此番陈述之后，鲁特先生就其前一日所提各项决议提出一修正本，文曰：

美利坚合众国、比利时、大英帝国、中国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙，因欲免除关于中国境内、以及中国与他国之间电讯设施与业务、尤其是关于中国境内与此有关的各项特许或合同的争执，并欲促进中国内外电讯设施与业务的进一步发展，且注意到中国政府在其境内自有自营电讯业务的一般政策，兹议定：

（一）关于门户开放的决议中所载各项规定，应适用于中国境内、以及中国与他国之间的电讯。

（二）凡为公众利益计，认为宜将中国境内、或中国与他国之间电讯上现有的垄断或优先特权予以撤销者，利益所关的各国，若经中国请求，愿以斡旋促成此项撤销。

（三）未经中国政府准许，不得在中国领土上建设或经营无线电台；至于现有的一切未经准许的电台，中国政府或令其撤去、或按公平合理的补偿予以接收之权，兹明白承认之。

（四）未经中国政府明白同意，不得在北京使馆区、公共租界、专管租界、租借地、铁路区域或其他特别区域内增设无线电台；此等区域内现有电台的功率，亦不得增大；此等电台亦不得办理普通商业营业。

（五）凡经中国政府准许之无线电台，无论其准许出于条约抑或出于特许，均应遵守该项准许的条件，并应遵守《国际无线电报公约》或其任何修订本的各项规定；其经准许办理商业业务者，此项业务应以同等条件供各国人民使用。

（六）凡在中国领土上、或在前文所指各特别区域内经营无线电台的任何国家或其人民，应与中国政府会商，以求得共同的谅解，俾免互相干扰；惟须以此后所可能议定的任何一般国际办法为准。

（七）为使中国与他国之间的电讯业务得以妥善而有秩序地发展，并与中国的政策相合，各国愿视机缘之所至，或共同、或分别交换意见。

讨论。据会议记录所载，安德伍德参议员发言如下：

首先，他要回到他前几日关于中国所说的话。他来赴本会议，怀着十二分的诚意，是要设法帮助中国人民建立并保有一个有主权的政府、保有其领土完整；就他而言，凡不承认中国将来的主权与完整这一原则的举措，他都不愿采取。他与在座诸君一样知道，中国目前正为内部的纷争所撕裂；然而在座会议桌旁的每一个国家，在其历史上某一时期都曾遭遇同样的命运。美国也曾经历同样的困难；中国目前虽因内部的歧异而扰攘，却并不能据以断言：在此后十年之内，她不会建立起一个健全的议会政府，足以有效地代表她的人民，并保护居留其境内的外人的权利。襄助这样一个政府的建立，无疑是本会议崇高的宗旨之一；他以为，凡是哪怕一瞬间承认对中国主权这一伟大原则之侵犯的举措，会议自己都应当迟疑而不为。

就大体而言，他对这些决议并无异议；他以为它们不过是把从前所做之事叙述一遍。然而据他所知，无线电问题在中国的情形是这样的：中国曾就使馆、使馆在华之权、以及北京与海口之间的通讯给予某些特许。这一层业经通过的决议所涵盖了。除此之外，若他理解不误，并无条约上的权利在无线电通讯一事上束缚中国的手脚。她确曾给予若干特许，但那些特许，出自一个有主权的政府，正如美国政府或日本政府所给予的特许一样；此事仍在她主权的权限之内，因为那些特许并非给予某一政府，而是给予他国的人民，而后者接受特许时，便须遵守中国依正当行政所施行的法律。

他对该决议的主要异议在第五款：「凡经中国政府准许之无线电台，无论其准许出于条约抑或出于特许，均应遵守该项准许的条件……」到此为止，尚无不可；但该款接着说：「……并应遵守《国际无线电报公约》或其任何修订本的各项规定。」换言之，中国倘若将在中国境内设立无线电台之权给予美国政府的人民，该电台首先须尽其所能遵守中国的章程；然而除此之外，中国还须承认——而中国一经订立此项条约，便成为其中一方——该电台须遵守《国际无线电报公约》或其任何修订本，也就是说，须遵守将来某次公约会议所通过的任何修订；而那次将来的会议，或许会就中国境内的无线电通过中国政府所不能满意的章程；即便如此，中国仍须交出她的主权——不是交给各国政府或各国政府的代表，而是在那些电台的管理一事上，交给操纵国际无线电报公约的公司或个人的代表。

他以为，本委员会不应要求中国如此。他以为这或许算不得一个严重之点；但在他看来，这是要求中国在此事的管理上，把她的主权交给完全在中国之外的人民、委员会或团体；而他既然在中国主权一事上持这样的立场，又切望见其建立与保有，便不愿为此种主张辩护。

鲁特先生提出，安德伍德参议员之点，或可于第五款中「并应遵守《国际无线电报公约》或其任何修订本的各项规定」一语之后，加入「其经中国同意者」数字，即可顾及。

主席经一番讨论后说，倘无异议，鲁特先生所提的决议中，即于上述之处加入「其经中国同意者」这一修正。

施肇基先生问：此语是否意谓中国将有同意的义务。

主席答称并非如此；该语仅指将来而言。他以为所议之字样表明，此中并无使之成为强制的用意。

继而展开了长时间的讨论，并提出了另外几项决议，以致所议之事变得极为繁复，最后议定：将十二月七日的各项决议重行考量，并再度把此事交付起草委员会。

十二月七日的决议终获核准。该委员会经两次会议的讨论，决定将全体委员会十二月七日原已通过的各项决议原封不动地回报全体委员会。施肇基先生借此机会重申中国政府的立场：设于十二月七日各决议第四条所指各特别区域内的无线电台，就中国而言，其设立与维持不过出于中国的容忍；中国并未放弃、将来也不会放弃要求将其撤去或移交中国的权利。下列动议经付表决通过：

签字各国声明：一九二一年十二月七日决议第三款与第四款中，并无任何文字可视为本会议就其中所指各电台是否经中国准许一事所表示的意见。

各该国并声明：凡依第四款而起的任何讨论，其结果若欲不遭它们反对，必须与本会议所核准的门户开放或机会均等原则相合。

全体委员会一月二十七日第二十七次会议接到此项报告及上列声明后，再度通过了十二月七日所核准的各项决议。

施肇基先生作下列陈述：

中国代表团借此机会正式声明：任何外国或其人民，未经中国政府明白同意，而在使馆界、公共租界、专管租界、租借地、铁路区域或其他类似区域内设立或经营无线电台，中国政府概不承认、亦不认可其有此权利。

关于无线电的决议，于二月一日举行的会议第五次大会上向会议报告，未经讨论亦未经修正，即获一致核准。

十二势力范围

中国的陈述。在十二月十二日举行的全体委员会第十五次会议上，王宠惠博士代表中国代表团作陈述说：

「利益范围」，或有时所称「势力范围」，是一个含义多少有些含混的名词，其意为：凡在中国提出此种主张的国家，在各自的「范围」之内，有权享有保留的、优先的、独占的或特别的权利与特权，以经营贸易、投资及其他用途。

德国是第一个以确定的形式对山东省主张势力范围或利益范围的国家；其后各国又对中国领土的其他部分提出类似的主张。

这些主张，或者根据各国彼此之间所订、而中国并非缔约一方的协定，例如一八九八年九月二日由英国与德国两银行团缔结、并经各该国政府核准的关于修筑铁路的协定；或者根据在中国无从自由行使其意志的情形之下与中国所订的条约或协定，例如一八九八年三月六日关于租借胶州湾与德国所订的专约，以及一九一五年五月二十五日因日本对华提出二十一条要求而与日本所订的条约与换文。

关于此事、并关于各国所谓利益范围的各项条约，业已拟具一张草目，分送诸位参考。故本人目前无须对其逐一详加检讨。

中国竟被如此划分为各国的利益范围，实为至为不幸之事。第一，这些利益范围严重妨碍中国的经济发展。主张此种范围的国家，似乎认为中国领土的某些部分是保留给它们独占开发的，而全不顾中国人民经济上的需要。曾有这样的事例：一国既不愿、亦不能为某项实业筹措资金，却又不许他国为之筹款或代为兴办。

第二，整个这一制度与各国工商业机会均等的政策相违背——就各国的共同利益而言，此项政策是公平合理的，而且已为本委员会所采纳。

对利益范围的又一异议是：向来有一种趋势，即假经济主张之名以遂其政治之图，因而危及中国的政治完整，并招致国际间的猜忌与摩擦。

令人欣慰的是，美国与英国均已郑重表明其立场，反对利益范围在中国继续存在。在上次会议上，贝尔福先生曾惠然表示：在中国的利益范围已成过去之事。

各国对利益范围的主张，在中国人民之中引起了许多误解与疑惧；鉴于本人上文所陈述的种种理由，中国代表团请求出席本会议的各国声明放弃在中国领土之内对任何利益范围、势力范围或任何特殊利益的一切主张。

问题的原委。各国如此正式声明放弃在华利益范围，其道路早已铺就：一是美国、英国、日本三国之间导致新银行团于一九二〇年成立的往来文书，二是会议本身此前所作的若干声明。

美国与英国推动新银行团的设立，其首要目的之一即在废除各国对在华利益范围的主张，这是确凿无疑的。美国银行界的发言人拉蒙特先生——该银行界得到美国政府的支持——在其《关于银行团的初步报告》中曾说：「倘若为其组织所定的原则得以实行，则我们必将不再看到中国境内有『利益范围』的设立。」英国政府在一九一九年八月十一日致日本政府的备忘录中说：「美国的提议既为英国、日本、法国三国政府所接受，其根本目的之一，即在消除在各别利益范围内的主张，并将全中国毫无保留地开放，以供一个国际银行团的合力经营。若参加此项计划的各方不同意牺牲其在每一个政治势力范围境内享有任何实业上优先地位的一切主张，此项目的便无从达到。」英国政府在一九一九年十一月二十日的备忘录中又宣称：「创设银行团的根本意旨」，在于「废除利益范围，并将全中国开放，以供一个国际金融组合经营」。美国方面的往来文书于此点同样明确有力。

会议中的声明。在华盛顿会议全体委员会第十四次会议上，贝尔福先生答复顾维钧博士关于各国间有关中国的协定所作的陈述，指出顾维钧博士演说中最重要的一段与势力范围有关，并说：

就英国而言，利益范围已成过去之事。英国政府丝毫无意延长一种在它看来早已放弃了的局面。处理此事更好的办法，是把那业已默示、纵未明言的意思讲清楚，即宣告：无论是利益范围的制度，还是作为其依据的各项国际谅解，都无人愿使之永存。〔注一〕

（原注一：在全体委员会第十八次会议讨论门户开放问题时，贝尔福先生说：

「大英帝国代表团相信，在座各国代表之中，没有哪一位以为『势力范围』的旧习尚为任何政府所主张，或尚能为本会议所容忍。就英国政府而言，它已以最正式的方式公开宣告：它认为此种旧习与现今的局面全不相宜。」）

在委员会的这同一次会议上，鲁特先生说，他相信贝尔福先生当日上午的声明在势力范围一事上造成了一个新的局面；他说，这是他所知最公开、最坦白、最肯定的宣告；他回想起数年以前美国与英国之间的往来文书，其时贝尔福先生本人身为外交大臣，曾持这样的立场：英国不能放弃它在当时所谓英国范围即长江流域之内、经与中国订约确认的某些独占权利，因为他国在其各自的范围之内亦握有权利，只要英国臣民被摒于其外，英国便不能交出自己的权利；如今这一阶段已然过去，应当设法把新的立场界定清楚。

贝尔福先生说，他此时不愿讨论鲁特先生所提到的一九一七年往来文书，因其与本问题眼下的关系甚微。不过他以为不妨说明一点，以便载入委员会的记录：一九二一年十月三十一日，外交部政务次官曾在下议院作如下宣告：

在中国推行势力范围的政策，已为国际合作的政策所取代；此项政策的进一步展开，无疑将成为华盛顿会议讨论的题目之一。

鲁特先生就王宠惠博士在委员会第十五次会议上所作的陈述发表意见说，据他的理解，中国所请求的，是解除某些限制与规定的效力——这些限制与规定，乃是附随于某些让与或某些消极的规定（即向特定国家承诺不将其领土的某些部分让与或租与他国）而来的。

应当指出，这与王宠惠博士所请求的并不完全相同。然而，经请求之后，他在委员会第十六次会议上向委员会提出了一张所谓「限制性规定」的清单，其中所列不仅有中国的不割让协定，以及各国之间所订有关中国而中国并非缔约一方的各项协定，而且有一九一五年五月二十五日的一组条约与换文——即日本于该年对中国提出二十一条要求的结果。

通过的决议案。全体委员会与会议的全体大会，对于王宠惠博士所提清单上的各项限制性规定，均未采取任何正式或确定的举措。然而，在一月二十一日举行的委员会第二十三次会议上，一致通过了一项决议案，其后经会议全体大会核准，并以文字上无关紧要的改动，作为第四条载入一九二二年二月六日签订的《关于中国事件应遵守之原则与政策之九国公约》。此第四条文曰：

各缔约国约定，凡其各该国人民彼此之间所订、意在造成势力范围、或在中国领土内指定地域中规定彼此独占之机会的任何协定，概不予以赞助。〔注二〕

（原注二：此项决议案的由来，与各国开列它们所主张的、中国对各该国或其人民所作的承诺一事有关，下文论及该题的一章中还要提到。）

可以看出，各国这项约定只对将来有效，而不溯及既往。但同时，若顾及各国在会议上所作的其他宣告，以及它们已自任奉行的其他原则与政策，尤其是关于门户开放的原则与政策，则不妨说：倘若这些政策与原则得到忠实的遵行，则将来任何国家凭借它与中国已订的任何协定，在中国某一区域之内主张优先的或独占的权利，以致构成一种在该区域之内的、昔日所谓利益范围或势力范围的主张，其机会必将甚少。〔注三〕

（原注三：《关于中国事件应遵守之原则与政策之九国公约》第三条标明为（甲）项者规定：各国不得谋求、亦不得赞助其人民谋求「任何似欲在中国任何指定区域内为其本国利益确立商业上或经济上发展之一般优越权利之办法」。）

十三租借地

中国欲使若干列强所持有的、涵盖其重要领土的租借得以撤废，这不过是她力求摆脱加于其主权行动自由之上种种限制的总努力所自然生出的结果。就这一具体事项请求纾解，是由中国代表团的顾维钧博士在十二月三日举行的全体委员会第十二次会议上提出的。据该次会议记录所载，顾维钧博士作如下陈述：

中国租借地之存在，最初实由德国之侵逼而来。德国以武力占据山东省一部，迫使中国政府于一八九八年三月六日将山东省之胶州湾租与德国，为期九十九年。紧随其后，俄国于一八九八年三月二十七日要求租借辽东半岛——旅顺与大连两港即在其内——并同时要求修筑铁路之权，该路纵贯满洲各省，自旅顺、大连北上以接西伯利亚大铁路与海参崴，且由俄国兵士护守。此事后来即成日俄战争之由，战事的结果是一九○五年这些领土经中国同意转归日本。继胶州湾租与德国、旅顺大连租与俄国之后，法国又于一八九八年四月二十二日自中国取得广东省沿海的广州湾租借地，为期九十九年。英国则于一八九八年六月九日取得九龙的展拓界址以及香港附近毗连的陆地与水面，同样为期九十九年；又于一八九八年七月一日取得山东沿海的威海卫港，租期为「以俄国占据旅顺之日为限」。英法两国所以要求租借地，均以维持远东均势之必要为据。

租借各国对租借地管理的方式与程度虽各有不同，各项租约却都以一定年限为限。无论明文规定还是意在言外，未经中国同意，租借地都不得转让第三国。租借地内行政权的行使虽由中国在租期之内让与承租之国，中国对其所有的主权则在各案之中一概保留。租约皆由约定而生，无论就事实还是就法律而言，都与割让迥然不同。如前所言，中国之所以允予这些租借地，唯一的用意在维持远东的均势——与其说是中国与列强之间的均势，毋宁说是列强彼此之间就中国而言的均势。

自那时以来二十年已经过去，情形已全然改变。尤其随着德国威胁之消除，远东和平的一大扰乱之源已经去掉。俄国同样已自此间局面中消失，而人们尽可满怀信心地期望：它终将归来，却不再是从前那个侵略之国，而是一个伟大的民主国家。使局势愈加严重的清朝弊政亦已不存。本次会议之在华盛顿举行，其用意正在于使列强彼此达成谅解，单凭这一事实，就又添了一层理由，足以使维持远东均势之举不再有存在的必要——而当初各国提出要求所据的主要理由，正是这一必要。既然此种必要已不复存在，中国代表团认为，有关各国交还租与它们的领土的管理之权，时机已经到来。

此等租借地之存在，大为损害中国领土与行政之完整，因为它们无一不坐落在中国沿海的形胜要地。况且这些外国租借地在中国境内构成一个实实在在的「国中之国」，妨碍了中国国防的经营。中国代表团还要指出另一层理由。各租借国利益的冲突时时变换，曾不止一次把中国卷入它们自己的纠葛之中。此处只须提一提日俄战争，那正是俄国占据旅顺、大连所引起的。而胶州湾租借地又把欧战的兵燹带到了远东。再者，这些领土之中有几处被用来图谋在毗连的广大区域内取得经济上的支配地位，作为培植势力范围的据点，有损于各国工商业在华机会均等的原则。中国代表团不独为中国计，亦为各国计，尤其为远东的和平计，请求废止这些租约并使之早日终止。而在终止以前，这些地方应予非军事化——即拆除其防御工事——并希望各租借国允诺不将其各自的租借地用于军事目的，既不用作海军根据地，亦不用作任何种类的军事行动之地。

末了顾维钧先生说，中国代表团充分明白租借地终止之后中国所将承担的义务，中国政府将准备尊重并保护各国在这些领土之内合法既得的利益。

广州湾。维维亚尼先生作正式宣言如下：

法国代表团已听取中国方面所提要求的详细陈述，愿本最友好的精神加以审视。

正如顾维钧先生方才所说，法国是在其他各国取得此类让与之后，方才要求租借广州湾的，为的是使列强在远东的均势不致朝不利于法国的方向倾斜。

我们已开发了租与我们的这片土地的物产；我们把文明的惠泽带给一个为海盗所苦的地方，使富庶与安宁得以确立，以至邻近的居民一遇乱事便来我们的地面上避难。中国收回广州湾之日，所收回的将是一个比她当初租出时更有价值的地方。

事实既然如此，我要说：我们既已响应美国政府之请，从事一桩真诚而慷慨的事业，便应由言而及于行。

就法国代表团而言，它以最大的善意欢迎中国的要求。

不过它对自己的接受须附加条件：法国不能是列强之中唯一交还租与自己的领土的一国；再者，交还之事应在适当的条件之下、并依照支配此类移交的成规办理，一切私人权利均应受到尊重。

最后，须彻底言明：中国应担保不将如此归还于她的领土让与或租与任何他国。

为把法国政府的立场说得明白，本人谨将即将宣读的声明面交主席：

「法国代表团在注意到中国代表团一九二一年十二月一日所提之请求后声明：共和国政府愿加入各国将在华租与各国之领土一并交还之举；惟须言明，此项原则一经承认、一切私人权利一经保全，交还的条件与期限应由中国政府与各有关政府分别协议定之。」

胶州与关东州。埴原正直先生代表日本代表团提交书面声明如下：

日本目前所持有的租借地为胶州与关东州，即旅顺与大连。日本租借地有一特点：它们并非直接得自中国，而是以人力财力的重大牺牲承继他国而得。日本经中国明白同意而承继俄国在关东州的租借地位，又依凡尔赛和约承继德国在胶州的租借地位。

至于胶州，日本政府已屡次声明愿将该租借地交还中国。我方准备以此为基础与中国达成协议。事实上，日本与中国的代表目前正就此问题进行会谈——此项会谈乃经休斯先生与贝尔福先生的斡旋而开始的——其结果可望使此一问题得到圆满的解决。故胶州租借地问题理应另行处理。

因此，就日本而言，留待会议讨论的租借地只有关东州，即旅顺与大连。关于这片土地，日本代表愿明白声明：日本目前无意放弃她依法取得、且所费牺牲不小的重要权利。这片土地是满洲的一部分；而在满洲，日本因其与本国领土切近这一层缘故尤甚于其他，就其经济生命与国家安全而言，有着至关紧要的利益。此项事实曾为美国、英国、法国政府所承认；当新银行团组成之际，三国政府并曾保证日本在该地区的此等紧要利益当受保全。

在关东州租借地内居住的日本人不下六万五千，他们在当地所创的工商业利益，就其重要与规模而言，于日本堪称经济生命中不可缺少的一部分。

日本代表团对关东州租借地所取的此种态度，据信并不违背十一月二十一日所通过的决议之原则。〔注一〕

（原注一：中国方面对日本代表团此项关于满洲的声明所作的答辩，见下章「日本在华『特殊利益』之主张」。）

九龙。〔注二〕贝尔福先生指出：租借地虽在名义上同以一名相称，其所由持有的情形却大不相同、各各有异。日本代表团已经表明，山东与满洲分别立于截然不同的根据之上，须从不同的角度去看待。英国有两种不同的租借地，而这两种——他想中国代表团自己也会承认——必须认作彼此立场有别。

（原注二：以下贝尔福先生的言论，系据正式会议记录所载。）

贝尔福先生首先说到九龙展拓界址的租借地。他问道：何以必须使九龙租借地与香港同归一个行政之下？其缘故在于：没有这片租借地，香港便全无防守之可能，凡持有近代炮械的敌人都可以任意摆布它。他说，保全香港的地位不独是英国的利益，而是全世界所关切之事；他希望在这一点上会议能与他同心。据他所闻，香港在世界各港之中稳居第一，就此而言超过战前的汉堡，超过安特卫普与纽约。贝尔福先生随即宣读《美国政府中国商务手册》中的一段如下：

英国属地香港在世界贸易中的地位独一无二、无可比拟。除酒类课税外，它是一个自由港；工业相对甚少；却是世界上最大的航运中心之一；华南全部庞大的贸易、以及中国全部对外贸易约百分之三十，都以此为集散之地。香港就贸易而言条件处处优越，政府竭其全力以培植商业，且为预筹将来，正增建船坞、疏浚航道并兴办其他改良之举。华洋商人都特别用心于货物的集合与转运，往来于世界各港之间；加以香港有通达全球的轮船联运，货物须在他港再行转船的必要已减至最少。香港是东方的金融中心。

贝尔福先生说，对于香港事务在各国绝对平等的条件之下办理、以及办理时所本的宗旨，这一段全然不偏不倚的证词已经说尽，他无可再加。九龙展拓界址的租借，除为香港一港谋安全之外并无他故；倘若发生什么足以动摇各国——它们都在使用这个伟大的开放口岸——对其安全的信心之事，那将是极大的不幸。他希望不必再多说，便足以表明九龙展拓界址自属另一类，须用与那些出于全然不同的动机而取得的租借地不同的精神去处理。

顾维钧博士在全体委员会第十三次会议上答复埴原正直先生关于租借地的声明，就九龙宣称如下：

「至于租与英国的九龙租借地，香港对各国贸易的重要、以及它使世界商人得享其便利的办法，均有许多可说；为这种贸易的利益计，香港港湾的保护固或有其必要，然而在中国代表团看来，保留九龙未必就是解决此一问题的唯一办法。」

中国代表团作以上陈述，不过是为把自己的立场说明白；倘若委员会不拟在本次会议上继续讨论，他们愿把关于租借地问题的其余意见留待日后再陈。

威海卫。贝尔福先生随即说到威海卫问题。英国取得这一租借地，乃是一八九八年谋取租借地的那一场总的风潮的一部分，俄国、德国、法国以及英国都牵涉其中。德国取得胶州，其动机多半在求经济上的支配。反之，英国政府取得威海卫租借地，其动机则与抵制任何他国对中国的经济支配相关；事实上它所本的是维持远东均势之愿，为的是维持门户开放的政策，并意在牵制德国与俄国的侵夺之举。贝尔福先生着重指出：一八九八年七月一日确认此项租借的专约，并未给予英国任何经济上的权利或便宜。其中从未有使威海卫成为英国商业的特权口岸之议，亦无为英国确立商业权利而排斥或削减他国权利之议。事实上，英国已于一八九八年四月二十日声明：「英国不在威海卫及随之租借的地界之内，修筑任何通往山东省内地的铁路或交通之线。」至于英国政府对中国代表团请求废止这些租约所持的态度，贝尔福先生表示：对维维亚尼先生方才声明中所列的条件，他几乎无可补充，亦不愿有所保留——那些条件很能代表英国政府处理此事的精神。作为一项旨在确认中国主权、并使「门户开放」原则见诸实行的总体安排的一部分，英国政府完全愿意将威海卫交还中国。不过此项交出只能作为某种总体安排的一部分而为之；他说，在这些条件之下他准备放弃英国在威海卫所取得的权利，这话是有他本国政府为后盾的。

贝尔福先生就威海卫一事并明白声称：英国政府的政策是要以交出该地助成山东问题的解决——即倘若日本与中国能就该问题达成协议，英国必不迟疑，将尽力以交还威海卫于中国中央政府来促成一个总体的了结。

委员会主席休斯国务卿综述已作的各项声明，说看来共有五种特殊情形：两种关乎山东，一种关乎关东州，一种关乎九龙，一种关乎广州湾；法国的提议与英国关于威海卫的表示，都是重要的进展；但他看不出委员会在此事上还能再做什么，因为这并非一个总体政策的问题。

顾维钧博士对英法两国代表团的表示致谢，但对日本代表所称日本无意交出其关东州租借地的声明深表失望。

中国的陈述。在委员会十二月七日举行的下一次会议（第十三次）上，顾维钧博士作了一项陈述，以答复埴原正直先生在第十二次会议上的声明。他提到埴原正直先生所说的一点：日本在华租借地并非直接得自中国，而是以人力财力的重大牺牲得自他国。顾维钧博士说，这恰好印证了中国代表团的看法：外国在华租借地之维持危及远东的和平。顾维钧博士提醒众人：俄国之据有旅顺、大连与德国之据有胶州，曾在中国领土上引起两场战争，其结果是日本自己安坐于那些租借地之中。他说：「至于关东州租借地，即旅顺与大连，其原定租期将于一九二五年届满；日本虽于一九一五年取得展至九十九年之约，然其取得的情形如彼，故关于此约效力的争议，至今仍是中日之间最严重的悬案之一。」

顾维钧博士接着论到埴原正直先生所言之中，关于旅顺大连租借地与日本在满洲的利益两者之关系的含意。顾维钧博士这一部分言论，最宜于下章——论日本在华「特殊利益」之主张——中陈述。

威海卫。在一九二二年二月一日举行的会议第五次大会上——即报告中日山东协定的那一次——贝尔福先生履行他先前所作的承诺，宣布英国政府准备在与胶州租借地所议定者相类的适当条件之下，交出威海卫租借地。他说：「此事一经办成，中国这一伟大的省份（山东）将重新成为每一个中国国民都必定盼望它成为的样子，即在最充分的意义上成为那一伟大帝国不可分割的一部分。」

广州湾。次日，在全体委员会第三十次会议上，施肇基先生代表中国代表团说，他本以为法国代表团会就广州湾租借地再作一项声明。萨罗先生答复此意，只是把维维亚尼先生在十二月四日会议上所说的话重说一遍，即法国准备与其他各国交出各自的租借地同时并举，交出自己的租借地；但即使这样的一并交出未能办到，法国亦愿与中国政府直接商定广州湾交还的条件与日期。

十四日本所主张的在华「特殊利益」

蓝辛—石井协定。日本主张在华享有「特殊利益」，即与他国所主张者稍有不同、且稍多于他国者，此事为人所知已非一日；此种主张，在她与他国所订的若干条约或谅解之中曾有宣示，纵未曾下过界说，其中尤以一九○二年、一九○五年、一九一一年的英日同盟各约，一九○七年的法日协约，以及一九一七年十一月二日所谓蓝辛—石井协定为著。她在这一名目之下的愿望或主张，于他国何等重大、于中国何等严重，是在一九一八年八月国务卿蓝辛向美国参议院外交委员会提出他与石井子爵之间那番谈话的记录时，方才为世人所知的；此后以二人联名相称的那项协定，即由这番谈话而来。

日本政府与美国政府之间，对于美国的承认与日本的主张——即「领土之毗连造成国与国之间的特殊关系」，从而「日本在中国、尤其在与其属地相接壤的部分享有特殊利益」——究应作何解释，彼此歧异；此种歧异，见于俄国大使致其本国政府的几封信中，信内报告了日本外务大臣对他所作的陈述。〔注一〕

（原注一：关于日本主张在华「特殊利益」的一般讨论，见威罗贝所著《列强在华之权利与利益》第十六章。）

新银行团。读一读导致一九二○年国际银行团成立的往来文书，日本主张在中国、尤其在南满与东部内蒙古享有特殊权利或利益一事，便显得更为重大。

在那些文书之中，日本政府竭力设法，要把日本在满洲与蒙古的铁路及其他事业，无论已成的还是拟办的，一概排除于新银行团行事的范围之外。

日本在一九二○年三月二日致美、英两国政府的备忘录中，请两国政府接受一项公式，其词曰：「凡……关涉南满及东部内蒙古之借款事项，如日本政府认为足以严重妨碍日本经济生活与国防之安全者，日本政府保留采取必要措施以保障此种安全之权。」

接获此件的两国政府，均以此项公式为不能满意。英国政府在一九二○年三月十九日的备忘录中声称，此项公式「措辞含混，过于笼统，或可视为表示日本政府仍欲将其他三国银行团排除于中华民国重要地方为中国利益而行的开发之外，因而使人觉得日本的保留无法与中国独立之原则及其完整之实现相调和」。美国政府在一九二○年三月十六日的备忘录中，对日本备忘录措辞「极其含混」、性质「不可挽回」表示「深为失望」，以为这表示日本政府仍欲「将美、英、法三国银行界排除于中华民国重要地方为中国利益而行的开发之外——此种解释无法与中国独立及领土完整之原则相调和」。美国的备忘录接着说：

美国政府对于日本所拟公式中所含原则之所声称的目的，并非不表同情；惟美国政府以为：第一，国家自保之权，在国与国的关系上为举世所公认，故无须就其在某一特定情形下之适用另作明文；第二，此项原则之承认，已隐含于一九一七年十一月二日国务卿蓝辛与石井子爵互换照会之文义之中。故本政府以为，鉴于美日两国之间因此而存在的这种特殊的谅解关系，以及据悉日本与拟与之共组新银行团的其他各国之间同样存在的关系，似无理由虑及新银行团会有任何不利于日本经济生活或国防的举动。故本政府觉得，日本尽可全然信赖美国及共组银行团的其他两国之信义，决不赞助任何有害于日本切要利益的行动；而日本坚持以其他三国同意所拟公式为先决条件，徒然招致误会。再者，本政府觉得，此种公式不独无此必要，且易滋误解，因其显然将南满与东部内蒙古的地位同中国其他领土的地位区别对待。所虑者，此种区别本身即将引起种种问题，使中国本已复杂的局面愈加不安。故本政府深望日本政府念及其与美国及其他两国现有的几种谅解关系，肯于在此事上信赖彼等之信义，而撤回其要求明文保证之议——此项保证之提出，徒为将来可能的误解与误会开一方便之门。

日本政府答复美、英两国政府这两件备忘录，鉴于所得到的保证，遂放弃其请两国接受该项公式之议。用日本答复中的原话说，即「国家自保之权，乃日本为保障其国防之安全与其人民之经济生存所要求的保证之根据；此权不独为举世所公认，且其承认已隐含于国务卿蓝辛与石井子爵互换照会之文义之中；故新银行团决不致有任何举动以妨日本之国防与经济生存，而共组银行团之各国亦将不赞助任何有害于日本切要利益之事业」。〔注二〕

（原注二：观此措辞，或可见会议所通过的第四项鲁特决议案中若干字句的来处。）

由上所述，可见美、英两国政府离赞同埴原先生在全体委员会中关于日本在满洲的权利或利益所作的声明，尚有多远。国务卿休斯代表美国代表团，只说了这样一句：他设想各方提到新银行团时，日本与中国的代表并无意指往来文书的实际文字以外的任何东西；那些文书既已公布，他认为无须再有所补充。〔注三〕

（原注三：委员会第十三次会议，参议院文件第一二六号，第五五二页。）

满洲。新银行团的这些往来文书，以及日本政府的其他宣示，使一事渐趋明白：日本因其国民在满洲与蒙古投下的巨额铁路及其他投资，又因其人民与实业亟需中国所能供给的粮食与矿产，故极欲以某种方式取得一种保证，使中国的这些粮食与天然资源得以供其人民之用。她近来在东西伯利亚的政策，亦可由同一愿望得到解释。同样明白的是：倘若办得到，她很愿意从他国取得这样一种承认，即其人民的这些经济需要，连同她已在中国、尤其在满洲取得的种种权益，足以在她一方造成一种应受国际承认的权利。同时有一点值得注意：十一月十九日全体委员会第二次会议上，加藤男爵代表日本代表团说：

我们无条件、无保留地遵奉在中国的门户开放或机会均等之原则。我们尤望中国供给我国实业生活所必需的原料，并及粮食。在向中国购买此等物资时，一如在我们与该国的一切贸易关系之中，我们并不主张任何特殊权利或特权，并欢迎与各国公平诚实的竞争。

前已言及，顾维钧博士在委员会第十三次会议上，曾就埴原先生关于租借地的声明作过答复。至于埴原先生关于日本在满洲的利益所作的论断，顾维钧博士说：

旅顺与大连均在满洲，而满洲乃中国领土的重要一部分。中国的国家安全，固然有赖于把满洲作为中华民国不可分割的一部分加以保全——因为中国人所称的东三省，在过去数百年间一直是侵入中国的历史通道——而中国人民经济生活的安全，也在极关紧要的程度上，有赖于以世界的余资保护并开发满洲的天然与农业资源；今日在那一地区，丰富的原料与粮食已可由各国依公平条件、经由供求这一经济规律的常轨取得。再者，满洲还是中国其他各省过密人口的一个重要出路。

鉴于上述事实，显然中国在满洲有真正切要的利益，任何外国在该地的利益，无论其本身如何重大，均不能与之相比。满洲与朝鲜密迩这一事实，倘若足以作为要求顾及的理由，也只有在相互对等的条件之下，才能公平地援引。

至于所称在组成国际银行团之时，美、英、法三国政府曾给予保证，谓日本在满洲的切要利益当予保障一事，中国代表团以为，当时中国未经与闻，故不便就其确否表示意见。然而倘若确曾给予此种保证，中国代表团也不能不觉得，它与会议于十一月二十一日所采纳的尊重中国之主权、独立及领土与行政完整之原则无法相调和。

顾维钧博士还曾在另一场合，特意提到日本以中国与其毗连为据而主张在华利益一事。他在全体委员会第十四次会议上就各国间有关中国的协定所作的陈述中，指出其中某些协定曾处理远东、确切言之即中国境内特殊利益的保障问题。就此他说：

维持中国的独立与领土完整，关乎中国最高的权利。至于承认毗连足以造成在华的特殊利益，同样显而易见的是，此种承认不能有效，因为在中国领土上的特殊利益，非经中国同意不能造成，而中国向来不承认毗连之说的正当。

全体委员会第二十次会议讨论门户开放问题时，日本代表团又回到这一题目上来，币原男爵提出如下正式声明：

日本代表团以为，本次远东问题会议的首要目的之一，是增进中国人民、同时亦增进一切与中国有关系的国家的公共福利。为达此可愿之目的，没有什么比开发并利用中国无限的天然资源更为重要。

各方公认，中国是一个潜力极大的国家。天赋予她以可耕之土、以矿藏、以种种原料。然而这些天然资源若长此不加开发、不加利用，则于实际用处甚微。欲尽其用，则中国似须为外国资本、外国贸易与企业敞开自己的门户。

关于此事，施肇基博士代表中国代表团，曾于十一月十六日在全体委员会作过一项重要声明，谓「中国愿使其广大的天然资源为一切需要者所能取得」。此语显见中国的明智与远见，日本代表团深信其所揭示的原则必将见诸充分的施行。

所可望者，在施行此项原则之时，中国或肯尽其可能，给外国人以在开发利用中国天然资源上合作的机会。

中国凡就此方面的政策自动作出宣示，日本必甚欣悦以受之；其他一切与中国有关系的国家亦必如此，殆无疑义。本委员会迄今所通过的各项决议，无不本于各国克己牺牲以利中国的精神。日本代表团深信，中国在其一方，亦必不吝于订定一种于中国自身、于各国均大有裨益的政策。

中国代表团直到二月二日委员会第三十次会议，方才对此声明作出答复，当日施肇基先生作如下声明：

本委员会一月十八日开会时，币原男爵代表日本代表团表示，希望中国肯尽其可能，给外国人以在开发利用中国天然资源上合作的机会，并称中国凡就此方面的政策自动作出宣示，必甚欣悦以受之。

中国政府深知对外贸易所带来的互利，向来奉行既定的政策以促其发展。此项贸易之中，天然物产自然居其重要的一部分。有鉴于此，并鉴于其众多而日增的人口之所需、其实业日长的需要，中国在其一方，一直稳步奖励其天然资源的开发，不独依其法律准许外国资本参加，亦以其他力所能及的切实办法为之。故在其一切铁路上为此等天然物产以及其他货物提供运输便利、厘定运价之时，中国始终遵循并恪守对一切外国货主严格平等待遇的原则。赖有此种宽大的政策，中国的原料与粮食——正如敝同人顾维钧博士前次在本委员会就满洲所言者，而此语于中国其他各地同样适用——今日已可由各国依公平条件、经由供求这一经济规律的常轨取得。

中国政府目下并不打算背离这一互利的方针。在与中华民族的切要利益及其经济生活的安全相一致的范围之内，中国将继续本其自愿，邀外国的资本与技术合作开发其天然资源。

中国代表团本着币原男爵所称、并承其见告向来主导此间各国在本委员会迄今通过的有利于中国的各项决议的那种克己牺牲的精神，对上述声明毫不迟疑。中国代表团尤乐于作此声明，因其深信日本代表团表示希望中国就开发利用其天然资源一事自动宣示政策，并非为日本、亦非为各国全体在此事上求得任何特殊的照顾，而不过是想得到保证：中国肯以世界上同样天赋富有天然资源的各国所给予的同等条件，给外国人以合作的机会。

矿务章程。因币原男爵的声明及中国代表团对此的答复，奥克兰·格迪斯爵士提到中国在一九○二年、又在一九○三年，于该两年所订的中英条约与中美条约之中，就矿务章程所作的一项承诺。

中英条约第九条规定：

中国政府深知开发本国矿产于国家有利，并以招徕外国与中国资本投于矿业为可取，兹允于本约签字后一年之内，着手并完成现行矿务章程的修订。中国当竭力从速，将矿务章程全案详加考究，从英国、印度及其他各国的章程之中，择其似合于中国情形者，将现行矿务章程重加厘定，务使既能增进中国臣民的利益，而不致有损于中国的主权，又不致阻碍外国资本的招徕，或使外国投资者较之依通行的外国章程所处的地位更为不利。

凡在此项新章公布之后所给予的矿务权利，均应遵照新章的规定办理。

奥克兰爵士说，此项承诺的字句与中国代表团所作声明的一部分极相吻合，他很想知道中国是否望能早日颁布所允诺的这样一部章程。

施肇基先生答称，中国代表团手边并无足以作出圆满答复的材料。惟他愿提到一事：中国现行有一项法律，准许外国资本投于中国矿业，其数可至百分之五十；依此法律，若干英国企业与中国资本合办，投下巨款而获利颇丰。作为一例，他可举中国工程矿务公司：该公司于一九一九年获利甚巨，据他所闻，付与英国国库的所得税与超额税竟达一百万英镑以上。

奥克兰爵士说，他本以为该公司系依一项特许状营业；再者，他也不敢断定那样可观的利润是得力于矿务章程，而非得力于所经营矿山之富。

十五门户开放

中国代表团于十一月十六日向会议提出的十项原则之中，有如下一段声明：

中国对于所谓门户开放、即凡与中国有条约关系各国之商业实业机会均等之原则，完全赞同，愿即接受此项原则，并在中华民国全境一体适用，无一例外。

往昔中国政府与各国往来文书之中，屡次对施于中国的门户开放主义表示赞许；然上引这一段致会议的声明，却是中国政府第一次正式表明：它本身准备在与各条约国及其人民交涉之际，接受并遵守此项主义。〔注一〕

（原注一：中国从前表示赞许门户开放主义的事例，可参看一九一七年十一月九日中国对美国政府通告蓝辛—石井协定的复文；一九一〇年七月二十一日中国因同年七月四日日俄协约一事致各条约国的照会；以及中国向各国陈述其所以签订一九一五年五月二十五日条约与协定之理由的声明。）

至于列强本身，则在十一月二十一日通过的「鲁特决议案」第三条之中，重申了对此主义的遵奉，声明其坚定的意向为：

为世界计，在其力之所及，保障凡各国商业实业在中国全境机会均等之原则。

然而，尚有一桩难事未了：须为门户开放主义定下一个比从前更为确切、且为各方公认的界说，并且或许还须指明依此界说所应有的某些具体适用。

门户开放的界说。一月十六日全体委员会第十八次会议上，主席休斯国务卿引述鲁特决议案第三条之后说：「凡给予带有垄断性或优先性的特殊权利，或使一国取得权利上的一般优越地位以致排除他国均等机会者，显然与此项机会均等原则的维持及适用相违背。」他接着说，为使委员会得以就此原则作更切实的讨论，他愿提出下列决议草案，请予采纳：

为更有效地适用门户开放、即各国贸易实业机会均等之原则起见，出席本会议各国协议：对于任何意在为其本国利益确立在中国领土内任何指定区域商业或经济发展上一般权利优越地位之办法，或意在造成足以排除他国人民从事任何正当贸易实业、或排除其与中国政府合办任何一类公共事业之垄断或优先权之办法，各国不予谋求，亦不支持其人民主张之；惟本协议不得解释为禁止取得经营某一商业或实业事业所必需之财产或权利。〔注二〕

（原注二：论门户开放的界说，有一件要紧的文件当加考虑，即一九二一年七月一日休斯国务卿致中国驻华盛顿公使施肇基照会中所载美国的声明。该照会起因于数国对中国政府给予一家美国公司无线电权利一事提出抗议。休斯国务卿在照会中说：

「承贵公使提及门户开放之原则，使本国政府得以借此向贵公使保证：本国政府对于此项原则，仍一如既往竭诚拥护。本国政府向来认为此项原则既为中国本身利益之根本，亦为各国在华共同利益之根本，且为各国在太平洋上自由而和平地发展其商业所不可或缺。美国政府从未附和任何意在于中国确立特殊权利、以致减损其他友邦臣民或人民权利之办法；本人并欣然奉告：本国政府之宗旨，对于任何意在为外国利益确立在中国领土内指定区域商业及经济发展上权利优越地位之办法，或意在造成足以排除他国人民从事任何正当贸易实业、或排除其与中国政府合办任何一类公共事业之垄断或优先权之办法，既不参与，亦不默认。」）

休斯国务卿进一步申说其决议案，谓其本意并非「干预中国与其本国人民之间的正当关系」，故草案中不妨加入「中国以外」字样。他并且同意，在会议事竣之前，似宜为将来因适用各国所遵奉的原则而可能发生的问题，设一种办理的机关。至于本决议案的末一句，他说，经营某一商业实业事业，与主张或图谋取得一种可据以声称某国或其人民在中国某区域享有一般权利优越地位的地位，两者大不相同。

他说：「一般的权利优越地位，与经营某一事业的权利、以及为经营该事业所必需的各项权利与财产，两者的分别，我想是相当明白的。」他又说：

至于谓专利权、商标、著作权、采矿执照就此而言亦带有垄断的意味，这一点自然说得不错；但他以为，无论就本意而论，抑或就文字的措辞而论，此等权利当然包括在本协议所不拟干预的某一商业或实业事业之内。譬如，倘有人提议，应使人得以取得专利权或著作权，一如发明人、著作人在本国或他国所享者，那么，某一发明人或著作人既有此机会，又依法加以利用而于此限度内取得垄断，这在任何真实的意义上都不算把别人排除在外——别人在同样通行的规则之下，对于同类的事业，享有同样的机会。但若说在中国某一省份或某一区域之内，除某国人民而外无人得取得专利，或除某国及其人民而外无人得享有经营此种彼种事业的机会，那么，所造成的局面便含有一种经济上的优先或特权上的优越的主张，与门户开放原则断难并容。他承认，要把这一层说得确切甚难。凡能提出改良之处，均所欢迎。要紧的是：既然论到权利让与、垄断与优先经济特权这一问题，本会议若有可能，便当得到一种明白的谅解，以增进与会各国间既存的友好关系，以及近日如此可喜地显露出来的友好合作的精神。

贝尔福先生先就决议案的文字含有对势力范围的绝对摒弃一层表示赞许，继而论到决议案的末一句。他说，就大多数实业事业而论，适用此项规则并无困难；但有些事业——譬如铁路、电话电报系统——却不免带有垄断的意味。据他的理解，决议案末尾的字句正是为对付这一类事业而设的。

为回应上述各项意见，尤其是奥克兰·格迪斯爵士的意见，休斯国务卿在委员会下一次、即第十九次会议上，提出了下列修正的决议草案：

一、为在中国更有效地适用门户开放、即各国贸易实业机会均等之原则起见，出席本会议之中国以外各国协议：

（甲）对于任何意在为其本国利益确立在中国任何指定区域商业或经济发展上一般权利优越地位之办法，不予谋求，亦不支持其人民谋求之。

（乙）对于任何足以剥夺他国人民在中国从事正当贸易实业之权利、或剥夺其与中国政府或任何省政府合办任何一类公共事业之权利之垄断或优先权，或因其范围、期限或地域广袤足以使机会均等原则不能切实适用之垄断或优先权，不予谋求，亦不支持其人民谋求之。

本协议不得解释为禁止取得经营某一商业、实业或金融事业所必需、或奖励发明与研究所必需之财产或权利，此点应有谅解。

二、中国政府对上项协议表示注意，并声明其意向：对于各外国政府及人民请求经济权利特权之事，无论其是否为该协议之当事国，均依同一原则办理。

三、出席本会议各国，连同中国在内，原则上同意在中国设立评议会一所，凡因上项协议及声明而发生之问题，均得提交该会调查具报。

（该会组织之详细办法，应由中国关税税则条约第一条所称之特别会议拟订。）

四、出席本会议各国，连同中国在内，同意：现有权利让与之条款，若显与另一权利让与之条款、或与上项协议声明之原则有所不合者，关系各方得于评议会设立后提交该会，以期本公平之义达成满意的调整。

关于决议案第一条（甲）（乙）两项的分别，休斯国务卿有所解说，其中若干段落须加引述。他说：

（甲）（乙）两项自然是相合的。本意即要它们相合，并使总原则得以适用。惟两者之间有所分别。（甲）项并不限于谋求某一带有垄断性或优先性、只关某一种事业的权利让与；其范围较广。它顾及了众所周知的中国近事。它规定：出席会议之中国以外各国，对于任何意在为其本国利益确立在中国任何指定区域商业或经济发展上一般权利优越地位之办法，不予谋求，亦不支持其人民谋求之。这就不限于某一权利让与或某一事业的问题，而旨在杜绝那种图谋——即使一国或其人民在某一指定区域之内，大体而言，于各种事业上取得优越地位。它与昔日所谓的利益范围直接相关；所谓利益范围，可以说就是把他国利益排除在外的范围。换言之，它所否定的，不是谋求某一项权利让与或特许，也不是谋求经营某一事业的便利，无论该事业范围大小；而是谋求在某一指定区域内的一种地位——凭此地位可以取得一般的优越或机会，从而与门户开放原则相抵触。

至于第二项、即（乙）项，所对付的并非够得上「图谋在指定区域发展上取得一般权利优越地位」这一等级的情形，而是那种较为有限、却仍属不可取的图谋——即谋取此等垄断或优先权，足以剥夺他国人民在中国从事正当贸易实业之权利，或剥夺其与中国政府或任何省政府合办任何一类公共事业之权利，且因其范围、期限或地域广袤，足以使机会均等原则不能切实适用者。

此项须与决议案第一条末句合看，即该协议不得解释为禁止取得经营某一商业、实业或金融事业所必需、或奖励发明与研究所必需之财产或权利。就是说，（乙）项旨在杜绝那种以垄断或优先权把他国人民排除于正当机会之外的图谋；它并不打算阻止某些商业、实业或金融的事业——只要这些事业并无那种不公平的排他性，以致与门户开放原则不合。

他说，由此可见，这两项各有其着重之处：一项关乎在指定区域发展上的一般权利优越地位，一项关乎带有垄断性或优先性、并因此种性质而侵害门户开放原则的某些权利让与。两项之中若缺其一以为相辅，另一项便都不能尽善……

就（甲）（乙）两项而论，似宜以概括的措辞尽可能指明：哪一类事业是不拟排除、而且是希望其自由举办的；同时指明那两类图谋是要尽可能绝对加以防止的。

第一类，是图谋在某一指定区域之内确立一种优越特权，以排除他国或其人民者。第二类，是那种并非某一正当事业所固有的垄断或优先权，而是把他国或其人民排除于实业与经济发展的领域之外者。（乙）项中含有这样一层意思：一项事业的范围、期限或地域广袤本身，对于依门户开放原则判定其根本性质，可能极为重要。

其后，仍就此点，休斯国务卿又说：

据他的理解，决议案第一条末一段，旨在保护那些可与（甲）（乙）两项所述总原则并行不悖地举办的某些商业、实业或金融事业。（乙）项所指者，乃是那些因其范围、期限或地域广袤而足以使机会均等原则不能切实适用的事业。

正如他前一日所说，他们所讨论的是门户开放，是一条通往机会、通往正当事业的门径，而不是正当事业的障碍；凡各项事业，在经营所必需的某一权利的限度之内，固然于具体或个别的情形之下垄断了某一行业，但都已由第一条末句充分加以保护。然而，其用意在于维护此项原则，使人不得借口某项事业而主张一般的权利优越地位，或主张与委员会所代表各国所遵奉的原则相抵触的垄断或优先权。

关于决议案所界定的门户开放的范围，奥克兰·格迪斯爵士在委员会第二十次会议上说，他以为宜明白载明：如国际银行团一类团体的活动，并不在排除之列。因此，他请求将下列声明载入记录：

自然，此点应有明白谅解：本决议案对于现有的国际银行团，或对于不同国家的私人金融或实业团体之间任何其他形式的自愿合作，均无影响——此等团体联合行事，如其方式不涉垄断，亦不侵害本会议所认可的原则，而其目的在于以联合之力最有效、最经济地为中国提供某项必要的事业者。

休斯国务卿说，此项声明与美国代表团所持的意见完全相合：「本决议案决无干预银行团行事之意；银行团关于合作行事的各项规定，并不侵害本会议所采纳的原则。」

币原男爵在委员会第二十次会议上，回到决议案第四条的规定，提出一点：门户开放并非新主义；它从前已在各种条约与办法之中为人采纳并确认，但自一八九九年海约翰国务卿最初加以申明以来，其适用已大有变迁。他接着说：

当时其范围，无论就事项而论，抑或就所适用的中国领土而论，都是有限的；其大意不过是规定：凡在中国有势力范围或租借地的各国，均不得干涉通商口岸，不得干涉既得权利，亦不得在征收关税、铁路运费、港口捐费上有所歧视。草案所拟订的各项原则（原文如此），与一八九八至一八九九年间所设想的「门户开放」政策，范围迥然不同；草案在某种意义上给了这一政策一个新的界说。既然如此，这个新界说自不应有追溯的效力，似属当然。

币原男爵因此建议，决议案第四条应改为如下：

四、出席本会议各国，连同中国在内，同意：此后中国所给予之权利让与，其条款若显与另一权利让与之条款、或与上项协议声明之原则有所不合者，关系各方得于评议会设立后提交该会，以期本公平之义达成满意的调整。

休斯国务卿因此向委员会提出若干国际文件，其中包括一八九九年海约翰的往来照会，与一九〇八年鲁特、高平的换文——门户开放主义在这些文件之中已有陈述与适用。

休斯国务卿说，「以这些屡经申述、且难谓含糊的文字而论」，他「不能认为委员会面前这一决议案所载的原则是什么新的陈述。他认为这不过是把早经公认的原则说得更确定、更精密而已；对于这一原则，有关各国二十年来已毫无保留地表示遵奉。」

评议会。此后的讨论显示，若干国家对第四条有所异议——尤以法国代表团的萨罗所言为著。该条规定：已有的权利让与得提交评议会，以判定其与其他权利让与、或与决议案所界定的门户开放原则是否相合。

德卡蒂埃男爵表示，第一条内「省政府」字样，或将被视为对中国中央政府权力之完整有所非议，遂改用「地方官厅」字样。

关于休斯国务卿一月十七日向委员会提出的决议草案第三条所规定的评议会，他说：「此非设立一个有权裁断的机关；此非设立任何带有权力性质的机构，以致其权力之行使有损任何国家的主权或自由；但它确是为查明事实、或如决议案所言、为调查具报，设立了一种办理的机关。」

一月十八日委员会第二十次会议上，币原男爵对评议会提出异议，谓各国势必须派其最干练的法学家充任会员，其判断方足为其他关系各国政府所信任；如此则这些法学家必须长驻中国，且无定期。他因而质问：就实际而论，各国政府是否肯出此费用？是否肯从本国匀出这样干练的第一流人才？

奥克兰·格迪斯爵士答称，大英帝国代表团对于评议会的设想是：并不须各国代表尽数出席该会的一切会议，而应由各国提出法学家名单一份，遇有特别案件提交该会审议时，即由名单之中抽取二人、三人、四人或所需之数，组成该会。

休斯国务卿指出，决议案已规定该会组织的详细办法，应由决议案第一条所称的特别会议拟订；该会议无疑将对奥克兰爵士与币原男爵所提各点加以充分考虑。

罗伯特·博登爵士说，他不以为评议会应由法学家组成。

他以为，该会宁可由通晓经济情形、通晓中国情形与中国贸易的人员组成。罗伯特·博登爵士并指出，所拟决议案的主要困难在第四条。他以为，即使把该条全数删去，有关各国亦能同样有效地行事。他说：「依该条，非得关系各方同意，本不能有有效的行动。第四条即使删去，各国若以为宜，仍尽可同样表示同意，并利用依第三条设立的评议会，来裁断或调查任何有关的问题。」

其他若干代表团既显然赞成罗伯特·博登爵士这一提议，休斯国务卿遂称：有鉴于此，并鉴于第三条已为处理一切宜由各国政府过问之事留有充分余地，美国代表团愿将第四条自其决议草案之中撤回。

中国方面的声明。施肇基陈述中国代表团对所拟决议案的总态度，说：

他以为最好莫过于引述中国代表团十一月十六日所提各项提案中的第二项，即：「中国对于所谓门户开放、即凡与中国有条约关系各国之商业实业机会均等之原则，完全赞同，愿即接受此项原则，并在中华民国全境一体适用，无一例外。」中国代表团的立场，在这一提案之中已说得极简明，他不以为再占用委员会的时间加以申说会有什么用处。

惟关于「门户开放」一语，他要说一句。数年前此语译成中文，曾使仅能读中文的人心中不免生疑。他因此愿声明：「门户开放」并不是说要把中国全境开放给外国的贸易、商业与实业；他之所以说这一句，只因中国国内对此事曾有误解。

关于第一条（乙）项，他的可敬同僚德卡蒂埃男爵前一日曾建议将「省政府」字样改为「地方官厅」。他说，中国中央政府现行的关于各省官厅所给予权利让与的办法，无论用哪一种字样，都将照旧不变；此种惯例众所周知，无须再加申说。

关于第三条，他不知可否将「原则上」三字删去。委员会若已达成协议，则所议者当是确定之事。他提此一议，不过以为如此可使该段较为明晰。

他方才曾论及「门户开放」原则的重大，「鲁特决议案」第三条对此亦有所规定，其词曰：

「运用其影响力，以期切实确立并维持凡各国商业实业在中国全境机会均等之原则。」

委员会当可注意，此项决议案——已为在座各国一体接受——用了「确立并维持」的字样。他自谓于英文所知有限，但他以为这两个词含义不同：确立者，创设之谓；维持者，使之继续施行之谓；两者合而观之，只能是说要造成一种局面，使「门户开放」的原则得以切实适用。由此可见，决议草案第四条尽可安然采纳。关于权利让与的问题，往昔既已发生，将来无疑还要发生。将来若有问题发生，则如主席所言，各国之间的交涉不以外交照会为限，当较为妥善；把争端提交第四条所规定的那样一个友好机关去求调整，于争执的任何一方都无损害。

委员会遂一致通过决议案三条，其词如下。此三条其后仅作必要的文字改动，以合条约的体例，即编入二月六日签订的关于中国事项应适用之原则与政策之九国条约，即九国公约：

一、为在中国更有效地适用门户开放、即各国贸易实业机会均等之原则起见，出席本会议之中国以外各国协议：

（甲）对于任何意在为其本国利益确立在中国任何指定区域商业或经济发展上一般权利优越地位之办法，不予谋求，亦不支持其人民谋求之；

（乙）对于任何足以剥夺他国人民在中国从事正当贸易实业之权利、或剥夺其与中国政府或任何地方官厅合办任何一类公共事业之权利之垄断或优先权，或因其范围、期限或地域广袤足以使机会均等原则不能切实适用之垄断或优先权，不予谋求，亦不支持其人民谋求之。

本协议不得解释为禁止取得经营某一商业、实业或金融事业所必需、或奖励发明与研究所必需之财产或权利，此点应有谅解。

二、中国政府对上项协议表示注意，并声明其意向：对于各外国政府及人民请求经济权利特权之事，无论其是否为该协议之当事国，均依同一原则办理。

三、出席本会议各国，连同中国在内，原则上同意在中国设立评议会一所，凡因上项协议及声明而发生之问题，均得提交该会调查具报。

（该会组织之详细办法，应由中国关税税则条约第一条所称之特别会议拟订。）

全体委员会末一次、即第三十一次会议上，各项条约草案在付印、以备提交大会正式核准之前，作最后的审议。顾维钧博士于会上说，据他的理解——主席亦证实其理解不误——所拟条约中所规定的机会均等原则，是就各国彼此之间而言，并非就中国一方与各国另一方而言。

门户开放与中国铁路的关系，于下章论之。〔注三〕

（原注三：为便于参阅起见，兹将本会议所成立的其他协定之中明白申明或适用门户开放主义的各段引录如下：

关于中国事项应适用之原则与政策之九国条约第一条第三项：「中国以外之缔约各国协议……运用其影响力，以期切实确立并维持凡各国商业实业在中国全境机会均等之原则。」

第五条：「中国允诺：凡中国境内一切铁路，中国均不施行、亦不准施行任何不公平之歧视。尤其对于运费或便利，无论直接间接，均不得因旅客之国籍、或其所自来所前往之国家，或货物之产地、所有权、或其所自发所运往之国家，或运载此等旅客货物于其在中国铁路运输之前后之船舶或其他运输工具之国籍、所有权，而有任何歧视。

「中国以外之缔约各国，对于上述铁路之中凡该国或其人民因权利让与、特别协定或其他缘由而得行使管理之权者，承担相应之义务。」

关于中国关税税则之九国条约第五条：「凡关于关税之事，缔约各国均应享有切实平等之待遇与机会。」

关于评议会之决议案弁言：「〔九国〕……鉴于其旨在安定远东局势、保障中国权利利益、并在机会均等之基础上增进中国与他国往来之总政策」，爰议决云云。

关于中国无线电台决议案之宣言：「中国以外各国……声明：因第四项而发生之任何讨论，其结果若欲不受各该国之异议，必须与本会议所赞同之门户开放、即机会均等之原则相合。」

中国代表团关于中国铁路之声明：「我方之政策，将依门户开放、即机会均等之原则，向各国取得所需之外国财政与技术上之协助。」）

十六中国铁路与门户开放

铁路的统一。当时颇有人期望，各国将就今后对中国铁路的一般政策有所讨论，尤其要讨论外国对铁路行政与营运所得行使的管理，其分量与性质应许可到何等地步。然而事实上，对这一重要问题的唯一直接论及，乃是休斯国务卿在全体委员会第二十次会议上提出、并在第二十一次会议上通过的一项决议案。该决议案云：

出席本会议之各国，兹记录其希望：在与现有正当权利相符合之最大限度内，中国铁路今后之发展，应以能使中国政府将铁路统一为一在中国管理之下的铁路系统为准；至于该系统之利益所必需者，得有外国财政上与技术上之合作。〔注一〕

（原注一：依施肇基先生之议，末一句中「合作」一语改为「协助」。施肇基先生说，此项更改可使该决议案译成中文时较为便易。）

施肇基先生就此决议案陈述中国代表团的立场如下：

中国代表团对各国所表示的希望——即中国现有及将来的铁路得以统一于中国政府管理与营运之下，并取得所需的财政上与技术上的协助——谨以同情之忱表示嘉许。我方有意尽速促成此事。我方之宗旨，在于依一总体计划发展现有及将来之铁路，俾能适应中国经济、实业与商业上的需要。我方之政策，将依门户开放或机会均等的原则，向各国取得所需的外国财政上与技术上的协助；而中国政府为使中国现有及将来所建的一切铁路归于其有效而统一的管理与营运之下，所作的努力亦将请求各国予以友谊的支持。

该决议案由会议于二月一日第五次全体大会通过。

门户开放与中国铁路。会议对中国铁路所作的唯一另一项考量，是关于会议所采纳的门户开放原则对铁路的适用。

在全体委员会第二十次会议上，门户开放一事正在讨论之际，奥克兰·格迪斯爵士提出一项决议案；其形式是一篇请中国作出的声明，以及其他各国附和或赞同的声明。此决议案后经奥克兰爵士略加修改，于委员会第二十一次会议上以如下形式提付讨论：

中国政府声明：凡在中国境内的一切铁路之上，概不实行亦不容许任何种类的不公平歧视。尤其在运费或便利上，不得因旅客之国籍、或其所自来与所前往之国家，或因货物之产地与所属，或其所自发与所运往之国家，或因在中国铁路运送之前后载运此等旅客或货物的船舶及其他运输工具之国籍与所属，而有任何直接或间接的歧视。

出席本会议之其他各国，对上项声明加以注意，并就上述铁路中凡各该国或其人民得依任何让与、特别协定或其他缘由而处于可行使管理地位者，作相应之声明。

凡依本声明而发生之问题，得由有关各国提交评议会——俟其设立之后——加以考量并具报。

奥克兰爵士在提出此决议案时说，英国代表团此举出于使门户开放切实有效的愿望，但丝毫没有暗示中国政府以往的政策中含有任何以任何理由为之的歧视政策。这一点他愿说得十分明白。

施肇基先生代表中国代表团答称：「中国政府向来的政策——这是众所周知的政策，其全部本意在于发展对外贸易——一直是欢迎外国货主与旅客，并给予他们平等的待遇。」他又说，他从未听见任何货主诉说受有不公平或歧视的待遇。至于第三段，他希望不致有诉诸其事的机缘。为免将来可能发生误会，他愿声明：中国在赞同第一段之时，保留其就本国任何铁路之运价分等定级之权。休斯国务卿说，据他所理解，决议案中并无限制此项权利之处，「只是附有这样一项限定——同时说明，作此提议并非以中国迄今行事有所歧视为据——即不得有任何种类的不公平歧视，尤其不得有决议案所载各项理由上的歧视。」

委员会随即一致赞成该决议案，仅依施肇基先生之议作一处修正：第三段中「得由有关各国提交」一语，改为「得由有关各国中的任何一国提交」。

在会议通过此决议案的第五次全体大会上，施肇基先生重述了他在委员会中所作的各项陈述。他并补充说：

委员会于一九二二年一月十八日所通过门户开放各项决议案之第一条，界定并宣告各国接受门户开放之原则；中国对该条曾予注意，但未参与表决。盖该条之用意，在于确定各国对华交涉时、或各国彼此之间涉及中国事务时所应循之政策，而并不拟将中国包括于该决议案的范围之内。该决议案亦无意干涉中国政府与其本国人民之间应有之关系，此点主席在答复奥克兰·格迪斯爵士的询问时已明白指出。惟如中国代表团于一九二一年十一月十六日荣幸提交本会议的十项原则或宣言中第二项所示，中国政府乐于保证：今后一如既往，决不因国籍之故，于通商或实业上对与中国有条约关系之各国、或对各该国之公民与臣民，有所歧视。

十七中东铁路

会议的议程之中列有如下一项：

（丙）铁路之发展，包括有关中东铁路之计划。

此题于一月十八日举行的全体委员会第二十次会议上提出，由主席休斯国务卿引入讨论。他说，他想各位代表手中当已备有中东铁路的文献沿革，对于妥善而有效地管理这条重要交通线所涉的种种问题，亦当了然于胸。就美国而言，他说，美国只有一种关切，即这条铁路应当作为商业的动脉而得以维持，人人得以自由利用，无人受到不公的歧视。美国政府对该路的所有权毫无所图，亦无意取得管理之权。然而美国愿尽其所能，促使这条东方最重要的商业工具之一得到妥善的经营。

鉴于该路现状之错综复杂，休斯国务卿建议将此事交付一个专家小组委员会办理，委员由各代表团的技术顾问中选出。此议为委员会所采纳。

技术委员会的报告。这个技术小组委员会所作的报告值得在此录出，因为它既陈明了中东铁路所生诸问题的性质，也载有为解决这些问题而提出的建议。

中东铁路既为西伯利亚及满洲北部经济发展不可或缺之要素，又构成一条具有国际重要性的横贯大陆铁路系统中必不可少的一环，故本会议所代表之各国，对于该路之保全、其有效之运营，以及其作为自由商道、向各国人民一律开放而无偏袒歧视之维持，均有关切。

中东铁路之地位，由一八九六年中国与华俄道胜银行（俄亚银行）所订之合同、一八九八年中国与中东铁路公司所订之合同，以及此后中国与该公司所订各合同定之。修筑该路所需之款由俄国政府提供，并系在该政府指挥监督之下，假中东铁路公司之手修成。该路实为俄国政府之产业。中国依一八九六年原订合同之规定，享有某种最终收回之权。

自一九一七年以来，俄国无经各国承认之政府，因而若干时日以来，为保全该路并使之继续运营，不得不采取某些办法。一九一九年初——此由前此应俄国之请，在包括中东铁路在内的整个西伯利亚铁路系统的运营上给予俄国援助而来——本会议所代表之若干国，允按明定之条件继续此项援助。一九一九年一月，美国与日本订立一项协定，其后中国、法国、英国、意大利亦依其条款参与合作。此项安排之根本用意，曾明白宣示为暂时经营上述各路，以期最终交还有关各方，而不损害任何现存之权利。

由此而负起之受托管理，迄今仍属有效。一九一九年以来所生之变化，使其运行之方式有加以调整之必要。

其主要问题有三：一、财政；二、运营；三、警务。

一、关于第一项，应当注意：惟有为该路的节俭经营确立合宜之条件，且所拨之款须在适当监督之下支用，方能自银行家及其他外界来源取得款项。本委员会以为，设置此种监督之适当办法，当为在哈尔滨设立一财政委员会，由本会议所代表之各国各派代表一人组成（以各该国愿意参加者为限）。此委员会将取代现设于海参崴之所谓协约国联合委员会及设于哈尔滨之所谓技术部。它应行使全般财政管理之权，并受托行使一九一九年所负起、而在各国普遍承认一俄国政府以前不能解除之受托管理之责。

二、关于运营，本委员会以为，为使常态受扰最少计，此事应仍归中东铁路公司掌理；财政委员会不得干预该路技术上的运营，惟为达成第一项首句所述之条件所必需者不在此限。

三、铁路产业之保护与路界以内公共秩序之维持，关系至为根本。为保此二者，必须备有可靠而有效之警察或宪兵。路界既在中国领土之内，如中国愿意，此项警察或宪兵可由华人充任；然本委员会以为，作为一种暂时而例外之办法——此种办法既为现状所证成，复有俄国护路队之先例可循——此项警察或宪兵必须由财政委员会给饷，并归其节制，盖依受托管理之义，该机关对铁路产业之保全及运营无阻所需情形之维持负有责任。

中东铁路小组委员会中国代表严鹤龄博士所作之意见与保留。中国政府既极重视中东铁路，而报告中又有数点为他所憾不能赞同者，故该小组委员会之中国代表不得不商得小组委员会主席之许可，陈述若干意见并提出保留。

此路之为俄人所筑，显系出于战略之目的，故其性质为政治的。此线穿行中国领土，仅此一事，便使中国另有一种为他国所无之关切。为修筑此路，中国政府曾付与华俄道胜银行库平银五百万两；而铁路公司本应于该路竣工时付与中国政府库平银五百万两，至今未付。

近年俄国政局之紊乱，使中国政府不得不订立一项协定，暂时代俄国承担有关该路之责任，一如中国政府对天津、汉口俄国租界所为者。应当明了：中国如此办理，并非意在自俄国现状之中谋取任何不当之利益，而是行使一个主权国家在其领土之内所应有之权利，且因中国于此有深切之利害在焉。

尚可指出：报告中所称一九一九年六国之间所订之协定，曾经明白声明为一种暂时之安排，俟外国军队自西伯利亚撤退即行终止。

报告所拟三项办法之中，中国代表深觉难以赞同第一项与第三项。就第一项而言，鉴于现行之行政组织与运营情形，他觉得中国殊难同意报告所称之全般财政管理与受托管理之行使。就第三项而言，警察或宪兵乃国家之武力，将中国警察或宪兵置于所拟设立之混合委员会之下，其是否合宜，姑且不论其是否得计，他实有所疑。就此尚可指出：俄国护路队之先例并无法律上的根据，因一八九六年协定曾明白规定，保障该路及其服务人员安全之办法，应由中国政府采取。有此种种，中国代表不得不就此二项办法提出保留。

然而中国代表作此陈述，并非欲人以为他不知该路尚有可以改良之处。他以为，中国政府将欢迎各国友谊的协助，并可准备就该路技术上与财政上诸事加以商讨，惟以不与承认其政治权利相抵触者为限。

所通过之议决案。此项报告既显出小组委员会内技术专家之间尚有重大分歧，休斯国务卿遂建议由全体委员会就其自身成员之中另派一小组委员会，以负有各国全权代表之责任者充任代表，看是否可以达成协议。此议为委员会所接受，新小组委员会遂告成立。

在该委员会的讨论之中，日本代表埴原先生所提各点，终归无法调停。他虽承认中东铁路系依中国法令注册之公司，却否认该路为中国之产业，并称其代表团不能以此为据而讨论此一问题。他并且质疑本会议有无讨论并裁定其中所涉条约上及契约上权利之权，坚称此事之全局只能就事实上的权宜之计加以考量。

此委员会第一次会议将散之际，议定由顾维钧博士与卡梅雷先生拟具一份报告，尽可能调和所陈各种意见。二人于第二次会议上提出此报告，先以序言叙明若干事实，继而声明：一九一九年一月协议之条款宜加修改，使技术委员会取代一九一九年所设之各机关；并授权该委员会于远东铁路及乌苏里铁路之总办与董事会举借款项时，予以咨议与协助，并监督由此所得款项之支用。依此拟议之协定，中国应备足额之宪兵，配以新式装备并加训练，以保护中东铁路，其饷需由该路支给。

对于这些提案，埴原先生反对称：协约国间协议之修改，惟有由该协议之各缔约方为之，方为正当。他并坚持，技术委员会如将握有财政之权，其名称即应改为财政委员会。最后他说，此事纷繁，他希望多得些时日加以考量。委员会主席乃提议——并经赞同——由顾维钧博士、卡梅雷先生与埴原先生组成一小组委员会，看能否拟出一项得以一致赞同、可报告于会议的议决案。

此议亦归无效。日本代表始终不愿将乌苏里铁路列入此项安排之内，亦不愿协约国委员会主席由指派产生而不由选举产生。

结果，小组委员会只得以报告如下议决案为限：

议决：为有关各方保全中东铁路，必须对该路及从事其运营与使用之人予以更妥善之保护；必须更审慎地遴选人员，以保服务之效率；并必须更节俭地使用款项，以免产业之虚耗。

此事应即由正当之外交途径办理。

同时，小组委员会报告称，中国以外各国联名提出如下保留：

中国以外各国于赞同关于中东铁路之议决案时，保留此后坚持中国须对中东铁路公司之外国股东、债券持有人及债权人所负义务之履行或不履行负责之权利；各国认为此项义务由修筑该路所依之各合同及中国依约所为之行动而生，并认为此项义务因中国政府对该路之占有与管理行使权力而具有受托之性质。

代表中国代表团参与第二小组委员会的顾维钧博士，就此报告及所拟议决案发言称：协约国间的协议本规定监督包括中东铁路在内的整个西伯利亚铁路系统，今若独将此路挑出另行办理，恐在中国国内引起疑虑；再者，任何关乎该路之安排，倘不兼及使该路通海于海参崴的乌苏里铁路，其价值亦属有限。第三，中东铁路全在中国领土之内，故中国的主权必须得到保障。

顾维钧博士指出，该路的法律地位，在中俄之间、以及中国与铁路公司和俄亚银行之间的各项协定中已有明文规定；该路内部组织纵有变更，亦皆依正当的法律程序而行。他此言所指，乃一九二○年十月二日中国与俄亚银行所订之协定。至于中国所承受的受托之责，其范围仅及于俄国政府依其与中国的协定所行使的职权，而中国今日行使之，乃因一时尚无经各国承认的俄国政府，故为临时之计。中国当局已竭尽所能处置此一危局；该路及其使用者所得的保护倘有未尽周备之处，与其说是中国缺乏决心，毋宁说是由俄国政治解体所生的种种困难所致。

随后就第一项议决案付表决，包括中国在内的各国一致赞成。

一九二二年二月四日举行的会议第六次全体会议上，该议决案连同中国以外各国对它的保留，一并获得一致通过。

十八列强间有关中国的协定

中国「十项主张」的第三项曾有如下宣示：

为增进彼此的信任、维持太平洋及远东的和平起见，各国允诺：凡直接关涉中国、或直接关涉此等区域一般和平之条约或协定，非先行通知中国并予中国以参与之机会，不得于彼此之间订立。

中国的陈述。此项提案，由顾维钧博士于十二月八日举行的全体委员会第十四次会议上提出。他请各国注意一桩事实：过去列强之间所订关于远东一般事务、尤其关于中国的种种协定，事前既未通知中国有此协定之议，中国纵然有意参与，亦从未得过机会。顾维钧博士接着说：〔注一〕

（原注一：以下所记，系录自委员会会议的正式记录。中国代表团曾开列下表，作为过去列强之间就中国所订各项协定的初步清单：

一、法日协定，一九○七年六月十日（马慕瑞书第六四○页）。

二、英日条约，一九一一年七月十三日（马慕瑞书第九○○页）。

三、俄日协约，一九○七年七月三十日（马慕瑞书第六五七页）。

四、俄日密约，一九○七年七月三十日（原文未得）。

五、俄日协约，一九一○年七月四日（马慕瑞书第八○三页）。

六、俄日密约，一九一○年七月四日（原文未得）。

七、俄日密约，一九一二年七月八日（原文未得）。

八、俄日协约，一九一六年七月三日（马慕瑞书第一三二七页）。

九、俄日同盟条约，一九一六年七月三日（马慕瑞书第一三二八页）。

十、美日换文，一九○八年十一月三十日，即鲁特—高平协定（马慕瑞书第七六九页）。

十一、美日换文，一九一七年十一月二日，即蓝辛—石井协定（马慕瑞书第一三九四页）。

十二、英法协定第四条，一八九六年一月十五日（马慕瑞书第五十四页）。

十三、英俄协定，一八九九年四月二十八日（马慕瑞书第二○四页）。

十四、英德协定，一八九八年九月二日（马慕瑞书第二六六页）。）

他说，这些协定大致可分为两类：一类属于彼此约定在中国某些特定区域内不为某种行为的性质；另一类则属于彼此约定互相援助，以维护各外国在华的一般利益，或维护缔约各方所主张的特殊利益。

顾维钧先生说，关于这些条约与协定，他以为委员会诸君无不熟知，无须一一列举，亦无须举出具体的例证。

第一类协定，其常态是：缔约的一方允诺不在中国的某一部分谋求任何铁路利权，以换取缔约他方同样的允诺，不在中国的另一部分谋求铁路利权。

乍看起来，一国允诺他国放弃某一特定区域之内的某些机会，似乎并未越出本国权限之外。然而只要对此事稍加深究，立刻可以看出：以这样的办法安排一国在他国领土上的行动，有极多可以指摘之处。第一，它在所涉区域之内已含有一种初起的国家垄断或优先地位；因为既已从一国取得不为之约，该国便会进而设法从其他各国取得同样的允诺。

如此，仅仅订立一个协定，便有两个国家为一种人为限制经济活动的制度撑腰。

中国的权利之所以牵涉其中，是因为中国必然希望：本国领土的一切部分，对外国的资本家、商人与侨民，都应依平等的条件、或依中国自己所定的条件开放。上述那样的条约一经订立，而中国未与闻其事，本国领土便被划成外国企业各自分立的范围。对此，中国断不能漠然置之。

另一类条约，所涉者为在远东——包括中国在内，或特别提到中国——维护与保卫领土权利或特殊利益。

此类条约无不具有下列三项特征中的一项或数项：

（一）声明缔约各方对于在与缔约各国享有主权、保护权或占领权之领土相毗连的中国区域内保障秩序与和平局面一事，具有特殊利益，并约定彼此援助，以确保此等区域内的和平与安全；

（二）声明支持中国的独立与完整，维持外国商业的门户开放，并约定互相协助，以保卫缔约各方在上述区域内的特殊利益；

（三）缔约的一方承认：地理毗近既能生出特殊关系，则缔约他方在中国具有特殊利益。

显而易见，上述三项特征之中无论哪一项，对中国都利害攸关。在中国领土的任何部分保障和平与秩序，乃中国自身极为关切之事。维持中国的独立与领土完整，关系到中国至高的权利。至于承认地理毗近可以在中国造成特殊利益一说，同样显而易见的是：此种承认不能成立；因为在中国的领土之上，非经中国同意，不能造成任何特殊利益，而中国向来不承认毗近之说站得住脚。

凡此种种条约与协定，其效果都是在中国维持着一种局面，而此种局面与中国自身的权利、前途及行动自由息息相关。

由此看来，凡处理、或号称处理包括中国在内的远东一般局势的协定，中国政府依情理都有被咨询之权。此等条约纵然全出于对中国友好之意，其关涉所及，仍可能引出限制中国行动自由的后果；故即便是这样的条约，也不应不与中国商议而径行订立。

自然，有人会说：中国既非此等条约的缔约国，便无须加以承认，也不必自认受其任何条款的拘束。在法律上，此说不错。然而一批这样的条约所生的政治效果，正如势力范围的情形一样，往往把中国的政治与经济局面改易到这样的地步：中国政府无论如何努力，也无从保全自己的行动自由。倘若承认「不必咨询中国」这一成例，那就必须看一看这样一批事例的总后果。果真如此，则显然中国的根本利益将受影响，而中国境内各种活动与利益的性质，将全然由外来列强的举措来决定。中国政府于是不得不沿着他人所铺的辙道行走，而从未有过一次机会，得以依自己所见申明本国生存所必需者。

故不能不作此结论：某一项协定在表面上纵然只关涉外来列强的行动，但那行动若与中国有关，中国政府便不能对之漠然；因为此类协定订立成风，势必影响中国政府乃至中华民族自身的行动自由与发展。

讨论。顾维钧博士此番陈述之后，继以长时间的讨论；对于毫无保留地接受中国的提案，席间提出了下列异议。

贝尔福先生以为：要使中国得益最多，不在于采纳中国代表团所提的那条宽泛原则，而在于像会议一向所做的那样，把中国的种种困难一件一件地处理，例如势力范围、邮局、治外法权之类。「会议所能做的，不过是设法使中国的主权独立不致受到不当的限制、不致受到并非情势之实所必需的限制，并尽其所能，帮助中国造成一个廉洁而有力的行政。」他并以为，顾维钧博士所提之议若获采纳，势必限制各国的条约上的权利。例如此议若作一般国际适用，则法国与比利时非先与德国商议，便不能订立任何形式的防守条约。人人都承认：列强所订条约，不独关于中国者，即关于他国者，亦有不足为缔约各方增光之处；但要矫此弊，当求之于公开。与会各国多半是国际联盟的会员国，依盟约第十八条有公布其协定之义务。美国虽非会员，依其宪法实亦不能不将条约公之于众。故他要请中国代表团不必坚持其提案的现有形式。

国务卿休斯所言大略相同，着重指出会议已通过的四项鲁特决议案，尤其是其中一项：各国不得因中国目前内政上的困难而乘机取利；但各国仍应有订立协定以保全自身正当利益的自由；且不得有秘密的约定。

奥克兰·格迪斯爵士建议，在四项鲁特决议案之外，或可再加第五项，依之各国允诺——

不与彼此之间、亦不单独或共同与任何其他一国或数国，订立任何足以侵害或损及各国在此宣示之各项原则的条约、协定、约定或谅解。

埴原正直先生代表日本代表团发言，以为此项拟议中的决议案，实已包含在第一项鲁特决议案的范围之内，采纳它反有削弱该决议之效；并称此项决议案若获通过，中国自身亦应在其适用之列。

决议案的通过。经这一番议论，奥克兰爵士的决议草案遂修正如下：

出席本会议的下列各国，即美利坚合众国、比利时、大英帝国、中国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙，兹宣告：各国无意与彼此之间、亦无意单独或共同与任何一国或数国，订立任何足以侵害或损及本委员会十一月二十一日所通过之决议案中宣示的各项原则的条约、协定、约定或谅解。

决议案以此形式经委员会一致赞成，提交会议，并于十二月十日举行的第四次全体会议上获得通过。

此项决议载入《关于中国事件应适用各原则及政策之九国公约》第二条，文曰：

缔约各国约定，不与彼此之间、亦不单独或共同与任何一国或数国，订立任何足以侵害或损及第一条〔即四项鲁特决议案〕所载各项原则的条约、协定、约定或谅解。

十九军火禁运

众所周知，列强向中国输出军火弹药一事，多年以来一直令关涉各方深感不安，因为这些军火弹药有很大一部分落入了在华活动的匪帮手中，或者助长了该国迁延不已的内战。一九一九年五月，各国曾议定一项外交协议，意在约束此种贩运，然而所得结果并不能尽如人意。〔注一〕

（原注一：当记得一九一五年日本对华所提二十一条之中，有一款欲使中国负有向日本购买其军火半数以上的义务，并在中国设立中日合办的兵工厂。又有人推测，一九一八年的中日军事密约中亦载有大致相类的约定。）

一九二二年一月二十二日，美国总统批准了国会所通过的一项决议案，规定：凡总统查明某一美洲国家、或某一美国在其境内行使治外法权的国家境内，存在着若由美国取得军火弹药便将益形滋长的内乱情形时，即应宣告此项事实，并声明除依他所定的限制外，由美国向该国输出任何军火或军需品均属违法。

此项决议案特为中国而发，在国务卿休斯一九二一年三月十四日致洛奇参议员函中表露得很明白。〔注二〕

（原注二：该函如下：

径启者：鉴于中国内争久延不已，大战中协约及参战各国，以及若干中立国家，曾于一九一九年五月经由各该国驻北京外交代表相互议定，限制由各该国向中国运送军火弹药及专供制造此等物品之材料，以俟一个其权力为全国所公认的政府成立之时为止。如此合作的各国为美国、英国、法国、日本、西班牙、葡萄牙、俄国、巴西、荷兰、丹麦、比利时、意大利。此项谅解的用意，在于就中国一事在国际间推行一种政策，与美国以往对拉丁美洲各国内乱所采取者相同，此项政策载于一九一二年三月十四日第二十二号公共决议案（《美国法令汇编》第三十七卷第六三○页）。本国政府依此既定政策管理向中国输出军火弹药之事，所凭借者为一九一七年六月十五日间谍法案的规定，由战时贸易局执行。

一九二一年三月三日批准的联合决议案，废止了一九一七年六月十五日间谍法案中关于管理出口的各项规定。国务院因此失去一切法律上的权力，无从管理军火的运送，亦无从与其他有关各国合作，限制那些用以促成并延续中国内争的军火运送。窃以为中国目前的情形尚不足以证明此项政策宜有变更，故谨重申一九一九年十二月三十一日国务卿蓝辛致贵参议员函中所提之请，即将一九一二年三月十四日第二十二号公共决议案（《美国法令汇编》第三十七卷第六三○页）加以修正，把第一行中「美洲」这一限制字样删去，或采用贵参议员斟酌认为妥善的其他办法，俾本国政府得以在现存情形下继续与各国合作，推行其认为必要的政策。

一九二二年三月六日，总统以公告行使此项决议案所授予他的裁量之权，禁止由美国向中国输出军火弹药。）

决议案草案。一九二二年一月二十四日，华盛顿会议全体委员会第二十五次会议上，贝尔福先生提议采纳下列决议案：

美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙申明其意向：在一个其权力为全国所公认的政府成立以前，各国自身不向中国输出军火、军需品或专供制造此等物品之材料，并约束其国民不为此种输出。

二、上列各国应即采取必要的进一步措施，使上述限制立即对其全体国民发生拘束之力。

三、本决议案的范围，包括在中国的一切租界、居留地与租借地。

四、美利坚合众国将邀请其他与中国有条约关系之国家加入本决议案。

讨论。施肇基先生问道，他若认为本决议案的用意在于助中国一臂之力——其实与早先小组委员会所报关于中国税入的那项决议案用意相同——是否不错。他又指出，军火及其制造材料之输入中国，非有中国政府所发执照，中国是不准许的。

贝尔福先生说，英帝国代表团提出此案，唯一的动机是要使中国借此得以为自己取得一个强固安定的政府。他接着引述一九一九年五月五日外交团领袖照会中国政府之文如下——其措辞与决议案第一款几乎全同：

英国、葡萄牙、美国、俄国、巴西、法国、日本各国政府业已议定，在一个其权力为全国所公认的政府成立以前，切实约束其臣民与公民，不得向中国输出或向中国输入军火弹药及专供制造此等物品之材料；并在上述期间之内，禁止交付业已订约而尚未履行的军火弹药。〔注三〕

（原注三：荷兰、丹麦、比利时三国政府其后加入此项办法。）

尚泽参议员说，意大利代表团虽赞同此项决议案，却未能即行照办：他不能说明，在意大利政府未曾核准一项国际协议的情形下，意大利现行法律是否容许对此种贸易加以必要的限制。及至有人提醒他意大利曾参加一九一九年五月五日的决议，尚泽参议员乃举出意大利当时所作的保留，据此，凡意大利人业已订立的一切合同，以及在各国一致表示同意该决议以前所将订立的合同，均不在其施行之列。

比利时代表团的贝拉尔茨先生也认为，在赞同贝尔福先生的决议案以前，须先请示本国政府。他并指出北京决议与当时委员会所议之决议案在措辞上的不同：前者兼指由各国输出与向中国输入，而后者只提到向中国输出。

币原男爵说，只要日本还占据着旅顺，它便无从担保限制军火运往该处，但日本尽可采取有效措施，限制由其租借地转运至中国其他各处。贝尔福先生向他保证，本案并无意限制一国向其自己的军队运送军火弹药——此点既适用于日本在辽东租借地的军队，亦适用于英国在九龙的军队。

美国代表团说，依其现行法律，美国政府并无管理向中国输入的法律之权，所能管理者唯有由美国输出。

修正后的决议案。经此番讨论，并经委员会第二十七次会议上又一次简短的讨论，军火禁运决议案修正如下：

一、美利坚合众国、比利时、大英帝国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙申明其意向：在一个其权力为全中国所公认的政府成立以前，不向中国输出军火或军需品，无论成品或零件，并禁止由其领土或其管辖下的领土为此种输出。

二、上列各国应即采取必要的进一步措施，使上述限制立即发生拘束之力。

三、本决议案的范围，包括在中国的一切租界与居留地。

四、美利坚合众国将邀请其他与中国有条约关系之国家加入本决议案。

荷兰、法国、意大利三国代表团宣称，业已接到各该国政府训令，准其同意此项修正后的决议案。

顾维钧博士建议，应为本决议案的施行定一期限，譬如两年。贝尔福先生答称，依决议案本身的措辞，一俟中国有了一个其权力为全境所公认的政府，本案即行失效。

委员会第二十九次会议上，埴原先生说，倘若意大利政府坚持其一九一九年五月的保留，日本便不得不保留采取必要措施之权，以免日本国民蒙受过甚的困苦——这些国民订有向中国交付军火弹药的重要合同，尚未履行，而此等合同均系在一九一八年七月至一九一九年一月之间订立的。他说，自那时以后，日本政府未曾准许其国民订立向中国售卖军火的合同。

决议案撤回。至此，颇出委员会意料之外的是，意大利代表团竟不能说明：依其政府所给并不明确的训令，意大利政府坚持其一九一九年五月的保留，究竟是要保全其国民履行迄今为止一切向中国交付军火之合同的权利呢，还是只准许履行一九一九年五月以前所订立的合同。当时意大利代表团已来不及再与本国政府通信，而众议以为，只要有一国实际上仍不受约束，其他各国便无从限制自己在此事上的行动自由，委员会遂议定将军火禁运决议案撤回。

二十二十一条：一九一五年五月二十五日的条约与换文

前文已经说过，一九一五年日本向中国提出「二十一条」，其结果便是同年五月二十五日的条约与换文。十二月十四日，王宠惠博士在全体委员会上，结合中国已经提出的、请各国声明放弃在中国境内一切势力范围、利益范围或任何特殊利益的要求，将这些条约与换文提交会议。王宠惠博士当时说，这些协定关乎中国的生存、独立与完整至为重大，并称「无论为各国之公共利益计，抑为中国计，亦无论以求合于委员会业已采纳的关于中国的各项原则，中国代表团均请求将上述条约与换文重加审议并予取消」。

埴原正直先生代表日本代表团说，他此时愿保留答复之权，俟细阅王宠惠博士的陈述之后再行奉告；惟倘若所议者为这些协定是否有效、应否修改或应否废止，他则要声明：日本代表团不能同意将此事作为会议讨论的题目；此事如果要谈，也只能由中国与日本两国自行商议。

委员会第十八次会议上此事提付审议时，休斯国务卿提出：此事与当时正在进行的山东「会外商谈」中所议的其他问题关系极为密切，不如暂予搁置，俟商谈的结果揭晓再说。看来其他各代表团都赞成这样办，王宠惠博士自己也认为不加异议为宜。其结果是：一九一五年各协定是否仍然有效的问题，直到会议将终之时才重新提到会上，即直到二月二日委员会第三十次会议。

日本方面的声明。币原男爵其时代表日本代表团宣读下列正式声明：

前次本委员会会议上，中国代表团提出陈述，请将一九一五年中日条约与换文重加审议并予取消。日本代表团虽体谅中国代表团处境之难，然对中国现今所取的这一程序——藉以取消其以自由主权国家资格所缔结的国际约章——未便表示赞同。

想来中国代表团并无意质疑一九一五年各约在法律上的效力：此等约章由两国政府正式授权的代表签字盖印，其批准书的互换亦依已成的国际惯例办理。中国坚请取消此等文件，其事本身即表明它也认为：此等约章事实上仍然有效，且在取消之前将继续有效。

显然，凡一国让与其领土或其他重要权利，未有出于欣然乐从者。倘若一旦承认：凡以条约郑重让与的权利，得以让与国并非出于自愿为由随时撤销，则将立下一个极其危险的先例，对亚洲、欧洲以至各处现存国际关系的安定，贻患深远。

所论中国代表团的陈述声称：中国于一九一五年接受日本的要求，乃是希望将来终有一日得有机会提请重议并予取消。然此语之意殊难索解。中国代表团总不至于是要示意：中国缔结条约，心中却存着一有机会即予背弃之念。

中国代表团主张，所议条约与换文有损会议所采纳的关于中国主权与独立的各项原则。然而会议已不止一次认定：中国行使其自身的主权、依契约所作的让与，不能视为与其主权及独立相抵触。

还应指出：世人常以「二十一条」一语指称一九一五年的条约与换文，此语并不确切，且极易致人误解。

它可以使人误以为：日本最初的提案全部为日本所坚持，亦全部为中国所接受。其实不然。当最后的方案提交中国承诺之时，不独「第五号」，即日本最初提案中所载其他若干事项，亦皆顾念中国政府的意愿，或全行删去，或大加修改。两国政府所刊有关该次交涉的正式记录更可证明：所签条约与换文中最重要的条款，在最后通牒送达以前，中国方面的交涉者事实上已经允诺；而在当时日本政府看来，送达最后通牒乃是使这场旷日持久的交涉迅速了结的唯一办法。

与会各国彼此之间或有夙怨，日本代表团实不能认为在本会议上翻检重审此等旧事会有何裨益。与其如此，不如以希望与信心瞻望将来，方更合于本会议的崇高宗旨。

惟念一九一五年中日条约与换文缔结以来情势已有变迁，日本代表团乐于借此机会作如下宣告：

一、日本愿将向来专许日本资本享有的选择权，开放与新近组成的国际银行团共同经营；此项选择权，其一关于南满与东部内蒙古筑造铁路的借款，其二关于以该地区税收为担保的借款。惟须明了：本宣告中的任何文字，均不得解为对下列谅解有所变更或废止，即参加银行团各国政府之间、以及组成银行团的各国财团之间正式公布的换文与节略中所载的、关于该团共同经营范围的谅解。

二、关于所议中日协定中中国聘用日本人充南满的政治、财政、军事或警务顾问、教官一事，日本无意坚持其优先之权。

三、日本并愿撤回其于签署一九一五年中日条约与换文时所作的保留，即日本政府最初提案中的第五号留待日后交涉。

至于此等条约与换文中关于山东的一切事项，现已确定调整了结，自不待言。

日本作此决定——即本人荣幸宣告者——是本着公平与节制的精神，并始终顾及中国的主权与机会均等的原则。

中国方面的答复。王宠惠博士答复币原男爵说：币原男爵谓中国既请求废止一九一五年各协定，仅此一事即含有承认其有效之意，此语并不正确；事实上，中国政府与中国人民向来以为，这些协定因其议定时的种种情形而自成一格，由其所生的情状不过是事实上的，中国从未予以法律上的承认。他说，俟有暇准备，即将对币原男爵的声明详加答复。此项答复，他于二月三日委员会最后一次（第三十一次）会议上提出，文曰：

中国代表团已注意到币原男爵昨日在本委员会会议上关于一九一五年五月二十五日中日条约与换文的声明。

中国代表团欣悉：日本现愿将向来专许日本资本享有的选择权开放与其他各国银行界共同经营，此项选择权其一关于南满与东部内蒙古筑造铁路的借款，其二关于以该地区税收为担保的借款；日本无意坚持中国聘用日本人充南满政治、财政、军事或警务顾问、教官的优先之权；日本并撤回其所作的保留，即对华最初要求中的第五号留待日后交涉。

中国代表团深为惋惜者，是日本政府未能进而放弃以一九一五年条约与换文为据的其他各项主张。

日本代表团表示：废止这些协定将成为「一个极其危险的先例」，「对亚洲、欧洲以至各处现存国际关系的安定，贻患深远」。

中国代表团谨以为：倘若一国得以一九一五年条约议定与签字时那样的情形，向与它交谊友好而以军力而论较为弱小的邻邦取得种种贵重的让与——这些让与既非为了了结悬而未决的争端，亦未付出任何代偿——而其他各国既不加以责难，亦不提出抗议，那才是立下一个更为危险的先例，其于国际关系的安定所贻之患，将不可估量。此等条约与换文在国际关系的载籍中实属绝无仅有。一国骤然向当时与之交谊友好的另一国提出如一九一五年日本向中国所提那样严重的要求，而且连一点挑衅的由头也没有，史册上几乎再找不出第二例。

至于废止一九一五年各协定会成为废止其他协定的先例，实不足虑，因为我们深信来日不会再有此类事情。

一九一五年各协定议定时的情形如此特殊，美国政府因而认为有理由在其一九一五年五月十三日致中国政府与日本政府的同文照会中论及此事。该照会开首即称：「鉴于中国政府与日本政府之间已经进行以及现在进行中的交涉之情形，并鉴于由此所成立的各项协定，美国政府谨通知中华民国政府（日本政府）：凡中日两国政府之间已经缔结的任何协定或约定，其有损美国及美国人民在中国的条约权利、有损中华民国的政治或领土完整、或有损通称门户开放政策的对华国际政策者，美国政府概不承认。」

中国政府念及对其他各国所负的义务，于签订各协定之后随即发表正式声明，对其被迫签订的各该协定提出抗议，并声明对由此而生的侵害其他各国条约权利之事不负责任。中国政府在所发的声明中宣称：中国政府虽「不得不将（日本）最后通牒的条款全行照办」，然「其他各国之间为维持中国领土之独立与完整、保全现状、及各国工商业在华机会均等之原则所订的各项专约与协定，倘因此而有所变更，中国政府声明无意与闻」。

正因这些条款在根本上有失公道，中国代表团代表中国政府与中国人民，自觉义不容辞，须将这些协定是否公平合理、从而其在根本上是否有效的问题，提交本会议——即代表在远东有重大利益各国的本会议。

倘若日本只想执定一九一五年各协定业经两国政府依式签署、故在技术上或法律上有效一说，则就本会议而言，可以说这一辩论大体上无关宏旨；因为九国代表的这次集会，其宗旨并不在于维持法律上的现状。恰恰相反，其宗旨在于尽可能使太平洋与远东的现存情形有所改易，以期促进各国之间持久的友谊——美国总统在邀请各国与会的邀请书中所说的，正是这种友谊。

因此，基于下列各项理由，中国代表团认为：一九一五年五月二十五日中日条约与换文应当付诸公正的审查，以期予以废止：

一、日本向中国索取种种让与，并未付出任何代偿。由各协定所得的利益全属单方面。

二、各协定在重要之处违反中国与其他各国之间的条约。

三、各协定与会议所采纳的关于中国的各项原则不相符合。

四、各协定屡致中日两国之间的误会；若不废止，将来势必扰及两国的友好关系，从而成为实现本会议召集宗旨的障碍。关于这一层，中国代表团作结之时，或许最好是引述一九一五年六月原敬先生——后来出任日本首相——在日本国会提出的一项决议案；该决议案得到约一百三十名议员的赞同。

决议案云：

「兹议决：现政府对华所行之交涉，无一处得当；有害两国之亲善，启各国之疑虑；有损日本帝国之威信；非但远不足以奠定远东和平之基础，且将为将来祸乱之源。」

以上宣告之作，是要使中国政府对一九一五年五月二十五日中日条约与换文所持并将继续持有的见解，得以载于记录。

美国方面的声明。继之，休斯国务卿代表美国政府声明：美国政府关于这些协定的立场如下：

币原男爵代表日本政府所作的重要声明，使本人正宜在此提及美国政府的立场，即该政府于一九一五年五月十三日致中国政府与日本政府的同文照会中所申明者。

致中国政府的照会如下：

「鉴于中国政府与日本政府之间已经进行以及现在进行中的交涉之情形，并鉴于由此所成立的各项协定，美国政府谨通知中华民国政府：凡中日两国政府之间已经缔结或将来缔结的任何协定或约定，其有损美国及美国人民在中国的条约权利、有损中华民国的政治或领土完整、或有损通称门户开放政策的对华国际政策者，美国政府概不承认。」

「同样文字的照会一件，已送达日本帝国政府。」

这一声明与美国对华关系上的历来政策相合；其如此申明的立场，过去始终一贯坚持，现在仍然如此。

令人欣慰者，是关于山东的各项事宜——它们构成最初要求中第一号的实质内容，亦即关于山东省的条约与换文的标的——已由与本会议并行进行的商谈获得双方满意的解决，此事已于二月一日向全体大会报告。

亦足欣慰者，是币原男爵代表日本政府声明：日本现愿撤回其于签署一九一五年条约与换文时所作的保留，即日本政府最初提案中的第五号留待日后交涉。第五号所涉者，为聘用有力的日本人充政治、财政、军事顾问，为学校与医院用地，为华南若干铁路，为军械的供给，以及传教之权。第五号项下悬而未决的各问题既已确定撤回，中国与各外国久怀的一大隐忧就此消除；它们都觉得，重提这些要求，势必有损中国领土完整与门户开放的原则。

关于南满与东部内蒙古的条约与换文，币原男爵作了令人放心的声明：日本无意坚持中国聘用日本人充南满政治、财政、军事或警务顾问、教官的优先之权。

币原男爵并表示：日本愿不坚持向来专许日本资本享有的选择权，其一关于南满与东部内蒙古筑造铁路的借款，其二关于以该地区税收为担保的借款；日本将把它们开放与新近组成的国际银行团共同经营。

关于此点，本人要说：外国资本在该地区所可举办的此类事业，多半的确会由银行团举办，这是无疑的。但应当注意：依现行条约，此类事业的机会，对各国人民本是一律平等开放的。若谓与中国订约各国的这一般权利，可以切实限于参加银行团工作的各国国民，或谓参加组织银行团的任何政府会自认有资格在此事上否认一切人的权利而独许本国在该团中的财团成员，都是难以设想的。故本人相信，日本政府宣告愿放弃其依一九一五年各约、在南满与东部内蒙古的铁路建造及以地方税收为担保的金融事业上所主张的任何独占地位，我们正应作如是解。

更应指出：依一九一五年五月二十五日关于南满与东部内蒙古的条约第二条、第三条、第四条，中国政府准许日本臣民在南满租地盖造房屋、经营工商业及从事农业，在南满居住往来并经营各种商业与制造业，并在东部内蒙古与中国人民合办农业及类似的实业。

关于此项准许，美国政府自然认为其本意并非独占；并将一如既往，依据美中两国条约中的最惠国条款，为美国人民向中国政府主张应得的利益。

本人在此不妨一提：日本与中国之间条约是否有效，与美国依其对华条约所享的条约权利，乃是两个不同的问题；后者美国一向郑重申明，坚持不渝。

在此事上，一如在其他凡关系美国人民在华经营工商事业的一般权利之事上，美国政府向来的政策都是坚持各国国民一律平等之义；此项政策，连同本人所引一九一五年五月十三日照会中所提的其他各项政策，本国政府始终一贯坚持。本人要说，美国政府尤感欣喜者，是如今得以藉所拟的九国公约，将这些对华政策重加申明、明白厘定，并且——本人或可补上一句——重加振作。

这些声明作过之后，委员会中有人提议并经议决：将所作各声明报告会议，载入会议记录。表决之际，顾维钧先生在委员会上表示：他的同僚与他本人愿赞同主席的建议，将关于这一极重要问题的全部声明载入会议记录；惟当然须明了：一九一五年条约与换文中日本政府似未明白放弃的部分，中国代表团保留将来在一切适当时机寻求解决之权。主席称：

顾维钧先生所提到的各事项，各国的权利当然均予保留，此点自属明了。

当经议定：将这些声明载入会议的记录；一九一五年条约与换文中日本政府似未明白放弃的部分，中国代表团保留在一切适当时机寻求救济之权。

一九二二年二月四日会议第六次全体大会上，币原男爵、王宠惠博士与休斯国务卿的声明依次全文宣读；主席说，这是为使它们正式载入会议的记录。

二十一中国既有的承诺

会议关于中国的议程之中，列有「现有承诺之地位」一目。此题直到全体委员会第二十一次会议、即一月十九日之会，方始论及；主席开议时说，若能于会议终了之际，对各国所主张存在的对华承诺有一明白的了解，当大有裨益。

中国的提议。中国代表团一如其于会议所论其他各题，仍居先发之地位。顾维钧博士代表本国代表团发言，谓有三项建议：其一，凡对中国有所主张的国家，均应将其主张宣示于众，换言之，即应将公开之原则施之于此类主张；其二，此等承诺的效力应予判定；其三，效力既经判定之后，应设法使之彼此相谐，并与会议所采的各项原则相谐。

关于第一点、即公开一事，顾维钧博士提及：此项原则已载于国际联盟盟约第十八条，而就中国而言，尤有特别的理由应当遵行。此种特别的理由，起于一层事实：各国所主张中国已作的承诺，多有本于在极不确定的情形之下所订的协议者——有些竟只见于一名中国官员的函件或口头声明，且其人尚非出于中央政府。顾维钧博士接着说，只要他所主张的这一原则一日不行，则不独揣测与猜疑将滋蔓不已，各国亦将因此采取与现存而不为人知的协议相抵触的政策。况且中国自身，若不能尽知各国或将向她提出的种种主张，亦无从确立稳健的经济或财政政策。至于中国自己，她准备依照一切国际约定完全公开的原则，将凡她为当事一方的承诺文本，以及其他各代表团所愿知悉的一切有关情形，一并提交会议。顾维钧博士又称，据中国代表团所知，中国所订的约定之中，唯有一件其正式文本尚未刊布、而各国有时表示关切者，即所谓一八九六年中俄李洛巴诺夫条约。倘各方有意一观，他可以随时提供此项文本。〔注一〕

（原注一：该约文本的节要系由北京电传而得，已于委员会第二十五次会议时提交委员会。）

关于可能提出的对华主张之效力，顾维钧博士说，其中凡在可疑情形之下取得者，尤宜加以审查。

至于使各项承诺或主张彼此相谐、并与会议所采原则相谐一事，顾维钧博士说，此举固然引入了溯及既往的原则，然而有一层事实不容忽视：现有的承诺之中确有彼此冲突者，而将此等可能酿成争端的根由除去，实于一切关系各方有利；一项现有的承诺倘属正当而公平，便无所可惧，因为所提议的办法正好给了它一个确认其效力的机会。

讨论。主席休斯国务卿对中国的提议——即各国应将其对华的一切主张完全披露，并将本国政府所拟据以主张权利的一切条约或其他约定送交会议秘书长存案——表示极力赞成。

奥克兰·格迪斯爵士说，大英帝国准备将其所据以主张权利的每一项承诺刊布并存案。惟他建议，宜定一段期限，以供各国提交清单之用；又因大多数协议均已刊布，只须注明见于某种通行的汇编，如马慕瑞先生所辑者，即可视为足够。

币原男爵说，日本准备提供其政府为当事一方的协议清单一份，惟中国对本国政府并非当事一方的个人或公司所负的义务，则难于开列，因其政府并非在一切情形之下都能查明此等义务确切的性质与条款。又有若干约定，例如关于中东铁路者，与日本国民关系至重，而其政府并非当事一方。故他建议，各国政府应开列凡与本国有利害关系之约定，即由本国、或以本国名义所订者，或与本国有关者，或为本国所知者。

葡萄牙代表团的达尔特子爵问道：依主席之见，殖民地当局与中国地方当局所订的地方性约定是否亦须开列，抑或所指仅为条约？主席答称：凡属可以向中国主张、而有利于某国或其国民的约定，无论其性质如何，会议均宜知其内容；此层道理于中国地方当局的承诺与中国中央政府的承诺同样适用。

决议案草案。委员会次一次会议、即第二十二次会议上，休斯国务卿提出如下决议案草案：

出席本会议各国，鉴于凡关乎中国以及各国对华之政治的及其他国际义务的一切事项，今后宜完全公开，爰议定如下：

一、各国当从速将其与中国、或与任何他国或数国间关乎中国之一切条约、专约、换文或其他国际协议之清单一份，送交会议秘书长存案，转致与会各国；凡其所认为仍属有效、并愿据以主张权利者，均列入之。每一件均应注明载有正式文本之官方或其他刊物出处。凡文件未经刊布者，应将其文本（用其原文，或其各原文）抄录一份送交会议秘书长存案。

凡属上述性质之条约或其他国际协议，此后均应于缔结后六十日之内通知出席本会议各国。

二、各国当从速将其国民为一方、中国政府或其任何行政区分为另一方之一切契约之清单一份，尽可能完备，送交会议秘书长存案，转致与会各国；凡其各该本国政府拟据以主张权利，而涉及铁路建筑、矿务、林业、航运、治河、港工、垦殖、电讯或其他公共工程与公共事业之任何权利让与、专营、选择权或优先权者，或为售卖军械弹药者，或涉及以中国中央政府或各省之任何公共税入或财产为担保、或使该政府或各省负担银元一百万元（北洋银元一百万元）以上之财政义务者，均列入之。所列每一件文件，或注明已刊文本之出处，或抄录其文本本身。

凡属上述性质之契约，此后均应于缔结后六十日之内通知出席本会议各国。

讨论。币原男爵就此决议案发言，谓凡引马慕瑞书或其他协议汇编为据者，应有一层谅解：引证的政府对于其文本与译文的准确并不担保。其次，他说，日本代表团虽对日本国民与中国政府或地方当局所订重要契约有概括的了解，然手边并无全文，亦无法律上的途径可以强令各该个人、商号或公司提供。

休斯国务卿说，他看不出汇编中的文本或译文何以不可以加以更正。至于第二点，他以为清单所应列入者，乃是一切由政府之间所订、或政府对之有利害关系而又为其所知的契约。他设想，一国政府于提供清单之时，即等于保证：就上述各节而言，此清单已是该政府所能做到的完备。他说，第二条所指的契约

系关于铁路建筑、矿务、林业、航运、治河、港工、垦殖、电讯或其他公共工程与公共事业之权利让与、专营、选择权或优先权，或为售卖军械弹药者，或涉及以中国中央政府或各省之任何公共税入或财产为担保、或使该政府或各省负担银元一百万元以上之财政义务者。此等契约或权利让与，均属上述性质，以一国之国民为一方，以中国政府或其任何行政区分为另一方。换言之，自中国一面言之，此乃政府的契约；乃是关乎上列各类极关重要的工程的政府契约。自然，此项政策既经采行，凡欲向中国政府或其政治区分谋求此类权利让与或契约者，几无不闻知；故不妨认为，凡有关国民日后若欲其本国政府在外交上为其事业作后盾，当以将该事业告知其政府为宜。又，方才有人向他指出，尚有一层应当提及：凡其国民与此有关的政府，以及出席本会议的其他各国政府，均将由中国即时告知该契约之缔结。故他觉得，就将来而论，日本诸同人决无猝不及防之虞。

币原男爵说，或许他的意思未曾说得十分明白。或有若干属第二条所指性质的契约，日本政府目前并不知悉，而日后或将因之发生问题。此等契约倘属正当，日本政府势须予以支持。依该条，各国须提供此等契约之清单一份，尽可能完备。日本政府必尽其力以提供此项清单，惟不能保其完备。他又请注意一层事实：第二条第一段规定各国应从速将其国民等等之一切契约清单一份、尽可能完备，送交会议秘书长存案，转致与会各国，而同条第二段则并无此项限制之语。

贝尔福先生表示，中国自身亦应成为所拟办法的当事一方，即她亦应提供其所作承诺之清单一份。他并建议，应为未出席本会议的其他各国加入此项办法留一余地。

委员会第二十三次会议上，此题又有进一步的讨论；席间顾维钧博士指出，似有一类极关重要的协议未在决议案范围之内。此即关乎中国、而由一国之一批国民与一国或数国之一批或数批国民之间所订的协议。此类协议之例，有一八九八年九月七日英德银行团关于铁路建筑势力范围的协定，与一九二○年十月十五日国际银行团协定。

关于此点，鲁特先生说，所指此类契约可由中国的法律处置之；一俟中国完成其改组与安定的过程，无疑将如此处置。依他之见，凡有损于中国的此类协议，其真正的补救之道，并非由各国政府设法通告其或许并不知悉的契约，而在于各国同意一项大意如下的决议案：

议决：各签约国对于其各该国民彼此之间所订、意在造成势力范围或规定于中国领土内指定区域享有彼此互相排斥之机会的任何协议，概不予以支持。

币原男爵问道，此项决议案是否已为业经通过的门户开放决议案所涵盖。主席就此表示，所拟决议案所关者并非政府之间的协议，而是国民之间的协议以及各国政府对此类协议的支持：此事或在门户开放决议案的精神之内，然就这一特定之点作一明确的声明，使各国政府的良心受其约束，当属有益。鲁特先生以为，所拟决议案并未为门户开放决议案所涵盖——其所针对者，正如法律上禁止公卖投标人彼此串通的规则所针对的行径。鲁特先生引述顾维钧博士所提英德银行团协定的条款之后说，他以为，任何两个银行团都不应能以此种方式约束其本国政府，且此层应成为公认之义。

币原男爵重申其意见，谓此事已为先前通过的门户开放决议案所涵盖；贝尔福先生于是指出，倘所反对者仅在重复一节，则此项反对自非重大。主席遂将决议案付表决，一致通过。

德卡蒂埃男爵质问：政府将其国民所订私人契约通告各国，是否反而使该契约取得一种它未必配有的地位或身分。

顾维钧博士声明保留一项权利：中国于其为当事一方的对外战争期间，得拒绝刊布购买军械弹药之协议文本。刊布此类契约或将大不利于中国，自属显然。惟他说，此项保留并不拟适用于内战之时。

贝尔福先生建议，将「或使该政府或各省负担银元一百万元以上之财政义务者」一语自决议案中删去，因此项规定似与专利或不当优先之事无关。

安德伍德参议员表示，刊布个人或商号所订的协议或将使商业秘密与私人契约公之于众，故其是否可行、是否可欲，他不无疑虑。鲁特先生说，关于商业协议应否公开一节，他大体赞同安德伍德参议员之见；惟据他理解，此决议案所针对者，乃是另一类契约，其一方为执行公众信托的政府官员。对于此类契约，欲保其诚实、公平并使公众得到正当的代表，迄今所发现的唯一切实可行之法，便是使之为天下所共知。他说，此举所欲者，是尽可能借各国自我约束之规，以助中国政制的发展，俾能约束其本国国民，勿乘中国扰攘之际攫取有害于中国的优先与便利。据他理解，此决议案的用意，是要以间接的方式确保：凡在中国由各色公务人员所订的公家契约，均将公之于众，中国的公事往来从此便有了一重稽核；而这一重稽核，中国日后终将以其本国的法律自行规定。

所通过的各项决议案。经此种种讨论之后，关于承诺之刊布与开列的决议案定为下列形式，并以此形式经委员会一致核准：

出席本会议各国，鉴于凡关乎中国以及各国对华之政治的及其他国际义务的一切事项，今后宜完全公开，爰议定如下：

一、中国以外之各国当从速将其与中国、或与任何他国或数国间关乎中国之一切条约、专约、换文或其他国际协议之清单一份，送交会议秘书长存案，转致与会各国；凡其所认为仍属有效、并愿据以主张权利者，均列入之。每一件均应注明载有正式文本之官方或其他刊物出处。凡文件未经刊布者，应将其文本（用其原文，或其各原文）抄录一份送交会议秘书长存案。

凡属上述性质之条约或其他国际协议，此后缔结者，应由关系各国政府于缔结后六十日之内，通知本协议之签约国或加入国。

二、中国以外之各国当从速将其国民为一方、中国政府或其任何行政区分或地方当局为另一方之一切契约之清单一份，尽可能完备，送交会议秘书长存案，转致与会各国；凡涉及铁路建筑、矿务、林业、航运、治河、港工、垦殖、电讯或其他公共工程与公共事业之任何权利让与、专营、选择权或优先权者，或为售卖军械弹药者，或涉及以中国政府或其任何行政区分之任何公共税入或财产为担保者，均列入之。所列每一件文件，或注明已刊文本之出处，或抄录其文本本身。

凡属上述公家性质之契约，此后缔结者，应由关系各国政府于接到其缔结消息后六十日之内，通知本协议之签约国或加入国。

三、中国政府允诺：凡属本协议所指性质之条约、协议或契约，业经或此后由中国政府或中国任何地方当局与任何外国、或与任何外国之国民（无论其为本协议当事国与否）所缔结者，中国政府就其所掌握之消息，均依本协议所定之条件通知各国。

四、与中国有条约关系而未出席本会议之各国政府，应邀请其加入本协议。

美国政府以会议召集国之资格，承担将本协议通知上述各国政府，俾早日取得其加入。

鲁特先生提出的附加决议案。

议决：各签约国对于其各该国民彼此之间所订、意在造成势力范围或规定于中国领土内指定区域享有排他之机会的任何协议，概不予以支持。

二月一日第五次全体大会上，上列各项决议案经会议一致核准。

无期限的承诺。中国代表团在提交会议的十项原则之中，曾请求对中国现有而无期限的承诺，酌定合理而确定的存续期限。

此项请求由顾维钧博士于一月二十三日全体委员会第二十四次会议上提出。主席休斯国务卿提请注意一层事实：显然有若干承诺本意即不设期限——此类承诺之例，如各国承认中国领土与行政完整之协议，以及各国关于彼此公平相待、不以损及对方为代价谋求特权等等之承诺。故他请顾维钧博士更具体地说明，他所欲定期限者究系何种承诺。

顾维钧博士答称，中国代表团之意，并非欲将凡依其条款而无期限的承诺一概定以期限，而是在就当事一方或他方而言、于理于势宜于如此之时，方始如此。中国代表团所提之议，是要凡日后为使现有承诺彼此相谐、或与会议所采原则相谐而设立的委员会或其他机关，将此一希求存之于心。

其后的讨论显示，委员会的一般意见是：此事宜由中国就每一件与直接关系之各方商办。中国代表团因此不以再行力争此点为宜。

承诺的解释。中国代表团提交会议的十项原则中所提各项请求之内，有一项是：解释授予特殊权利或特权的文书时，应遵行一条确立已久的解释原则，即此类授予应作严格解释，而以有利于授予者为准。

此事与无期限的承诺问题同时提交委员会。然而它几乎未经讨论。主席裁定，依他之见，采纳一条抽象的原则——即不问其所适用的具体协议为何的原则——并非可取；此意似为其他各代表团所同具，至少并无异议见于记录。

中国的第九、第十两项。中国代表团于十一月十六日向会议提出的各项之中，第九、第十两项如下：

九、对于太平洋及远东国际争端之和平解决，应有所规定。

十、对于今后不时举行会议以讨论关乎太平洋及远东之国际问题，应有所规定，以为各签约国就此厘定共同政策之基础。

此两项提议虽由中国提出，实则并非专关中国，而是表明中国的一种愿望：就太平洋与远东的一切问题而言，会议应对关系各国今后可能发生的一切争端之和平解决有所规定。故会议未就此采取积极的行动，并非否认中国自以为应享的权利，而不过是一种一般的意见，以为就太平洋与远东的政治局面通盘而论，当时尚不能为可能发生的此类国际争端设立仲裁的或其他专门的机关。然而如前文所见，会议确曾规定设立评议会一所，授权其就门户开放、以及「关于中国事件应适用之原则与政策之九国公约」所规定之中国铁路上的歧视待遇，考量提交该会的问题并具报。又须注意九国公约第七条，依该条，各国允诺：遇有情形发生，而依其中任何一国之意见系涉及该约条款之适用，并使此种适用有讨论之必要者，有关缔约各国之间应作充分而坦白的商洽。

全体委员会第二十四次会议上，主席休斯国务卿提及一层事实：中国系海牙常设仲裁法院的成员国；就国家之间可依司法标准解决的争端而言，他怀疑另设机关以重复已有的机构是否可取。

委员会末次、即第三十一次会议上，施肇基先生说，鉴于九国公约第七条之规定，中国代表团愿撤回其第九、第十两项提案。他说，该条已充分涵盖中国代表团提出此两项时的用意。

二十二山东问题

众所周知，中日之间久悬未决的争端——即日本就胶州湾租借地以及山东全省所主张的各项权利——并未在会议的委员会席上得到解决，而是在会议之旁，由中国代表团与日本代表团在休斯国务卿与贝尔福先生的「斡旋」之下举行「会谈」而获得调处。会谈之已经开始，曾向会议报告，并数次见于会议的议事记录；迨协议终于达成，其事又由会议主席向会议报告，协定全文亦载入会议的正式记录。

十一月三十日举行的全体委员会第十次会议上，加藤男爵宣称：经休斯国务卿与贝尔福先生的美意，并依二人的提议与安排，中日两方将举行会谈，以期解决关于山东的各项问题，如其可能的话。休斯国务卿说，能作此提议，在他与贝尔福先生都是极大的快慰。施肇基先生则作如下声明：

中国代表团并未请求或要求中日两代表团举行会谈，因为中国政府与中国人民始终希望能将此至为重要的问题提交会议考虑，其意并非欲增会议之劳，亦非欲使任何与此问题有关的代表团为难，不过是希望获得公平公正的解决而已。然而中国政府深深感激休斯先生与贝尔福先生——他们所代表的两个大国，对中国与日本同样友好——在提供斡旋时所表示的友好同情与关切；故中国代表团乐于接受此番美意，自然是希望公平公正的解决能早日达成并报告会议；至于万一不幸未能议定一项公平公正的解决办法，中国另寻他途以求解决的自由，并不因此受到限制。

一九二二年二月一日第五次大会上，山东协定向会议报告时，主席休斯国务卿说：

当会议及其各委员会的工作进行之际，中日两国代表之间曾举行会谈，以解决因山东而起的争端。我很高兴能够向会议宣布：据中日两国政府的代表见告，此项争端业已解决。现在我提议将两国政府代表所议定的解决条款通知会议。

施肇基先生代表本国政府与中国人民，对休斯国务卿与贝尔福先生施以斡旋一事，表达中国代表团的谢意，说正因如此，山东会谈才得以举行。他接着说：

美利坚合众国大总统阁下在邀请各国出席会议时，曾表示希望：藉会议所提供的往来之便，或可就那些向为国际所关切的事项达成谅解，从而促进各利害相关国家之间持久的友谊。中国代表团怀着同样的希望与愿望，在休斯先生与贝尔福先生美意指派观察员予以宝贵协助之下举行的会谈中，力求在不违背中国权利与正当利益的限度内，使自己的见解与日本代表团的见解相就，以期双方意见能够相合，并订出一套办法，使这场争端就此结束——这争端不但扰乱了中日两国人民之间的友好关系，也成了其他各国忧虑的根由。

中国政府与中国人民的这一希望与愿望，现在看来确可实现了。这样一套办法，已见于一系列协议与谅解之中，并将载入中日两国政府所将签订的一项条约。

中国代表团为此问题的解决而欣喜，不仅因为本国政府与日本政府之间的一个摩擦根源已经除去，更因为中国政府由此得以襄助实现召集这次会议所要达成的善举。

读者当记得，正是在这个场合，贝尔福先生宣布英国政府有意将威海卫租借地交还中国。

第六次大会上，休斯国务卿向会议宣布：他先前所报告的山东协定已拟成最后的条约形式，可由中日两国政府的代表签字。二月四日，双方在约上签了字。

诉诸会谈的缘由。中国代表团究竟应否参加山东会谈，在其成员是一件不易决定的事。一方面，中国国内能够发声的各界人士一再坚决主张：中国政府不得进行任何直接交涉，凡足以在任何意义上暗示日本在山东享有可据以交涉的权利者皆不可为；整个问题应提交会议，以求会议有所处断。另一方面，却有种种理由足以相信：果真采取后一办法，必无补救的结果可得，其结局是日本对胶州湾租借地、胶济铁路及在该省的其他利益，占有得愈加牢固，而在可见的将来——甚至永远——都难指望它退出。

若要指望会议就山东问题作出有利于中国的处断，其事之无望，在美国参议院的一场辩论中已经表露无遗——即便在此之前这一点还不算十分显然的话。那场辩论所议的，是蒙大拿州参议员沃尔什所提出的一项决议案，要求美国大总统说明：美国政府就它历来关于日本在华及对华行为所屡次发表的各项宣言，究竟采取了哪些步骤以求见诸实行。

在一九二二年一月二十日举行的这场辩论中，出席华盛顿会议的两位美国代表——安德伍德参议员与洛奇参议员——用不容误解的措辞说明：山东问题若提交会议，中国不能指望得到任何有利的处断。这既是美国代表团的想法，其他各代表团将如何处置，也就可以逆料了。安德伍德参议员说：

现正在华盛顿举行的会议上，美国代表团的态度，与威尔逊总统政府和哈定总统政府所作的表示，完全一致。此问题并未直接提交会议；而且显而易见，在中日两国政府之间获得解决以前，它也不能提交会议，因为出席会议的各国之中有七国是凡尔赛和约的签字国，自然在中日两国达成协议以前，不能否认该约中关于这片〔山东〕领土所得的结论。所以，七国无从讨论日本与中国之间的这一问题，因为它们已经以条约自缚了。

洛奇参议员在这一点上同样说得明白。他说：

我完全同意这位参议员〔安德伍德〕所说的……此问题并未直接提交会议，因为有七国已受〔凡尔赛〕和约的拘束，此事须由中华民国与日本帝国自行商定，会议才能有所作为。二者若能达成协议，其余各国便可加入，予以批准，并据以行事……我可以向这位参议员〔沃尔什〕和参议院保证：就美国代表团而言，凡是正当合法所能尽的力，无不尽之，以促成蒙大拿州这位参议员所提示的那种解决。

倘若还需要进一步的证据，以说明中国代表团若坚持先把山东问题提交会议、而不先在会议之外但与会议相辅而行地谋求对日协议，便是铸成大错，那么，一九一五年五月二十五日中日协定其余部分提交会议后所得的结果，就足以证明。前文已经看到，那些协定提交会议之后，除了日本放弃它在满洲所获优先权利中两项较不重要者，以及声明其原提要求的第五号不再视为留待将来交涉的事项之外，别无具体结果可言。日本这一明白的弃权声明，自然不无重要；然而日本在会议上与其他各国共同订立的其他约章，早已使日本不能于将来任何时候再提第五号的要求，除非它甘冒严重背信之名。

中国代表团同意与日本代表团举行山东会谈，其识见之不差，尚有以下关于会谈本身的种种事实可为佐证。

首先，这些会谈将在华盛顿举行，且在会议开会期间举行。这就是说，环境于中国格外有利——凡参预过国际交涉的人都知道，这一层关系甚大。在这次会议上，日本明显处于守势，千方百计要造成一种印象，使人相信它对待中国有意公正合理。会议本身的宗旨，即在由有关各国互相让步，以除去远东现存的国际争端之由，因而造成一种大气候，凡各国尚未自缚过深、其政策尚有改易之望的争端，都易于在此气候中获得解决。

其次，举行这些会谈，出于美国代表团团长休斯国务卿与英帝国代表团团长阿瑟·贝尔福先生的提议，并系其「斡旋」的结果；二人的代表将出席一切会谈，并有权随时以友好的提示相助。最后，会谈的结果将报告会议，如此则整个程序虽在技术上不属会议之内，却与会议相连，并为其辅翼。〔注一〕

（原注一：值得一提的是，会谈进行之中，中日两方代表一度对于休斯国务卿与贝尔福先生的「斡旋」可以用何种方式、用到何种程度，见解有所不同。

一月五日第十九次会议上，眼看已成僵局，中国代表提议，应当求助于休斯国务卿与贝尔福先生的友好斡旋。次日即一月六日的会议上，币原男爵说，东京关于所争之点的训令极为明确，日本代表团不便请求此种斡旋。顾维钧博士于是说：中国代表历来的理解是，会谈之所以举行，正由于有此斡旋之议，而此议在他们看来是持续有效的，因而随时可以援用。他所以如此立论，是因为休斯国务卿与贝尔福先生的代表出席了每一次会议；而且在第一次会议上，二人都曾表示，遇有需要，随时乐于施以斡旋，日本代表并曾为此向二人道谢。第一次会议上，贝尔福先生曾说，「他与休斯先生同声表示：会谈进行之中倘有情事发生，需要他们从中作友好的斡旋，他将极愿效劳。届时他听凭休斯先生与中日两国代表之命。」休斯先生说，「他完全赞同贝尔福先生的话，凡有需要，随时愿效绵薄。」

对于中国代表关于应当援用斡旋的提议，币原男爵答称，日本代表团不便有此请求。顾维钧博士于是提议，请休斯先生与贝尔福先生出席下次会议。币原男爵对此说，日本代表团对二人到场并不反对，但不会邀请他们前来；而且他看不出，非经两代表团共同邀请，二人怎会愿意参与——若无此种邀请，他们的参与便无异于干涉。）

会谈的范围。关于会谈，还有一事须得一提。这就是：中国政府参加会谈，并不需要就日本政府或其国民在山东的法律上或条约上的权利，作任何承认或让步。会谈开始以前，两代表团之间已明白议定：讨论应在所谓纯粹事实的基础之上进行，即不得以法律上的前提立论，而只能以情理上或事实上的前提立论。换言之，中日双方都不得援引现行中日条约或其他协定的条款，日本也不得以凡尔赛和约的规定作为任何主张的依据。就会谈的目的而言，局面遂归结为这样一点：日本占有山东，并在该地行使若干权力或权利，但愿在若干条件之下，将其全部或大部交还中国。中国若接受这些条件，整个争端便算了结。所以，会谈的目的与范围，就是要断定双方能否就这些条件达成协议。

此外又议定：山东争端所涉的一切事项，彼此互相关联，非全部议妥，便算全无协议。

以上说明，足以显示山东会谈与中国政府先前拒绝进行、且为中国舆论大声反对的两国政府之间的直接交涉，相去何等之远，绝非一事。

山东问题的由来。山东问题的大略，举世皆知，此处只须极简略地一述。然而关于凡尔赛和约以后、华盛顿会谈发起之时这场争端的状况，则不能不说得稍为详细。

读者当记得：一九一四年，日本依它所声称的英日同盟义务，派兵远征山东省东端的德国胶州湾租借地；在这样进行的军事行动之中，日本全不顾中国作为中立国的权利，不但占领了租借地连同重要的城市与海港青岛，还以兵力占据了自青岛至省城济南府的全线铁路，长近三百英里，其终点与自北方经北京、天津通往上海的各要道铁路相接；〔注二〕日本又占据并经营了若干原属德人的矿山；此外还占据了并非原属德人的别的矿山；又设立无线电台，在该省各处驻兵；又以种种方式，使其国民占有并主张对该省相当大量不动产的所有权；又把电灯、电话、自来水、洗衣等公用事业置于日本当局之下经营；最后，日本甚至在各处僭取并行使唯有领土主权者方可主张的民政统治之权。总之，日本在山东所僭取并行使的权力，远过于德国从前所主张或行使者。〔注三〕

（原注二：这条胶济铁路，原由一家德意志帝国特许的公司所有并经营。其股份有少数为华人所持。）

（原注三：这还不算其余种种，例如以日本国民取代铁路上的华籍雇员；把大量吗啡输入中国；违反中国法律输出数以吨计的铜「钱」；以及就青岛中国海关行政主张特殊权利等等。）

一九一五年，日本向中国提出二十一条要求，其结果便是一九一五年五月二十五日的各项协定，其中有条约规定如下：

第一条　中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。

第二条　中国政府允诺，凡烟台或龙口接连胶济路线之铁路，如德国抛弃烟潍路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。

第三条　中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。

与此条约相关，又以换文订立下述协定：

日后交还胶州湾租借地于日本国完全自由处分之时，日本国政府于左开条件之下，将该租借地交还中国：

（一）胶州湾全部开放为商港；

（二）在日本国政府指定之地区，设置日本专管租界；

（三）如各国愿在该地设置公共租界，亦可另行商议办理；

（四）关于德国建筑物及财产之处分，以及其他条件手续等项，日本国政府与中国政府于实行交还以前，彼此协定后决定之。

众所周知，由于一九一五年五月二十五日各项协定订立时的情形，也由于这些协定本身的内容，中国人民历来主张，一有可能便有权脱离其束缚。

一九一八年九月二十四日，日本外务大臣致书中国驻东京公使如下：

鉴于贵国与日本之间的友好关系，并本着和衷共济之旨，帝国政府认为山东各项问题宜照左列办法处置，兹决定通知贵国政府。

关于驻在胶济铁路沿线的日本军队，除在济南留驻一队外，其余悉集中于青岛。

胶济铁路的守备，由贵国政府组织巡警队担任。

维持该巡警队所需经费，由胶济铁路担负。

该巡警队之总部、各主要车站及巡警养成所，均聘用日本人。

胶济铁路应聘用华人为职员。

胶济铁路之处分既经确定，即由日华两国合办。

现行之民政署应即撤废。

上开各节，如蒙见示尊见，不胜感荷。

马慕瑞所辑《有关中国的条约与协定》一书（第一四四五页）于上函正文之下作注说：据美联社一九一九年二月二十五日巴黎电，中国公使复函称：「兹奉复：中国政府欣然同意日本国政府上述各项提议。」

依一九一八年九月二十八日中国驻日公使与代表日本各银行团体的日本兴业银行所订协定，中国政府被表示为同意：凡建筑山东济南至直隶顺德、及山东高密至江苏徐州两路所需款项，概向日本各银行以金币公债的形式筹借；惟附带规定，若经勘测后认为该两路无利可图，中国政府应与各银行商议改线。

同样众所周知的是：协约各国与德国签订的凡尔赛和约，中国并未签字，因为约中载有关于德国在山东旧有权利如何处分的下列各条：〔注四〕

（原注四：这些条款，对美国之拒绝签署该约，也起了不小的作用。）

第一百五十六条　德国将其依一八九八年三月六日与中国所订条约及其他一切有关山东省之约定所获得之一切权利、权利名义及特权——尤其关于胶州领土、铁路、矿山及海底电线者——概让与日本。

胶济铁路及其支线所属之一切德国权利，连同其各种附属财产、车站、工厂、固定设备及车辆、矿山、采矿之设备与材料，均已并仍为日本所取得，其所附之一切权利与特权亦然。

自青岛至上海及自青岛至芝罘之德国国有海底电线，连同其所附之一切权利、特权与财产，同样为日本所取得，不负任何负担与债累。

第一百五十七条　德国国家在胶州领土内所有之动产与不动产，以及德国因直接或间接就该领土所兴之工程或改良、或所支之费用而得主张之一切权利，均已并仍为日本所取得，不负任何负担与债累。

第一百五十八条　德国应于本约发生效力后三个月内，将关于胶州领土行政——无论民政、军政、财政、司法或其他——之档案、簿册、图样、契据及各种文件，不论其现存何处，一并交与日本。

在同一期限内，德国应将关于前两条所称权利、权利名义或特权之一切条约、约定或协定，详告日本。

本章之作，无须重述中国政府拒绝承认凡尔赛和约上列各条有效之种种理由。中国既非该约的签字国，自不能仅凭该约的条款而受其拘束。这一层，连日本在内的任何一国都无从主张。然而有人主张：即便不论该约，在该约以前，中国已依一九一五年五月二十五日的山东条约，允诺遵守德国对其山东权利所作的任何处分。关于这一层，只须说明：中国政府认为，即使姑且承认一九一五年五月二十五日的各项协定对自己有拘束力，该山东条约至一九一九年也已失效；再者，巴黎和约签订之时，德国在山东事实上已无有效的权利——这些权利在中国对德宣战、并宣告中德两国间一切条约因而废止之时，即已消灭。

中日两国间的来往文书。上述事实所以必须叙明，是为了说明中日两国就日本人留驻山东一事所陷入的僵局。日本愿与中国就整个争端的最后解决进行交涉，而只要日本坚持此项交涉须以若干条约及其他协定为依据，而这些条约协定的效力或相干与否又为中国所不承认，中国便无法在情理上同意交涉。

一九二○年六月十五日东京所发表的一项声明中，日本外务省表示遗憾：它虽曾谋求与中国开议，以将胶州湾交还中国并解决其他有关事项，然而它一九二○年一月二十四日的照会，直到五月二十二日才得到答复，中国政府当时说（节录）：

中国政府业已注意到：日本国政府之意，谓〔对德〕和约既已生效，拟将胶州湾交还中国，并筹备自胶济铁路沿线撤兵。惟中国并未签署对德和约，故不能以该约为根据，就青岛问题与日本直接交涉。再者，日本驻北京公使所深知者，中国全国人民对于此一问题，已抱极强烈的反对态度。因此两故，又因中国政府素重中日两国之睦谊，当时自觉不便作复。另一方面，胶州湾租借地内外的日本军事设施，已无存在之必要；中国人民与政府既切望胶济铁路沿线情形恢复战前旧观，

故中国政府拟从速设立妥当机关，以代日军担任全线守备。惟此议与胶州湾问题之解决无涉，中国政府深望日本国政府勿因该问题而迟延撤兵。

对此照会，日本政府答称：中国政府对于德国在山东各项权利可能作出的、并已在凡尔赛和约中作出的处分，业已正式表示同意。至于撤退驻山东的军队，日本声明这不过是山东问题全局解决之时应予议定的若干问题之一罢了。〔注五〕

（原注五：以上来往文书，见《中华年鉴》一九二一至一九二二年卷，第七一六至七一九页。）

一九二一年九月七日的日本照会。一九二一年九月七日，日本政府再就山东事致书中国政府，这一次明白开列它准备解决整个争端的条件。这些条件以及中国对它们的答复，在相当程度上构成了「会谈」赖以进行的基础，故有全文录出的必要。其条件如下：

（一）将胶州湾租借地及有关中立地带之权利交还中国。

（二）中国政府若自行将租借地全部开放为商港，承认外人居住、通商、工业、农业及其他合法营业之自由，并尊重与承认外人之既得权利，则日本国政府同意撤回设立专管租界与公共租界之提议。为外人居住通商起见，中国政府将从速开放山东省内合宜之城市市镇。上开各处开为商埠之章程，由中国政府会同有关各国拟定之。

（三）胶济铁路及其附属矿山，视为中日合办之事业。

（四）凡依胶州湾条约而生之关于用人、供给资本与材料之一切优先权与选择权，概行放弃。

（五）胶济铁路展筑之权，以及关于烟潍铁路及其他铁路之任何选择权，概让与新银行团之共同事业。

（六）青岛海关行政，应较德国统治时期之制度更为切实明确地成为中国海关行政之一部。

（七）租借地内之行政官产，原则上让与中国，惟关于公共建筑之管理与维持，另订协定。

（八）为就上开各项办法施行之细目及其他事项另订协定起见，中日两国政府应从速派遣委员。

（九）关于胶济铁路特别警察队之组织，中日两国虽须另订协定，惟日本国政府一俟接到中国政府关于组织该警察队之通知，即当依其屡次之声明，立即宣告撤兵，并于铁路警备之职务移交该警察队时撤退之。

中国的答复。中国政府十月五日的答复声称：

中国至今未能与日本开议，其故在于日本所主张作为交涉依据者，或为中国政府与中国人民所深恶，或为其从未加以承认之事……中国政府详加考虑，觉日本新提各议，仍多与中国政府屡次之声明不合，与全国人民之希望期待不合，亦与中国与各国条约所定之原则不合。此等提议若视为日本方面最后之让步，则其不足以证明日本解决此问题之诚意，断然可知。

中国的照会接着逐条检视日本的提议，指明何以认为不能满意。照会声称：胶州湾的租借，自中国对德宣战之日起即告终止，故日本对该地除赤裸裸的军事占领外，别无所有——毫无租借之权。又说：农业关乎一国人民生存的根本，依各国通例，非有明文许可，不许外人经营。山东增开商埠一事，全由中国自行裁夺。至于胶济铁路的合办，中国政府声明「为中国全国人民所反对」。青岛海关应完全归中国政府管辖经营，其地位与中国海关行政中任何别的海关不应有异。旧租借地内的一切公产，应无条件交还中国，不得附以须另订办法的条件。驻山东的日军应即撤退，不得以胶州湾领土的交还为条件。照会末尾说：「鉴于两国意见之显著分歧，又虑此案久悬不决，中国保留自身之自由，一俟时机适当，即谋此问题之解决。」

一九二一年十月十八日，日本政府又向中国政府提出一件长篇照会，驳斥中国关于胶州湾租借因中国对德宣战而废止的说法；为支持此论，照会援引一九二一年五月德国代表对中国政府的声明，谓德国因凡尔赛和约之故，无法将胶州湾交还中国——日本照会称此乃事实的陈述，而中国业已接受。照会又提请注意：日本所持山东铁路与矿山的价值，已由凡尔赛和约所设的赔款委员会估定，其数并自德国应付日本的赔款中扣除——日本由此已为这些产业付了价。

对这件日本照会，中国政府作答时重申遗憾：日本政府所提解决的基础，与中国人民的希望期待相去如此之远，以致根本无从考虑；并否认曾向日本政府保证，只要日方提出具体提议供其考虑，中国便将开议。

至于前一年五月德国代表对中国所作的声明，中国政府指出：那不过是德国政府表示遗憾，谓因不可抗力，无法将胶州湾交还中国；中国也仅仅把这番解释认作解释而已，别无他意，因而丝毫没有承认凡尔赛和约的效力。〔注六〕

（原注六：一九二一年五月五日，中德两国签订一项「协定」，作为正式条约的基础，据此两国间的友好与通商得以恢复，并规定互派外交领事官员。与此协定相关，德国代表声明：就德国国民而言，德国正式同意废除在华的治外法权。关于山东，则有如下的声明：

「兹确认：德国因战事之影响及凡尔赛和约之故，已不得不放弃其依一八九八年三月六日与中国所订条约及其他一切有关山东省之约定所取得之一切权利、权利名义与特权，因而无从将其交还中国。」）

至于胶济铁路，中国政府对日本就其所有权与经营权所提的办法略有误会，以为日本已表示愿将所有权之半授与中国，遂声明愿以价款购取日本的一半，从而独得该路的所有权。

其余各国何以不愿山东问题提交会议。上文所引所述的往来文书，足以显示华盛顿会议召集之时山东问题的状况。至于中国若坚持将整个案件提交会议而排除其他调处之途，何以于己不利，其理由前文已经说过。除这些理由之外，还可以补充一点：参加会议的其余各国，各有各的缘故，都急切希望这场争端不要以那种迫使它们有所处断的方式提到它们面前。日本不乐见其在山东及关于山东的作为受到普遍的讨论，本属自然；而且据知，日本将主张此事非会议所能过问——乃是应由中日两国自行了断的事。故读者当记得：一九二二年一月五日，一九一五年五月二十五日的各项条约协定——自然包括那件山东条约——初次提交会议之时，埴原正直先生代表日本代表团说：「此问题如须提出，应由日中两国之间提出，而非在本会议提出。他愿将这一点说明白。」此外还几乎可以断定：签署凡尔赛和约的其余各国，尤其是英国，当初同意约中山东各条实出于不得已，只因战时与日本订有协定，才不得不尔。然而此事若再提到它们面前，它们便会觉得不能不信守自己在凡尔赛和约上的签字。美国则极愿中国在此事上得到公道，极愿为远东和平之故，除去中日之间这一扰攘的争端。就凡尔赛和约而言，美国的手脚是自由的；但如前文所指出的，美国清楚看出：要指望该约的签字各国否弃约中的山东条款，是没有指望的。所以美国也急盼此事不提交会议。除了看出此举徒劳无益，美国还担心随之而来的争论会危及会议全部工作的成功。美国将觉得不得不站在中国一边，然而这于中国并无好处，因为其余各国将不得不维护现状，至少是维护凡尔赛和约的条款。如此一来，会议便将在这一重大问题上公然分裂，无从调和。

会谈议定。以上种种考虑，遂使休斯国务卿与阿瑟·贝尔福爵士向中日两代表团施以「斡旋」，劝二者在会议之外举行友好的会谈，以期或能就山东达成某种协议；至少也要确定双方能够达成协议的具体各点，从而把整个争端归结为最简单最明确的形式，以备万一终须提交会议之用。

这一提议出自美英两代表团的首领，中日两代表团接受了，会谈遂于

十二月一日开始，先后共三十六次，至一月三十一日结束，各点全都议妥，其协议载于一九二二年二月四日签订的条约。

参加会谈的人员。中国代表团由三位全权代表施肇基博士、顾维钧博士、王宠惠博士及其秘书为代表。

日本代表团第一次会议时由加藤男爵、埴原正直先生、出渊先生及其秘书为代表。自第二次会议起，加藤男爵由德川家达亲王接替，其后又由币原男爵接替。

代表美国的休斯先生阁下与代表英国的贝尔福先生出席了第一次会议。此后，美国由马慕瑞先生与爱德华·贝尔先生为代表，英国由朱尔典爵士（后由格沃特金先生接替）与蓝浦生先生为代表。

程序。第一次会议议定：会议为非正式性质，不设主席或司会之人；议事经过尽量公开；新闻公报的起草由顾维钧博士与埴原正直先生督理；会议记录由中日两代表团的秘书担任，必要时由美英两国代表相助；全权代表可派人代行；中日两国关于山东问题的全部往来文书均可用作讨论的依据；每次会议散会时议定下次会期。

以下叙述讨论经过，采取分题的办法——这个办法最能清楚地显出这场争端的错综，以及所达成的各项具体协议的意义。

胶州湾的交还。日本应将德国旧有的胶州湾租借地交还中国，此事未经讨论即已议定。移交的细目，议定由一个联合委员会筹办并实行，委员六人，中国政府派三人，日本政府派三人。议定该委员会于条约生效后即行开会，租借地行政与公产的移交应从速完成，无论如何不得迟于山东条约生效后六个月。

日本代表团明白议定：租借地移交之时，日本将把它所持有的、为此项移交所必需的、或日后于中国管理该地及胶州湾周围五十公里地带有用的档案、簿册、图样、契据及其他文件，或其证明副本，一并交与中国。

又议定：日本不谋求在旧租借地内设立日本专管租界或公共租界。

中国代表团则议定：中国政府在有关中国地方自治制度的法律制定并普遍施行以前，凡市政事项之直接关系胶州湾外侨的福祉与利益者，将征询其意见。又议定：整个旧租借地应向外国贸易开放，外国国民在其中得自由居住，经营商业、工业及其他合法的营生。

海关。日本政府一九二一年九月七日致中国政府的照会中，曾声明希望青岛海关行政「较德国统治时期之制度更为切实明确地成为中国海关行政之一部」。然而埴原正直先生代表本代表团，请求以日本语为海关行政的公用语言之一，并请在青岛关员之中任用通晓该语言者若干人，以敷应用。对这些提议，施肇基博士答称：

我们愿各处海关一律划一；各口岸用不同的语言，殊为不便。总税务司当乐于为日本商人提供便利，但以外国语为公用语，我们以为殆不可能。

最后议定：中国代表团将向本国政府建议，准许日本商人以日本语与青岛海关往来；总税务司在青岛遴选合宜的关员时，应在现行任用章程的限度内，顾及青岛贸易的多方面需要。议定：有此谅解之后，一九一五年八月六日中日两国关于海关行政的临时协定，即视为废止。

公产。青岛各项公产与公共工程或公共事业交还中国、其估价、以及交还后的经营，是两代表团所须讨论的最棘手的事项之一。

日本代表团未经讨论即议定：凡日本未费分文而取得的一切公产，应无偿交还中国，惟日本对其所作的改良除外；又议定：此项原则不仅适用于原属中国、于租借条约时移交德国的产业，也适用于德国统治时期德国所取得的产业与所建的房屋工程。至于日本占领期间日本所取得的产业或所建的房屋工程，则将向中国索取补偿。日本代表团又说：日本领事馆与日本公立学校所用的少数房屋基地，以及坟地、神社及其他同类产业，应交与青岛日本侨民团体维持保管。

至于道路、自来水、公园、沟渠、卫生设备等公共工程，日本代表团请求：移交中国之后，应设法妥为维持管理，以谋公众的利益与福祉；至于电灯、电话、屠宰场等向由官厅经营的事业，应交与为此而组织的、有外国股东参加的中国公司。

中国代表团拒绝承认凡属公产之列的产业须由中国给价的原则，但表示愿将上述合宜的产业留供日本领事馆与青岛日本侨民之用。至于日本占领期间日本人所取得的产业或所建的房屋工程，中国将付以合理的价款，惟须顾及折旧，并顾及中国曾以青岛关税收入的百分之二十贴补租借地的费用，以及日本人经营某些公共工程获利甚厚等情。

至于各项公共事业交还中国后的维持与经营，中国代表团说，青岛的外国利益将得到公允的代表，但青岛将采何种政制，不能作何担保。

经长时间讨论，两代表团议定：日本国政府应将旧租借地内一切公产——包括土地、房屋、工程或设施，以及电话、电灯、屠宰场、洗衣等公共事业——无论原为德国当局所有，抑或日本当局在日本行政期间所购置建造者，一概移交中华民国；此项移交不向中国政府索取补偿，惟日本当局所购置建造的产业，以及对德国当局原有产业所作的改良增益，中国应就日本实际所耗的费用偿还公平合理的一部分（须顾及折旧与存余价值的原则）。又议定：青岛所将设立的日本领事馆所需的公产，由日本留用；专供日本侨民之用的产业，包括公立学校、神社与坟地，留在该侨民团体手中。

又特别议定：所移交的公共工程，其管理与维持，旧租借地内的外国侨民团体应得公允的代表；电话事业的管理，中国政府对外国侨民团体所请为公众利益而合理需要的扩充与改良，应予相当的考虑；中国政府接收电灯、屠宰场与洗衣各业后，将转交青岛中国市政当局，再由该当局设立商业公司经营管理，受市政的规章与监督。

既得权利。关于此事，经相当讨论后议定：旧租借地内「外国国民依法依理所取得的既得权利」，无论是在德国统治之下抑或在日本行政期间所取得者，中国政府均予尊重；凡日本臣民或日本公司所主张此类权利的地位或效力问题，均由后文所述的联合委员会调处。

盐。日本占领期间，日本国民在山东制盐业中所占利益甚大，其结果是盐的年产量由德国统治时期的八万四千吨增至二十七万吨，且有相当大量输往日本，而日本正极需此物。日本代表团主张，其国民在此项实业中的利益，应予承认与保护。中国代表团说：现有的日本利益若受保护，而该业又不得发展到与中国政府制盐售盐的专卖相竞争的地步，同时又订立办法，每年以定额的盐输往日本，则其意自可达到。中国代表团并提到：日本占领期间，日本人曾以相当大量的盐私运至中国其他各地。埴原正直先生说，他不知有此事，但日本愿与中国政府合作，防止日后的走私。

最后议定：凡日本臣民或公司实际经营胶州湾沿岸制盐业者，其利益由中国政府按公平的估价收买；而该沿岸此项实业所产的盐，准依合理的条件输往日本一定的数量。

矿山。议定：从前授与德国采矿权的淄川、坊子、金岭镇各矿，应交与

一家依中国政府特许状而设立的公司，该公司所投日本资本之额，不得超过中国资本之额。

日军的撤退。如前文所见，日本曾数次声明：一俟中国派出警察或其他武力接替，日本即愿将胶济铁路沿线的军队撤退。此项承诺在会谈中又经重申，并明白议定：此种接替应分段办理，全部撤退如有可能应于三个月内完成，无论如何不得迟于山东条约签字之日起六个月。又议定：青岛的日本守备队，如有可能，应与胶州湾行政移交中国同时撤退，无论如何不得迟于其后三十日。

无线电台。议定：日本国政府应于青岛、济南府两处日军撤退时，将该两处的日本无线电台按公平的补偿移交中国政府。

海底电线。议定：关于青岛至芝罘及青岛至上海之间德国旧有海底电线的一切权利、权利名义与特权，概归中国所有；惟该电线中日本国政府用以敷设青岛至日本佐世保之间电线的部分除外。又议定：凡有关后一电线在青岛登陆与经营的问题，概由后文所述的联合委员会议定，但须遵守中国为缔约一方的现行契约的条款。

日本放弃在山东的优先权。议定：日本国政府放弃一八九八年三月六日租借条约中中国授与德国的、关于人员、资本与材料方面外国协助的一切优先权。又议定：拟建的烟潍铁路如以中国资本建筑，日本不主张其借款权应开放为国际银行团的共同事业。

胶济铁路。自青岛至济南府的胶济铁路，应依何种条件交还中国，此一问题的重要，恐怕犹在胶州湾地区行政交还中国之上。会谈中有一半以上的次数专议此一题目，而两代表团也正是在此事上僵持了约一个月之久。

争论主要集中于两点：中国应以何种方式向日本支付路价；以及该路交还中国政府之后，日本在其管理经营中应保留多少利益或管理之权。然而关于该路及其附属产业的估价应如何决定，达成协议也颇为不易。

铁路及其附属产业的估价。起初，对于日本政府究以何种方式消除了德国在该路的财产利益，似乎颇有含混。读者当记得，该路原由一家德国特许公司所有并经营，华人持有其中少数股份（三百六十股），每股一千马克。中国政府先前表示愿在该路产业的管理权与所有权归属中国政府时，向日本支付其价值之半，那是基于一项假定：即这些产业原是德国的公产，因而可以军事没收与征服而取得；当然，中国从未承认日本对租借地以外的该路任何部分或产业有占有或主张所有权的权利。然而，一经得知日本人视该路产业为德国私产，且日本政府同意将其价值——经赔款委员会估定为五千三百四十万六千一百四十一金马克——自德国应付日本的赔款总额中扣除，中国代表团便表示愿将该路产业的全部价值付与日本，惟须扣除日本人经营该路所得的余利，并扣除德国铁路公司中华人所持股份之数。

改良与增益。随后提出的是日本人对这些产业所作改良与增益的问题。中国代表团说：凡属永久性质者，凡属改良增益而非单纯的保养或更换者，凡非日本人以该路本身的收入支付者，均将予以补偿。

币原男爵主张：日本自占领该路以来，并非以中国的代理人的身份经营，因而日本不应就经营所得的利润向中国负责。然而他承认：自占领以来，日本人也不曾向法律上持有该路所有权的那家公司的股东交代过任何利润。

施肇基先生问：是否可以认为，与该路相连但属公产的货栈、仓库以及第三号码头，将不要中国出价？币原男爵说，正是如此，惟日本人对其所作的改良不在此例。施肇基先生又问到日本军队的兵营以及沿路的无线电台。币原男爵说，这些可按实值移交。施肇基先生表示，这些在中国政府不过有「残余的」价值，只应按此估价付款。于是议定：折旧与存余价值的原则应得其适当的适用。

至于该路实值的算法，中国代表团提出下列公式：

中国支付山东铁路产业的实值，即赔款委员会所定之数，加上日本在其管理该路期间就该路产业所作永久改良或增益实际所耗之数，减去折旧。

关于措辞及其他各节，尤其是「赔款委员会所定之数」一语应否代以确数，讨论颇久，两代表团终于议定下列公式：

（一）日本将胶济铁路及其支线，连同一切附属产业，包括码头、仓库及其他同类产业，移交中国；惟该路附属矿山问题，另行议处。上项移交应从速办理，不得迟于山东问题全部协议生效后九个月。

（二）中国支付胶济铁路产业的实值，计五千三百四十万六千一百四十一金马克或其等值之数，此为德人所遗该路产业的估定价值；加上日本在其管理该路期间就该路产业所作永久改良与增益实际所耗之数，减去折旧的相当宽减。前款所称码头、仓库及其他同类产业移交中国时，议定不取价款，惟日本对其所作的永久改良与增益，减去折旧的相当之数后，不在此例。

联合铁路委员会。又议定：中日两国政府各派委员三人，组成联合铁路委员会，有权依所议定的原则估定该路产业的实值。此外又达成谅解，将载于换文：该铁路委员会对于提交它的任何事项若不能达成协议，所争之点即由两国政府以外交方式讨论调处。

会谈中，中国代表团曾力主将这些分歧交由两国政府协议遴选的中立专家会议讨论，日本代表团表示不能接受，所举的理由是：此举或将使日本人民心生疑虑，以为要请中立者来了断两国间的分歧。关于这一层，有一点颇可玩味：整个会谈之中，日本人对于任何略带国际仲裁意味的程序，都显出不愿接受的态度。然而关于联合铁路委员会，日本方面确曾同意：该会作出决定时，必要时可征取第三国一位或数位专家的建议，其人由中日两国政府协议指定。

付款的方式及其应附的条件。上述各事两代表团既已议妥，接着便讨论中国应以何种方式支付该路及其产业的价款。

中国代表团问：日本国政府是否希望中国尽速清偿此项债务？答称日本并不希望如此，而是希望在该路保留一定的利益，一如其他借外债经营的中国铁路一般。问日本对现款支付是否反对，日本代表团说是反对的。

施肇基先生说：中国的银行家曾向中国政府提议借款，以备购路之用；此议若经采纳，便无须外债。然而币原男爵说：中国政府若拒绝日本贷款的提议，日本国政府将认为是对自己的歧视。施肇基先生指出：日本的金融界已持有如此之多的中国铁路借款——其总额达二千一百六十万日元，只有另一个国家的铁路借款超过此数——实在难以看出日本国政府何以能在铁路借款一事上自认受了歧视。施肇基先生又说：中国自己银行的贷款之议何以不获采纳，要向中国人民解释，实在极难。币原男爵说：在该路保留日本的利益，其用意不只在保障日本人民的商业利益，多半还是为了免去日本国内可能因此而起的非难；日本在合办一事上已作让步，但希望至少在该路保留一份利益。

中国代表团于是提议：路价分六期支付，每期相隔六个月，如此则三年之末即可付清。第一期付现款，其余五期以该路收入作担保的国库券支付。缓付之款按合理的利率付息。此外，中国政府将保证：该路的经营，对任何外国国籍的商人，一概不加歧视。

日本提议由日本资本家贷款并聘用日本人为总工程师、总会计师与车务总管。日本代表团评论此议，认为不能满意，因为其中未曾规定日本在该路保有持续的利益。此时日本代表团才第一次提出：不但路价须由中国向日本借款支付，而且在借款期内，该路须聘用日本资本家所提名的日籍总工程师、车务总管与总会计师各一人——此三人受铁路上级当局的监督节制。日本声称：此种办法丝毫不妨碍中国完全的所有权与经营权，也不妨碍中国所欲实行的铁路统一之计。

日本方面曾试图以增进该路经营的效率为理由来支持此议。然而这一理由不过是提了一提，并未认真设法证明其能成立。事实上，如后来所揭示的，中国政府所管各路的统计，从效率着眼，其成绩反胜于日本政府所经营者。日本代表团更力持的一点是：其关于胶济铁路聘用日籍总工程师、车务总管与总会计师的提议，与中国其他铁路的现状相合，也与近来各铁路外债所规定者相合。

对于这一理由，中国代表团不难指明：聘用外国铁路专家的惯例在中国的形成，并非因为各国对中国铁路的管理行政有何不满，而是因为在筑路之时及施工之中，银行家不过是趁此机会，替本国人谋得这些位置罢了。胶济铁路的情形则全然不同。它不是一条待建的拟筑之路，而是早已筑成并在运行的路。再者，胶济铁路交还中国管辖之后，很可能与津浦路合并经营，届时津浦路的总工程师、车务总管与会计师即可兼顾胶济一路。换言之，若另为胶济路委派这些职员，便是不必要而又靡费的重复。

由此可见，日本代表团急欲使中国政府向日本资本家所借之款成为长期借款，且在相当年数之内中国不得有提前赎还的选择权。谈到其他长期铁路借款时，中国代表团得以指出：那些借款都是为建筑有关铁路而举，并非为筹办或收买已筑成的铁路。

日本代表团于是声称：中国赎还全部借款的选择权，以十年之后方始发生为宜；借款年限应为二十年；中国应允聘用贷款的日本资本家所保荐的日本人三名，充任该路总工程师、车务总管与总会计师，但须受中国籍总办的监督。日本代表团声明日本国政府并无管辖该路经营之意，然而仍表示日本极看重这几个职位。

施肇基先生指出：中国政府经营该路，其主旨在撙节与效率；政府已聘的外国专家尽可利用；胶济一路不过长二百八十英里，十有八九将与津浦路合并经营，因而可以不费额外之资，而利用津浦路总工程师、车务总管与会计师的服务。施肇基先生说：或许可以设一日籍分段工程师，照料胶济路的养护，其人可自已在中国铁路供职的日本工程师中遴选；但另设车务总管与总会计师，则无此必要。他指出：京汉铁路之长，等于津浦与胶济两路之和，而车务总管不过一人。施肇基先生说，其实胶济路与津浦路合并之后，另设分段工程师也并无真正的必要；他之所以提议可设此职并以日本人充任，不过是要表明中国愿尽可能迁就日本代表团的意愿罢了。

币原男爵坚持：日本代表团所要的是日籍车务总管与总会计师；日籍总工程师则不坚持；此项办法若不能议定，日本便难以接受国库券支付。

日本代表团问：若议定以现款支付，中国是否愿在铁路移交开始之前或开始之时，将全部款项存入某中立国的银行，由该行于移交完成时立即付与日本？

对这一问题，中国代表团答称：此种办法不但将扰乱银根，且必使中国在利息上蒙受甚大的损失，因为款项存在行中，所得利息与中国银行家运用此款所能获者相比，实在极低。此外还有一层难处：目前中国代表团尚不知总数几何，因为日本所作改良与增益的价值尚未议定。故中国代表团提议：估定价值的联合委员会于工竣之时，决定起初应在第三国银行存入若干；其余各数则随铁路及其附属产业移交的进程，按比例同步付入。具体而言，施肇基先生提议：山东协定订立后头三个月之末付入总额的五分之二；再过三个月付入五分之一；最后五分之二于协定签字后九个月之末付入。

日本代表团说它反对此计，理由是：这样不足以充分担保铁路产业移交开始之后，其余五分之三必能付入银行。对此，中国代表团指出：凡交易之事，非对彼此的信义与能力有几分信赖，便无从进行；商人卖货交货，原是本着货到付款的谅解。然而日本代表团仍坚执其条件：若以现款支付，则全部款项须于该路移交开始之前存入第三国的银行。

以上各点既成僵局，会谈遂于十二月二十日中止，以待日本代表团接得本国政府的进一步训令；如此直到一月六日才有下一次会议。又经两次会议的讨论，两代表团仍未能取得一致；正是在此时，如前文所述，中国代表提议援用休斯国务卿与贝尔福先生的「斡旋」——日本代表则表示不愿，或依其训令不能，接受这一提议。会议于是无限期休会，以待事态的进展。

争点的形成。新闻公报所发表的当时局面，措辞如下：

日本代表提出一项铁路借款合同的办法，以解决此一问题，其基础为近年来中国与各外国资本家所订普通铁路借款合同的条款，其大要如左：

（一）借款年限定为十五年，惟中国自合同之日起满五年后，得于六个月前通知，保留赎还全部未清债务的选择权。

（二）胶济铁路应聘用日籍车务总管与总会计师各一人。

（三）财务办法的细目，由借款双方的代表在北京议定。

此项办法，中国代表团认为不能接受。

中国代表则提出下列两项办法，任择其一：

（一）中国就该路及其附属产业以现款支付，于所定的日期一次存入第三国银行，或在产业移交之前，或在移交实行之时。

（二）中国以国库券或中国银行公会的票据缓付，以铁路产业的收入作担保，期限十二年，惟中国于三年后随时得于六个月前通知，偿清全部未清债务。第一期款项于铁路及产业移交完成之日支付。

中国于胶济铁路聘用日本国籍的分段工程师一人。

此两项办法，依其现有形式，日本代表团均认为不能接受。

非正式的会谈与晤谈。两代表团于一月十一日复会，商议山东争端所涉的其他问题；然而直到一月三十日，两代表团才又能够重议铁路一事。

在这三个多星期之中，出自美英两方的若干办法，先后提请中日两方代表注意，以期使双方或能取得一致。此外又与休斯国务卿、贝尔福先生以及美英两国政府的其他代表举行了私人的、自然也是全然非正式的晤谈。中国代表团的施肇基先生并曾晋谒美国大总统哈定先生。经过这番努力，终于看出：依若干已提请两代表团注意的条款，或可达成协议；于是抱着这一指望，一月三十日的会议上，胶济铁路一事又提出会谈。

协议达成。在这一次以及次日的会议上，除先前议定者外，又达成下列各项协议：

（一）铁路及其附属产业移交中国政府，应从速完成，无论如何不得迟于山东条约生效之日起九个月；

（二）中国以中国政府国库券支付路价，以该路产业与收入作担保，期限十五年，惟中国得于交券之日起满五年之末，或其后随时于六个月前通知，全部或一部赎还；

（三）在此项国库券赎清以前，中国政府应遴选并委派日本臣民一人为该路车务总管，另一日本臣民一人为总会计师，

与中国籍总会计师共同任事，职权相等；此数员均在该路中国籍总办的「指挥、管辖与监督」之下，并得因故撤换。

载于会议记录的各项谅解。会谈中又达成下列各项谅解，并载入会议记录：

（一）中国赎还国库券，不得以中国以外的来源所筹之款为之。

（二）关于该项国库券的技术性财务细目，由中日两国当局从速协议决定，无论如何不得迟于山东协定生效后六个月。

（三）该路的移交应从速完成，无论如何不得迟于山东协定生效之日起六个月。

（四）日本军事占领期间在山东所筑的一切轻便铁路，连同其附属土地，应于胶济铁路移交之时一并交与中国。

（五）自该路移交之日起满两年半后，中国政府得委派中国籍副车务总管一人，任期两年半；中国政府一经发出赎还国库券的六个月前通知，亦得随时委派此项中国籍副车务总管。

（六）日本无意主张中国有义务在日籍车务总管或日籍总会计师的属员之中任用日本国民。就这项谅解而言，讨论显示：日本无论以法律上的权利抑或以事实而论，都不作此种主张。

（七）日籍车务总管与日籍总会计师的全部属员，由该路的中国籍总办委派。

（八）遴选日本专家充任车务总管与总会计师时，中国政府将向日本国政府咨询，以获取有助于妥善遴选的材料。

（九）胶济铁路接收之时，中国当局有全权与自由裁量之权，以决定留用或辞退该路现职的日本国籍员工；辞退的合理通知，得于该路移交之日以前发出。关于接替之事的详细办法，由中日两国当局议定，于该路移交时立即实行。

（十）胶济铁路移交中国以前，现行管理机关不得就该路另订新的协定或契约；至于现行契约或其他承诺之与中国铁路政策或利益相抵触者，现行管理机关应设法使其效力随该路移交中国而终止；惟此项谅解不得妨碍日本当局购买该路绝对必需的修理材料。

（十一）烟潍铁路的建筑，由中国资本家筹款。

（十二）电报行政为胶济铁路的一部分，将于该路移交之时交还中国。

（十三）胶州湾租借地以外山东境内的一切日本邮局，若山东协定于一九二三年一月一日以前生效，则应于该日以前撤销；否则至迟不得过该日。租借地内的一切日本邮局，于该地行政移交中国之时撤销。

（十四）租借地内与水源涵养有关的林业，与原属德国的其他公产同列，一并移交中国。

（十五）凡山东境内属中国人民所有而为日本当局占用、未经妥善办理者，其一切归还土地的要求；以及日本占领期间日本当局在山东致中国公产或中国人民之身家财产受损而生的一切赔偿要求，均由中日联合委员会会同查明；如认为有理，日本国政府将令为公平的赔偿。

（十六）凡山东境内属中国人民所有而为日本臣民占用、未经妥善办理者，其一切土地要求；以及日本占领期间日本臣民在山东致中国公产或中国人民之身家财产受损而生的一切赔偿要求，均照此查明，以作最后的了结。

（十七）山东条约中未提及各项要求之事，不得视为有损中国或中国人民对日本国政府或日本臣民所可有的、因日本占领期间而生的任何要求。

联合委员会。会谈中未能议成明确而确定协议的、或山东条约本身未能规定的种种事项与细目，议定应设联合委员会以了结之；委员六人，两国政府各派三人，其职权如下：

订立并实行有关德国旧有胶州湾租借地行政移交之详细办法，及有关该地公产移交之详细办法，并了结其他同须调处之事项。（山东条约第二条）

依山东条约的其他条款，该委员会又特别受权：

（一）议定公产移交的细目；

（二）议定淄川、坊子、金岭镇各矿归属中国特许公司的方式与条件；

（三）调处凡日本臣民或日本公司在胶州湾所取得既得权利的地位或效力的一切问题；

（四）议定日本在制盐业中的利益移交中国、以及该业所产之盐输往日本一定数量的办法；

（五）议定青岛、济南府两处日本无线电台移交与补偿的细目。

会谈结果通知休斯国务卿与贝尔福先生。议定会谈的结果应报告休斯国务卿与贝尔福先生。二月一日，两代表团照办；如前文所述，休斯先生又将此结果报告会议。

山东协定得失的评断。依笔者之见，日本在山东从来没有情理上的权利，或许只有它占领胶州湾尚可以严格的军事必要为理由的那段时期内所生者除外；故而最后的山东解决之中中国对日本所作的种种让步，殊难说有情理上的依据。然而显而易见：从法理的观点看，日本在山东对中国确有法律上的权利，除非否认一九一五年与一九一八年中日各项协定的效力，否则无从否认。但是，撇开情理上与法律上的权利问题不谈，就会谈开始之时的局面而论——即日本实际占有，而中国无力使其退出——则中国几乎获得了全胜，这是不难证明的。胶州湾的租借以及从前授与德国的其他权利，全归废止。青岛及全省的一切公产，中国都将收回，其关于补偿等等的条件，大体上合乎情理，若德国在战前曾提议将这些交还中国，中国想必也是十分愿意照此办理的。德国或日本在该省的一切条约上或契约上的特殊权利，涓滴不存；就日本而言，只有下列数事为例外：

（一）旧租借地内日本领事馆所需的公产，由日本留用；专供胶州湾日本侨民之用的产业，如公立学校、神社与坟地，留在该侨民团体手中。

（二）淄川、坊子、金岭镇各矿由中国政府特许的公司经营，其中日本资本得与中国资本相等。

（三）胶州湾沿岸制盐业所产之盐输往日本一定的数量，中国政府将依合理的条件准许。

（四）旧租借地内公共工程的管理与维持，外国侨民团体（今日大半是日本人）应得公允的代表；电话事业的经营，对外国侨民团体所请为公众公共利益而合理需要的扩充与改良，应予相当的考虑。

（五）海关行政方面，准许日本商人以本国语言与青岛海关往来；并训令总税务司在为该关遴选合宜关员时，于现行任用章程的限度内，顾及青岛贸易的多方面需要。

（六）在一定的年限之内，中国政府应在胶济铁路聘用日本人一名为车务总管，并聘用日本人一名为总会计师，与中国籍总会计师共同任事。

日本所得的这些让步，唯有最后一项，其是否合理、是否可能危及中国的利益，尚有可议。即便就这一项而论，细察其范围，也可见：中国当局若能善用所保留的行政管辖之权，则日籍车务总管与总会计师在其受聘的有限年月之内，纵使有心，也无力歧视或以他法损害中国的正当利益。关于这一层，笔者莫如援引自一九一七年起担任中国交通部顾问的约翰·贝克先生的下面一段话：

中国人民值得为山东问题的解决道贺。铁路解决办法既经议定，整个山东问题便都解决了。中国以只留两名日本雇员的代价，送走了两千名。所付的路价将不高于日本当初所付之数，而且多半会低于今日重造该路所需的费用。中国可以自择五年或十五年为期，在此期内筹措买价。该路在十五年期限之内，可以做到以路养路。诚然，能将日本在这条路上的一切参预立即除去，自是可取；然而以五年为期展开一番运动，把肃清日本在山东势力的宗旨摆在中国人民面前，也自有其好处。

外间实有一种忧虑，以为日籍员工若留在路上，日本必将设法保住该路。日本若果有此最后的打算，她本来根本无须进行这番交涉。为支撑它在山东的地位，它握有欧洲三个最强之国的签字协定。这一支撑，日本如今已签字放弃了。以西伯利亚而论，日本并无此种支撑，然而它公然藐视美国以及其他各代表团所表示的意见，而居然得手。日本若有意留在山东，是留得住的。

再者，日籍车务总管与日籍总会计师（后者与中国籍总会计师共同任事）的职权，四围限制重重，在一个有魄力的中国管理机关之下，应当是无害的。他们处在「中国籍总办的指挥、管辖与监督之下」。就车务总管而论：他执行职务，绝无不受拘束的行动自由。中国国有各铁路现有车务总管的组织两种：（一）联运会议，（二）车务总会议。此两种会议每年至少开会一次，而交通部通常还为特定事项另召一两次会议。前者由各联运路线的代表与交通部联运处的代表组成，

后者由国有各路的车务总管连同交通部车务处的代表组成。

胶济铁路的车务总管，将入此二会之一，或二者兼入。这些会议的作用如同立法机关，凡与会各路车务部门所适用的规章，都由它们议定。规章经交通总长核准即生效力，由车务总管以交通部代表的资格、在总办之下执行。所以这位车务总管，除受本路总办的管辖之外，还要受与他路技术代表共事而生的约束。要摆脱这种约束，他便非公然与会中同僚为难，即须故意违抗交通部，而如此则总办有权将他撤换——此项权力，协定中已有明文保留。

这类会议已经订定了划一的货物分类；划一的客货、行李、包裹运送规则；划一的车辆调配与车辆效能报告规则。划一的行车规则、信号规则与职员任用规则，正在拟订之中。其余各项当陆续议定。

总会计师的情形也复相类，他除受总办的监察外，还要受中国籍总会计师的监察。中国各铁路划一的会计科目，施行已有数年。会计人员的会议，其成功的历史已近八年。会计的范围几乎全已涵盖，而这些科目与会计规则乃是中国铁路法规的一部分，日籍总会计师不能不遵。

中国各铁路所规定的会计与统计，专家认为在世界上是最好的一类。若能善加运用，则经办人员的廉正与效率，都要受严格的稽核。只要留意委派一位有魄力有识见的总办，则日籍车务总管或会计师的存在，中国实无足虑。

其实，这一解决办法为中国所争得的条件，胜过民国以来所订的任何别的铁路合同。别的合同，无不以路线作抵，或使铁路购料时外人得取佣金，或限制政府自择往来银行的自由。凡此在山东协定中一概避免。别的合同，无不规定由外籍总会计师一人独任，而此项协定则给了中国一位共事的总会计师。别的合同，无不规定由外人充任工务、机务、车务各处长，或径设外籍总管理，而胶济铁路不过一个车务总管而已。何况，那些协定都订于中国尚无上述种种机制以限制此等职员权力的年月。今日中国在任用外人一事上，尽可比五六年前宽放得多，而此项协定却比孙中山等人在一九一三、一九一四、一九一五各年所订者保守得多。

事实上，在政府几乎或全然不受逼迫而须用外人的路线上，中国自愿任用的外籍会计师、工程师与机械专家，其人数远过于合同所要求者。

只要中国处置此局时肯用寻常的魄力、识见与廉正，目前的办法便无足惧。

万一竟有藐视这些既定条件的意向——凡熟悉此番交涉的人，目前都不作此想——会议已经备下设立评议会的机制，日本若欲乘中国之弱而取利，必将因此而昭然于众。当今之世，再没有比这更大的保障了。〔注七〕

（原注七：会议开会期间，贝克先生大半时候都在华盛顿，其专门的建议于中国代表团助益甚大。）

倘若还需要进一步的证据，以说明中国人民对于华盛顿所达成的山东解决办法应当满意，那么可以提请注意一点：该办法的条款，显然比中国政府一九二一年训令其代表顾维钧博士向热那亚国际联盟提出的条款于中国有利得多。那些条款规定：济顺、高徐两路交与新国际银行团经营；胶济一路由中国自行经营，或者在议定日后交还该路的日期之后，于交还以前按资本与营业合办的办法经营。至于矿山的经营，则可作为中日合办的事业。

二十三会议的结果

至此，我们可以就会议于中国所得的结果作一总括，并就这些结果对远东政治全局所生的影响略陈所见。

中国未能尽得其所欲得者，亦未能尽得其友邦所期望她获得者，这大概是实情。然而与会各国无一尽遂所愿，即最强大者亦然。但可断言：凡在当时情形之下可以合理指望中国得到的，她都得到了，且所得或许尚不止此。这是一场主权国家的会议，召集它是为促进和平，不是为把争端逼到决裂的地步。故任何一国若要会议有所举动，除非在能取得一致同意的事项上，断无可能。人们曾希望，各国在会议上能表现出明达的合作，互相让步，在太平洋与远东造成一种于各国俱有利的局面。然而若指望列国骤然尽去其自私而纯出于本国本位的目的，未免期望过奢；故亦无人指望会议的结果会全然出于利他之心与开明的人道精神。

还须注意：会议在政治一面虽几乎专力于中国问题的讨论，但它本不是主要为此而召集的。它的首要目的，是澄清太平洋与远东的政治全局，使将来的国际争端乃至战争不易发生。中国的问题之所以牵涉其中，不过是达此目的的附带之事。换言之，唯有当人们认定：把中国恢复为一个拥有安定而有效政府的自主国家，乃是整顿远东政治全局的先决条件，会议才有义务或必要对中国的案件加以任何注意。考量中国有权对会议抱何种期望时，这一点须时时记在心上。

著者在一九二一年十一月号《中国留美学生月报》上所刊的一篇文字中曾指出：中国有一桩大幸，即她走向会议席时，自己并无任何侵略友邦之举须加解释或辩护，而是以请求者的身份出现，所请求者乃是若干原则的承认，而这些原则不独其本身公正，且于各国皆有裨益。然而在另一方面，如前文已详言者，中国在华盛顿的处境殊为不幸。

其所以如此，是因为：数年以来，她自己家内失序；某些行政事务积弊昭著；军队未受文官当局适当的节制；有若干省份公然不承认那个派遣代表与会的北京政府为正统，而在名义上归附于一个设总部于广州、自称为中国唯一有宪法地位之政府的组织；末了，更使中国代表团在华盛顿处境为难的是，就在会议开幕之前，北京政府不得不对若干外债停付。

以上种种，都存在与会各国代表的心中，势必影响其政策。这些事实所生的影响，中国代表团断无从指望摆脱。诚然，众所周知，中国正因如此，怀着殷切的希望而来，同时也怀着忧惧。中国的公人心中始终有一层顾虑：唯恐列强既已聚于会议，便觉得不妨趁此机会共同议定，以加于中国更多行政管束的办法来改良中国的情形，而不肯等待那自主的政治发育——这一过程或许慢得多。

中国未受新的束缚。所以，列强在会议之初便宣告其坚定之意：尊重中国之主权、独立及领土与行政之完整；给予中国最充分的机会，俾能自行发展并维持一有效而安定的政府；并不得利用中国现时的情形，以谋取足以减损友邦臣民或公民权利的特殊权利或特权，亦不得纵容有害于此等国家安全的行动——凡此，在中国实是一大胜利。

在这些原则的指引之下，会议自始至终不曾试图设立任何未经中国同意而在华行使职权的评议会、委员会或其他机关，亦不曾设立任何在任何情形下握有立法、行政或管理之权者。故而，将在上海开会的修订税则委员会，其职权仅在修订关税估价，以增中国的税入；将要召集的特别会议，其职权则在为速行裁撤厘金——此乃中国所愿——以及为履行其他条件铺路，使中国得从海关大增其所入；〔注一〕治外法权委员会之设，则为调查治外法权在华行使的现状，以及中国的法律与司法行政，以便就如何改良中国现行司法行政、俾各国可以逐渐或以他法放弃其治外法权一事提出建议——而仅止于建议而已。

（原注一：此特别会议并受权就评议会拟具详细办法；凡因门户开放原则之施行而生的问题，均可提交该评议会。）

明定中国政府有权派一代表为该委员会委员，并明定中国对该委员会的建议，无论全部或一部，均可自由接受或拒绝。至于评议会——会议所通过的一项决议案设此机关，以处理因九国公约，即《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》中门户开放各条款而生的问题——它只有调查与报告之权，且此权不得由它自行发动，只能就提交于它的事项行使。

会议之中一度有人建议：各国应设立某种评议会或委员会，受权对中国法律与秩序的状况作一总的调查，以断定某几国在华驻兵是否有其理由。但经中国代表团提议，此议改为：若中国提出请求，各国驻北京的代表得会同中国政府的三位代表作此调查——所查者并非全中国，而仅及于驻在特定地方的军队。

至于中国的铁路，各国以正式决议案的形式载明：它们希望中国铁路将来的发展能循此途径进行，使中国政府得以将各路统一为一个在中国管理之下的整体系统，并得到为该系统利益所必需的外国财政与技术上的协助；自然，此中所明了者是：何时需请此种财政或技术协助、其性质如何，概由中国政府自定。即便关于中东铁路，会议也不曾漠视中国代表在那个受命就该路将来地位作报告的技术委员会中的意愿，而只满足于宣告：该路及其使用者应得较好的保护；该路应更有效率地经营；至于该路建筑所依据的各契约以及中国依此契约所为的行为，因而对该路外国债权人所生的义务，中国应负其责。

那么，尽管中国中央政府的威权确已瓦解，尽管它不得不对若干外债停付，尽管中国南方另有一个政党与政治组织根本否认北京政府本身的正统，中国从这次会议上归来，不但未在其自主之权上新添任何行政的或其他的限制，反而得到列强正式而无保留的保证：它们决不利用现时的情形，对中国行动的自由加以任何新的拘束。

说到此处，著者不能不表示钦佩：中国代表对于那些未能得到完全而即时之救济的事项，是何等戒慎而又成功地把中国政府所主张的原则，以明白无误的辞句载入会议的记录。查阅这些记录可知：中国方面不曾作过任何让步或承认，足以在将来被人提出来为难她，或用以阻断她日后的努力——她日后仍可于适当的时机，谋求从那些至今仍拘束其权力之自主行使的条约束缚中进一步以至完全解脱，或谋求解除那些至今仍在某种程度上压在她身上的、对其领土主权的侵犯。

中国所得的具体结果。现在转到会议积极的成绩，可见中国得到了下列实在的利益：

中国将立即修订关税估价，俾能就进口货实征百分之五，据估计因此可增税入一千七百万银元。经由特别会议商定的步骤，中国将得加征一项附加税，可得二千七百万银元；对奢侈品另加征一项附加税，可得二百余万银元。此外，俟特别会议的工作完成、厘金裁撤之后，据计算中国从海关所增之税入将达一亿五千六百万银元。

将设一委员会，于一年之内就将来应取的步骤提出报告，俾中国于已成的改革之外，更得协助以完成此种立法与司法上的改革，使各国可以逐渐或以他法放弃其各自在华的治外法权。

在华一切外国邮局须于本年年底以前撤销；在撤销以前，有关各国允诺给予中国海关当局充分的便利，俾得检查除普通信函以外的一切邮件，以断定其中是否夹带应税或违禁的货物。如此，中国不独能防止关税税入受人蒙骗，更能遏止过去一大弊害，即由日本包裹邮政输入中国的大量吗啡。

明定中国随时可以请求各国驻北京的代表，调查在中国境内驻留外国军队或警察——无论是通泛而言，还是就特定地方而言——是否有其理由。

未经中国政府明白同意而在华设立的无线电台，应予撤除，或按公平估价售与中国；惟附有一项但书：凡租借地、南满铁路附属地或上海法租界内各电台的撤除问题，须与有关各国商议。

会议另有一项决议案，无疑将大有利于中国，即各国应开具并公布清单，列明它们声称与中国、或与任何一国或数国订有的、关于中国而为它们所认为仍属有效并愿据以主张权利的一切条约、协约、换文及其他协定。它们并同样允诺开具尽可能完备的清单，列明其本国人民与中国政府或其任何行政区划或地方当局之间的一切契约，凡涉及铁路建筑、矿务、林业、航行、河道疏浚、港工、垦殖、电信或其他公共工程与公用事业的让与、特许、选择权或优先权者，凡为售卖军械弹药者，或凡以中国政府或其任何行政区划的任何公共税收或财产为担保者，均在其列。

至于租借地，中国将由英国收回威海卫；法国亦已允与中国开议交还广州湾。

最后，中国在会议之中——纵使严格言之是在会议之外而与会议相关——于山东争端上获得了几乎完全的胜利，此已见于前文。

关于中国的原则与政策。除上述中国在会议之中、或与会议相关而获得的各项具体救济之外，还须加上各国关于原则与政策的郑重声明：各国已在九国公约中议定，将来在对华一切关系上承认并遵行这些原则与政策。这些许诺能否践行，自然大半要看各国的信义如何；但并无充分的理由可以设想它们不会被遵守。倘若果能遵守，则太平洋与远东——尤其是就中国而言——的政治全局，将比往昔好得多。

有一点是确定无疑的：就表面而论，局面已大有改善。不独若干事项已得澄清，而且已有具体的补救举措。某几国对在华势力范围的主张，因其含义不明、界说含混而易滋争端，如今已确然放弃。门户开放之义，第一次得到了以事理所许的限度而论尽可能明确的界说，并且载入了条约的形式。蓝辛—石井协定与英日同盟，连同美国与英国在其中对日本在华享有某种未加确定的「特殊利益」所作的承认，都已不复有效力。此后，公开的原则将适用于各国或其人民与中国公家当局之间一切具有政治意义的约定。各国继续据以主张权利的一切过去的协定，均须公之于众；将来的一切约定，亦须同样公布。在将来一切中国不为交战一方的战争中，中国中立国的权利应受尊重。再者，与会各国中除中国以外的八国，已在一项正式条约之中——并请一切在远东有利害关系的其他国家加入——总括地允诺：尊重中国之主权、独立及领土与行政之完整；给予中国最充分、最无阻碍的机会，俾能发展并维持一有效而安定的政府；运用其影响，以期切实确立并维持各国在中国全境工商业机会均等之原则；并不得利用中国的情形，以谋取有损友邦臣民或公民权利的特殊权利，亦不得纵容有害于此等国家安全的行动。这些国家并进一步约定：「不得彼此之间、亦不得单独或共同与任何一国或数国，订立任何足以侵犯或损害此等原则的条约、协定或谅解。」依四国条约，美国、英国、法国、日本约定：它们彼此之间倘因任何太平洋问题而生争端，牵涉其在太平洋区域各自岛屿属地或岛屿领地上的权利，且可能影响其友好关系者，即共同会商，以资考量与调处；倘此等权利受到任何他国侵略行动的威胁，则彼此充分而坦白地通报，以期就应当共同或分别采取的最有效办法达成谅解，以应付当时的特殊情势。此约既意在保全太平洋与远东的和平，中国自然也将由此得益。

英日同盟。由于美国、英国、法国、日本之间的四国条约，中国得以解脱英日同盟所含的、她向来认为足以致危的种种可能。中国虽非该同盟的缔约国，却对它有所非议：同盟的两缔约国既在中国领土之内承认或主张特殊利益，这便有损中国主权国家的尊严；而这两国又约定共同商议保障此等权利或利益应取的办法，这于中国的安全亦属危险。

同盟曾宣称将保全中国的独立与完整，而中国之不因此而放心，是有其道理的。只须想一想：朝鲜的主权与独立，曾同样受到该同盟初次成立时的保证，而这个不幸的国家三年之后即落入日本的行政管辖，五年之后竟为该国所并吞，编入其帝国的版图。至于中国曾就该同盟的续订正式向英国政府提出抗议，则是众所周知的。〔注二〕

（原注二：中国政府在提交英国政府的备忘录中称：「中国的舆论对此项协定的任何续订抱有不信任，这是自然之理；人人都认为，世界大战期间该同盟在山东一事上的施行，中国所受之苦已经够了。再者，中国既已成为国际联盟的会员国，据其所得的意见，国际联盟其他会员国之间若欲就中国之事订立契约，非先得中国同意不可。盟约第十条已足以保证中国的领土完整将受尊重。」）

日本以其与英国的同盟为契机，自己加入战争，从而把军事行动引入远东、引到中国的土地上，这自然是众所周知的。日本天皇在一九一四年八月二十三日对德宣战的诏书中宣称：「德国之行动，终使我同盟国英国不得不对该国开衅；而德国在其中国租借地胶州湾大事备战，其武装舰只游弋东亚海面，威胁我国及我同盟国之商务。远东之和平，因是而危。故我政府与大不列颠陛下之政府，经彼此充分而坦白之商洽，议定采取为保护同盟协约所拟之一般利益所必要之措置。」〔注三〕

（原注三：英国著名的评论家罗伯特·扬，《日本纪事报》的主笔，在《当代评论》上所撰题为《英日同盟》的一文中主张：同盟给予日本的与其说是参战的契机，不如说是参战的借口。他指出：直到八月十五日，即英国对德宣战之后十一天，日本才向德国提出带有最后通牒性质的要求。换言之，日本并不认为同盟会自动而必然地把它带入战争。再者，德国若接受日本最后通牒的条件，日本本来根本不会觉得自己有参战的义务。德国拒绝了这一最后通牒，日本遂迟了三个星期才加入战争。扬先生说，这一迟延「所生的后果散布之广，包括马德拉斯之遭炮击，蓝烟囱公司的一艘新轮船载着值百万镑的橡胶在阿拉伯海沉没，雷金纳德·克拉多克爵士的舰队连同其英勇的水兵全军覆没，以及福克兰群岛之役」。）

日本与英国的同盟之存在，使日本得到一种合理的把握：在推行其对华二十一条要求所体现的侵略政策时，不致遭到有效的干涉——这几乎是无可置疑的；正如当年也正是这同一个同盟，给了她在一九○四年把对俄争端诉诸战争的胆量。

英国不赞同日本一九一五年之所为，这是不容怀疑的。日本未曾把将要提出那些要求一事通知英国，也是相当确实的。日本在一九一五年的作为，显然违背了同盟的两条条文：其一是前言，宣称同盟的目的之一，在于「保持中华帝国之独立与完整，及各国在中国工商业机会均等之原则，以保全各国在中国之共同利益」；其二是第三条，规定缔约国任何一方非经与他方商议，不得与他国另订有损协定前言所述各目的之约。英国当时并未对其同盟国这种背信的行为提出抗议，这一事实正印证了研究国际关系者常有的一个看法：两国之间存在同盟，非但不能给此方以对彼方施压的手段或机会，反倒往往使此方不肯表示它本来会表示的不赞同，不肯施用它本来会施用的、足以劝阻对方的影响。此外，美国政府与美国人民切望英日同盟得以终止，这一事实也更可证明该同盟对远东政治情形所可能有的作用。美国参议院议决赞同四国条约时的辩论中，洛奇参议员说：「此约中首要而最重之点，在于英日同盟之终止。这正是本约的主要目的。」他又说：「只须说一句：依我之见，英日同盟乃是我国与远东及太平洋关系中最危险的因素。战争生于猜疑，猜疑长成仇恨，仇恨长成战争。英日同盟不独在美国、且在加拿大引起日增的猜疑之感。另一方面，它又给了日本一重凭借，助长其黩武之气与海陆两方为将来冲突所作的庞大准备。它使英国动弹不得，不能在东方为和平的事业施展其影响。」

这一和平之所以受威胁，主要出于日本人所共知的帝国主义野心——此点在日本以外无人认真否认过。日本极看重这一同盟，也同样是众所周知的。以初次形式缔结该同盟的林董伯爵，在其《秘密回忆录》〔注四〕中宣称：「英日同盟乃日本既定之国策，是本国外交政策的根基。」而于一九一一年签订该同盟最后形式的加藤男爵，则据传说过：

英日同盟在日本之所以受尊崇，只因其可用作在中国的垫脚石。它将来一如既往，仍是日本外交之轮所绕而转的轴。

（原注四：蒲莱编，一九一五年出版。见第二百零七页。）

诚然，一九一六年日本报界——众所周知，在此类事上它是秉承日本政府意旨的——曾群起而猛烈地攻击该同盟；但那正当世界大战的军事局势就英国而言并不乐观之时，而且日本已于一九一六年七月秘密订约，与俄国结成了强固的军事同盟。〔注五〕

（原注五：罗伯特·扬先生在前已提及的那篇文字中说：「几乎无可怀疑，该约本是打算用来代替英日同盟的；而其订立恰与报界攻击现行对英协定的运动同时，尤其耐人寻味——那次运动到处声称，该协定捆住了日本对付中国的手脚。」

日本在同盟仍然有效之时，一九一五年即已对中国作过那样的事；人们不能不好奇：日本的主战派还想要他们的政府对中国采取什么进一步的行动。）

西伯利亚。中国对日本将来在东西伯利亚的政策，不能不加以关切与忧虑；因为有充分的理由相信：这些政策与日本在满洲、蒙古可以预料将要推行的政策之间，必有密切的关联。故此，把会议上就此事所作的各项声明作一概述，是适当的。

美国代表团在会议上就西伯利亚局势所作的声明中，提请注意协约各国出兵西伯利亚时的情形与条件。当初议定出兵之时，曾声明此举纯为下列目的：助捷克斯洛伐克人集结其兵力，俾与其斯拉夫同族有效合作；俄国人自己若愿接受援助以谋自治或自卫，则稳定其努力；并看守海参崴的军需物资。休斯国务卿在向会议所作的声明中说：「当时曾声明，美国政府拟请凡参与此举者共同以最公开、最郑重的方式向俄国人民保证：凡在西伯利亚或北俄联合行动的各国政府，无论现在或此后，均不图以任何方式干涉俄国的政治主权，不干预其内政，不损害其领土完整；各关系国唯一的目的，只在于对俄国人民重新掌握自己的事务、自己的领土与自己的命运的努力，给予他们所能接受的援助，而且仅以他们所能接受者为限。」

当时日本政府亦宣称，切望依此谅解协同行动，并称：「日本政府欲与俄国及俄国人民增进持久友谊之一贯愿望，毫不动摇；兹重申其所声明之政策：尊重俄国领土之完整，并不干涉其内政。日本政府更宣告：上述各项计划一经实现，即将立时自俄国领土撤退全部日本军队，俄国之主权，无论政治的或军事的各方面，概不使有所损害。」

众所周知，日本以外各国已于一九二○年自西伯利亚撤兵，因为它们认为，以此种出兵所能达成者而论，武力干涉的目的已经达到；而日本则仍在该国留驻为数可观的军队。又，人所共知：美国与其他出兵各国当初与日本的谅解，是日本所派军队之数不得多于美国所派之数；而实际上日本不久即派出约八倍乃至十倍于此之数。更有进者，日本以所谓俄国人在尼古拉耶夫斯克屠杀其侨民为词，实行报复，已用兵占据库页岛北半部。

又有人指控：日本军队依日本当局的指示，曾积极干预西伯利亚内部的党派之争；日本人民曾从自称为西伯利亚各族事实上或法律上政府的种种组织手中，取得各色贵重的经济特许；而日本政府坚持：此等特许的效力须经俄国或西伯利亚当局承认并保证，方可作为日本自东西伯利亚撤兵的先决条件。

美国政府对日本的举动殊不满意，这在它与日本政府往还的文书中可以看出。故休斯国务卿在向会议宣读的声明中说：

须坦白承认：此项往还文书并不总是显出两国政府意见相同。美国并非不顾念日本在西伯利亚直接暴露于布尔什维主义之前，亦非不顾念当地情形给日本政府造成的特殊难题；但美国甚倾向于认为：两国政府在共同出兵之初所作的公开保证，终究要求日本军队自俄国一切领土完全撤退——即使不在捷克斯洛伐克军队撤走之后立即撤退，也应在合理的期间之内撤退。

至于因日本人在尼古拉耶夫斯克被屠杀而占据库页岛以为报复一事，美国对那场惨祸的严重性并非无所感；但念及两国政府在共同出兵之初所接受的各项条件——尼古拉耶夫斯克一事应视为此举中的一个插曲——美国深以为憾：日本竟认为必须占据俄国领土，以为将来与俄国政府取得妥当了结的手段。

休斯国务卿随即向会议宣读其政府一九二一年五月三十一日致日本政府的一件文书的节录；该文书曾抗议日本军队在西伯利亚的继续留驻，其中载有如下声明：

本国政府深信：日本政府所循之途径，已使当初派兵赴西伯利亚时所订极明确的谅解成为疑问。有鉴于此，美国政府必须坦率说明其立场，并告知日本政府：美国政府无论现在或此后，均不能承认因现时的占领与管辖而生的任何主张或权利为有效；对日本政府任何可能损害现有条约权利、或损害俄国政治上或领土上完整的举动，美国政府亦不能默认。

休斯国务卿在向会议所作声明的末了，重申其政府的希望：日本能于最近的将来实行其所声明的意向，最终结束西伯利亚的出兵，并将库页岛归还俄国人民。

币原男爵就日本在西伯利亚留兵的缘由及撤兵的条件所作的正式声明中提到：在西伯利亚有许多日本人民，早在布尔什维克起事以前即已合法在彼立业，他们指望日本军队保护其生命财产。又因地理上的毗连，海参崴与尼科尔斯克一带的总体局势，势必影响朝鲜边境的安全。他特别说：人所共知，这一带久为朝鲜人谋叛日本的根据地；日本军队一经撤退，则这些谋叛者极可能一遇时机便潜入朝鲜本土。

「应当说明」，他说，「滨海省无一处在日本军事占领之下。日本军队仍驻于该省南部，但并未设立任何取地方当局而代之的民政或军政机关。其行动只限于自卫的措置，以防对其本身安全、以及对其国家与人民安全的威胁。……日本政府切望俄国远东属地速行恢复一个有秩序而安定的政权。〔注六〕……日本政府现正认真考虑种种办法，俾能于对日本侨民及朝鲜边境地区的安全有合理防范之下，实行其自滨海省完全撤兵的决定。日本代表与赤塔政府的代理人前些时候在大连开议，正为此故。大连的这些商议，绝无为日本谋取任何独占性质的权利或利益之意。〔注七〕其所以举行，纯出于调处日本在西伯利亚所面临若干较为迫切的问题之愿。其所着眼者，主要在于订立临时通商办法，除去现时对日本安全及东西伯利亚日本侨民生命财产的威胁，为该区域内合法事业的自由提供保障，并禁止布尔什维克的宣传越过西伯利亚边界。倘能循上述途径作出充分的规定，日本政府即将立时着手自滨海省完全撤退日本军队。」

（原注六：美国政府一九二一年五月三十一日致日本政府的文书——休斯国务卿曾向会议宣读其节录——中称：依其所见，日本军队继续占据东西伯利亚的各战略要地，并夺取库页岛属于俄国的部分、在彼设立民政机关，「势必招致误解与敌意，与其说能平息该区域的不安与失序，毋宁说徒增其甚」。）

（原注七：然而据所了解，日本曾坚持：赤塔政府即远东共和国政府，应承认日本人民从西伯利亚先后存在的各政治组织手中取得的许多经济特许为有效。）

这些条件即便全照其字面价值来看，也足见日本已离当初与美国及其他各国政府议定的撤兵条件何其之远。

至于占据俄国的库页州——即该岛北部及岛对岸大陆上的若干地点——币原男爵说，其情形无论就性质还是就由来而言，都有所不同。日本占据这几处，是为其人民在尼古拉耶夫斯克被杀一事报复；在俄国尚未建立一个日本可与之交涉、以取得应有满足的负责政权以前，占据将继续下去。

休斯国务卿在向会议所作的声明中说：他理解日本的保证，意谓日本并不图「藉其在西伯利亚的军事行动，于任何方面损害俄国人民的权利，或把西伯利亚渔业据为己有，或对库页岛的资源、或对滨海省，建立独占的开发」。对这一声明，日本代表团既未肯定，也未否认，亦未加以限制。

列强的政策是否已有根本的改变？然而，像华盛顿这样一次会议的结果，并不能以一串具体的成就尽之。它们也不见于与会各国所签署的协定或正式决议案的明文之中；因为在这些协定与决议案之外，还有一个更为重要的问题：经过这一番讨论，此后所要推行的外交政策之中，是否已注入一种新的、改变了的精神。白里安先生在会议第三次全体大会上的演说中，道出了一句凡听者无不应和的话，他说：「裁减军队、减少军火，是不够的。那不过是事情的物质一面。面对这样一个问题，还有一层考虑是谁也无权忽视的——这一层考虑，直抵关乎一国福祉的根本。一个国家必须为我所谓和平的空气所环绕；裁军须是精神上的，一如其须是物质上的。」

白里安先生当时是在为他本国继续维持可观的陆军辩护；但无论人们是否相信法国在现今情形之下确有必要保有如此庞大的军队，上引这番话的真切与中肯，是不能否认的。那么，我们若把这番话略加转述，用之于远东的政治情形，便得到一个同样真切的命题：会议是否达成了它所以召集的首要目的，这个问题的答案，大半要取决于另一个问题——经过这番商议，凡在太平洋与远东有利害关系的各国，是否已坚定其意：以合作代替本国本位的竞争，对弱小民族比从前行更严格的公道，并且不独依其所签各协定的严格字面，亦依其所明言的精神，以及其代表在会议上所作、并载入会议正式记录的各项声明，以自律其行。它们是否已有此坚定之意，并且能否持守不渝，唯有将来的事实能够揭晓。

将来。将来会有何等结果，大半要看上一段所述那个问题如何作答。我们若把这个问题剖为几个要目，则有如下数端：（一）日本将一反其旧日的政策，以严格顾及其国际约定的精神与字面为准绳而自律到何等地步，并且能否真诚谋求其两大邻国中国与俄国的福祉，或至少不在其福祉之途上设置障碍；（二）英国与美国在远东合作到何等地步；（三）中国自己将表现出何等的力量，以利用列强已同意给予她的机会，自行建立并维持一个强固的中央政府，并创设行之有效的公共行政机关。

日本的经济与政治前途，系于她能否输入日增的粮食与其制造业所需的原料，此点毫无可疑。如今日本人自己似已明白：移民并不能为其日增的人口所造成的问题提供解决之道——凡能给他们以经济上兴旺之条件的国家，都不肯接纳其移民；而经验又已表明，他们无法与亚洲或波利尼西亚的土著竞争。即便在朝鲜，他们虽有本国政府与拓殖会社之助，也显出无力取朝鲜人而代之。

那么，除非日本本土的人口不再增加，这些岛屿便只有继续其已经大有进展的工业化与商业化的过程。这又意味着：必须输入日增的粮食与制造业所需的原料。日本代表团在会议上屡次坦率地说，为得这些，日本尤将仰望于中国；他们本还可以加上一句：仰望于东西伯利亚。尊重这些国家以及其他各国的权利，尊重她自己所订的约章，都要求日本为取得其国民经济生存所必需之物，须在公开竞争的市场上凭机运而行。然而不妨断定：她至少将以一切可能的正当手段，谋增其在中国——尤其在满洲与蒙古——以及在东西伯利亚的投资，俾其人民与实业所需的供给更有把握。还可以预料：她将格外坚持这些区域内须维持法律与秩序，以免这些物资的生产、售卖与运输受到严重的妨碍。

就这一方面而言，日本正当可行者，至此而止。她不能以自己的经济需要为由，而有效地为下述行为辩护：从另一个友邦手中取走她认为自己所需之物——那便是把普鲁士政治哲学的一页抄了过来。何况有一点是明白的：就满洲与蒙古而言，中国自己已经需要它们作为其迅速膨胀的人口的出路，不久更将需要它们的矿产资源，以供其正在兴起的实业之用。

至于可能决定远东将来的第二个因素——英国与美国合作到何等地步——只须说：世界上这两个最强大的国家若能协同一致行动，必足以确保所期的结果；而目前的迹象表明，此种协睦是存在的。这自然不是说两国之间已达成什么秘密的或成文的谅解，而是说两国政府都明白看到：保全远东的和平，遵守门户开放之义，尊重中国的主权与行政完整，不独于两国互为有利，且于其他各国——包括中国乃至日本——亦皆有利。凡曾细心观察华盛顿会议的议事、且处在能明达地判断促成其结果的种种力量的地位的人，都知道英美之间的合作何等密切，也知道这两国如今在远东政策上何等近于所见相同。英日同盟的废止，在这一点上自然格外有意义，因为这使英国得以毫无窒碍地推行这种英美之间意见与利益的一致。

远东政治前途的最后一个因素，是中国自己。归根结底，今后数年在世界那一部分将出现何种局面，最大的责任在于她。她如今有机会使其主权的主张有其实质，使其行政完整成为实事。一个国家既要求他国严格尊重其主权与独立，也就隐含着一种保证：它能对自己所主张的领土与人民，行使一定程度的有效的政治管辖。故此，中国不能要求这些国家对她宽假过久，其期限不得超出她整顿自家门户、从而不独能履行其国际义务、且能增进其本国人民福祉所合理必需者。无论如何，她必须在政治上有稳定的进步，纵然只是缓慢的进步。所以，中国眼下便有如下的当务之急：将其军队裁减至合理之数，并使之适当地服从文官当局；创设并运行有效的行政机关；涤除政治中的贪墨；总之，建立一个安定的中央政府，使其亿万人民莫不敬服而听命。她那些爱国的领袖尤须时刻警惕，不使订立任何将对她行动的自由加以新的拘束、或牺牲那些本应专为其本国公民之利而保留的经济权利的约定。她自己的政府或官吏若有此种不顾后果或不忠于国的举动，则任何列强的会议都无法保护她，除非剥夺她作为主权国家所应享、而她自然不肯放弃的条约上及其他的权利。

著者以为：西方各国在华盛顿会议上的作为，表明它们确有此意愿：一俟中国现存的情形足以公允地容许其如此，便将解除加在中国行政自主上的种种限制。著者相信，它们如今的心境是这样的：中国若能向它们呈现一幅国民团结、国家政府安定而有效的图景，它们便会对中国更加解纾。

然而，除她自己所能为者之外，中国尤须对日本在满洲与蒙古的势力之消长格外加意。从会议上明白无误的各项声明可知，日本将不愿交出辽东半岛的租借地，以及她在满洲的铁路与其他权利。但即就此而论，也不妨一问：能否经由其他各国的「斡旋」，使中日之间形成某种令人满意的局面。山东会谈在澄清两国之间这桩最令人不安的争端上，成效是那样显著，使人不禁要问：倘若英国与美国再为此而伸其「斡旋」之手，而中日两国政府又能被劝说接受并加以运用，则就一九一五年条约与协定其余各条款而论，是否也能收到同样的良果。中国拒绝这样一个提议，是难以设想的；而日本大约也会同样接受——只要她能在本国取得对军国主义势力的适当节制。近年来，这些势力所操的权柄之大，实为日本之不幸，亦为其邻邦之不幸。说到此处，便引出一个大约本该列为远东局势第四个因素的问题——日本宪政与政治发展的途向。她是要取得一种政体、施行一种政治权利的原则，使她与世界上其他开明的国家真正为伍呢；还是仍旧处在她的官僚与军人的支配之下呢？